Plurinacionalidad y reconocimiento de los pueblos: las demandas indígenas para la nueva Constitución

La bandera wenüfoye y el rostro de Camilo Catrillanca han sido protagonistas en las movilizaciones que remecen al país. El primer aniversario del asesinato del joven comunero coincide con el inicio del proceso para crear una nueva Constitución. ¿Cuáles son las demandas que los pueblos indígenas quieren plasmar en la carta fundamental? Dos investigadores del Centro de Estudios Interculturales e Indígenas –Claudio Fuentes y Sergio Caniuqueo– responden. Dos son los conceptos clave: Plurinacionalidad y reconocimiento constitucional de los pueblos. Ambos obligarían a reformular el sistema político, lo que anticipa una dura pugna con la elite gobernante.

Hace un año Camilo Catrillanca fue asesinado por agentes del GOPE de Carabineros. En la calle, en las masivas movilizaciones que han convulsionado al país en las últimas semanas, su rostro y su nombre han sido protagonistas, junto con la wenüfoye (la bandera del pueblo Mapuche) que flameó el viernes 25 de octubre en lo más alto del monumento al general Manuel Baquedano, en la Plaza Italia, en la marcha más multitudinaria de nuestra historia reciente.

En la calle las consignas se mezclan. Entre las que exigen mejores salarios y condiciones de trabajo, pensiones dignas, salud y educación de calidad (entre muchas otras), también están las que llaman a convocar a una Asamblea Constituyente y las reivindicaciones de los pueblos indígenas. El ánimo social pareciera reunir todas estas demandas sin articulación. Pero la tiene: el proceso constituyente.

Luego del anuncio hecho por el ministro Gonzalo Blumel el domingo 10 y ratificado en la noche del martes 12 por el Presidente Sebastián Piñera, ya no hay vuelta atrás en el camino a una nueva carta fundamental. El debate está instalado y la pulsión que lleva detrás es la de una ciudadanía que exige un nuevo “pacto social” construido “desde abajo” y reconociendo que Chile es más diverso que lo que vemos en el Congreso y el gobierno.

Al cumplirse el primer año del crimen del joven comunero Catrillanca y justo en el momento en que el país inicia la discusión sobre cómo se redactará la nueva Constitución, CIPER consultó a académicos investigadores del Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR) qué es lo que debe contener la nueva Carta Fundamental para responder a las demandas de los pueblos originarios. Dos son los conceptos básicos que, a juicio de los académicos, deben quedar plasmados en la nueva constitución: plurinacionalidad y reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas.

PLURINACIONALIDAD

Según Sergio Caniuqueo, historiador e investigador adjunto del CIIR, vivimos –en la práctica– en un país que ya es plurinacional, es decir que reúne a distintas naciones en un mismo territorio. “Pero no lo es en derechos (para todas esas naciones), lo que hace que los indígenas seamos ciudadanos de segunda clase. Y eso es una injusticia jurídica. Hoy los pueblos indígenas están reconocidos dentro de la Constitución solo como ‘sujetos especiales’: minorías que deben ser protegidas y tuteladas porque no pueden tomar decisiones solas”, explica el experto.

Esta mirada sobre los ciudadanos, cree el historiador, podría cambiar radicalmente con una nueva Constitución que plantee a Chile como un país plurinacional, ya que ayudaría a cuestionar “el sistema actual de un Estado o presidente que es el ‘papá’ de los ciudadanos. La plurinacionalidad nos establece como sujetos con derechos colectivos, garantías individuales (simplemente por ser personas) y con capacidad de decidir. Esto cambiaría la fisonomía del Estado y de hacer política, más allá de la Constitución. La fisonomía de un Estado plurinacional es distinta, porque cambia la manera en cómo nos relacionamos con el poder, cómo tomamos acuerdos, cómo entendemos la democracia”.

Los pueblos indígenas han instalado un punto clave en la discusión constitucional: ¿Somos un país multicultural o plurinacional? Francisco Huenchumilla (DC) -senador y ex intendente de La Araucanía- presentó ante el Senado en 2018 un proyecto de “Reforma constitucional para el reconocimiento de la plurinacionalidad y de los derechos de los pueblos indígenas”. En el texto, definió el concepto como un “Estado democrático que tiene la suficiente flexibilidad como para poseer dispositivos constitucionales que permitan la convivencia dentro del Estado de diferentes comunidades políticas y sus respectivos órdenes políticos (…). El Estado plurinacional es una institucionalidad política con una gran comunidad política múltiple, en la cual, las naciones internas cuentan con marcos normativos que les permiten tener relaciones recíprocas para tener una convivencia política y social”. El proyecto no prosperó.

A juicio del historiador Caniuqueo, “debemos discutir qué es lo que entendemos como nación. Esto no es un asunto semántico, define garantías de derechos. La nación entrega el derecho a la autodeterminación, independizarse con una soberanía distinta a la del Estado. Ser nación significa tener garantías en términos territoriales, de autorrepresentación, de los tipos de instituciones que tenemos. Ser nación resguardaría elementos con más profundidad, como el territorio (subsuelo, suelo, aire y mar) y los derechos colectivos, que son los elementos de sobrevivencia de un pueblo (territorios y recursos) y que se pueden negociar con el Estado para llegar a acuerdos”.

Lo que se aplica hoy para atender las demandas indígenas es una visión “multicultural”. Claudio Fuentes –politólogo, académico de la Universidad Diego Portales e investigador asociado del CIIR–, explica que la “multiculturalidad” es solo un reconocimiento de las distintas culturas, que él califica de “liviano, soft”. Limitar el reconocimiento únicamente a la diversidad cultural, dice Fuentes, pone “el acento en la educación, en la lengua, en algunos derechos políticos como los asientos reservados (en el parlamento)… La visión multicultural en general está asociada al liberalismo”.

La visión plurinacional, en cambio, “es la aceptación de que hay naciones diferentes, es decir, que un Estado puede contener distintas naciones que tienen identidades distintas y, por lo tanto, tienes que reconocer, primero, su preexistencia: que son anteriores al Estado chileno, por lo que les tienes que reconocer territorio. Tienes que partir por aceptar que a ellos, como estaban desde antes, les pertenecen ciertos territorios. Y que no es tierra individual (de una suma de propietarios), el territorio físico completo (montañas, tierra, aire, mar) era parte de su nación. Por lo tanto, es un paradigma completamente distinto”, sostiene Fuentes.

Ambos expertos prevén que es probable que la discusión constitucional divida a la elite política entre la visión multiculturalista y la plurinacionalista. Uno de los factores que va a alimentar esa pugna, es que aceptar la plurinacionalidad significará reorganizar el sistema político chileno, algo que provoca reparos en las elites que ya manejan el poder. La plurinacionalidad implica autonomía: la estructura política va a depender de la autodeterminación de los pueblos, no del Estado.

Ese reconocimiento significaría, también, que los pueblos indígenas pueden tener su propia organización política: un parlamento indígena, por ejemplo, y reconocer ese espacio como una instancia de diálogo con el Estado chileno. También debería ser acompañado de un reconocimiento jurisdiccional que, a juicio de Fuentes, significaría aceptar “una dualidad en que conviven el derecho occidental y el derecho indígena. En resumen, necesitaríamos una Constitución que (en su texto) reconozca a los pueblos indígenas y que les dé ciertas garantías. Y que establezca estatutos especiales (redactados fuera de la carta fundamental) negociados con cada uno de esos pueblos para responder a sus demandas particulares”.

Crédito: Susana Hidalgo

El año pasado, dice Fuentes, investigadores de la Universidad Diego Portales hicieron una encuesta a parlamentarios sobre este asunto. Entrevistaron al 92%: “En general, la idea de la plurinacionalidad es apoyada por muy pocos, cerca de un 30%. La mayoría aprueba la multiculturalidad, porque la plurinacionalidad cuestiona el paradigma del Estado-nación único y las relaciones económicas. Sería una amenaza a los intereses económicos extractivistas. También pone en entredicho los paradigmas culturales, que también son muy resistidos (como la frase que se escucha ‘¿por qué tengo que aprender interculturalidad en mi escuela si no me interesa?’). Todo esto es un cuestionamiento bien profundo a la forma de entender la relación entre Chile y los pueblos indígenas. Por eso, la derecha siempre se ha opuesto a la plurinacionalidad”.

El historiador Claudio Alvarado Lincopi plantea, en una columna publicada en CIPER, que el Estado ha buscado históricamente “fortalecer la idea de ‘Un Estado Una Nación’. Ya sea mediante el exterminio, la incorporación del olvido o la celebración multicultural, lo que se ha negado permanentemente son los derechos colectivos de los pueblos, de los múltiples que habitamos Chile”.

Cambiar la Constitución y reconocer a Chile como un país plurinacional podría, a juicio de Caniuqueo, “poner restricciones al empresariado (en los rubros forestal, pesquero, minería, etc.) y esa será una materia importante de la discusión sobre cómo reconocer a los pueblos originarios. Esto, porque si abordamos el agua, por ejemplo, como un derecho colectivo, pasaría a ser un derecho de todos, y ahí ya habría que cambiar el Código de Aguas y lo que entendemos sobre quién tiene derecho al usufructo de ese recurso. Sería como una renacionalización del agua”. Caniuqueo sostiene que discusiones como esta, en el marco de un proceso constituyente, tendrían un impacto positivo, porque le entregarían a todo el país nociones sobre los derechos colectivos y su importancia:

“Esto podría reformular todo. Cuando hablamos de una Asamblea Constituyente Plurinacional, los derechos colectivos toman un sentido nunca antes visto. La asamblea y lo que se discuta en ella son el inicio de una nueva cultura como país, con nuevas formas de relacionarse”.

PUEBLOS RECONOCIDOS POR LA CONSTITUCIÓN

En una columna publicada recientemente por CIPER, Caniuqueo planteó que “la mayoría de las transformaciones estructurales necesarias para el país chocan con la Constitución; por ejemplo, el reconocimiento constitucional de los Pueblos Originarios, choca con el principio de uni-nacionalidad que rige al país. En una nueva Constitución, se podría avanzar hacia la Plurinacionalidad. Esto obligaría a cambiar gran parte de la normativa existente, llevando a que muchos de los recursos del país sean considerados como derechos humanos: agua y medio ambiente, entre otros, construyendo formas organizativas que tomen en cuenta la voz de cada pueblo de manera vinculante, es decir, que lo que un pueblo aprueba, se cumpla”.

Claudio Fuentes agrega: “La Constitución no reconoce a los pueblos indígenas. Por lo tanto, la posibilidad que tienen de incidir como colectivos en sus derechos políticos, territoriales y culturales, es mucho menor. Esto, porque hoy todo eso depende de la Ley Indígena, no del derecho constitucional. Si tuvieran el derecho constitucional, tendrían más espalda política y jurídica para hacer y demandar sus derechos, sobre todo los colectivos”.

Esto significaría un cambio complejo, explica Claudio Fuentes. Primero, porque el actual marco normativo solo reconoce etnias, no pueblos:

-Etnia es una identificación identitaria individual. En cambio, ‘pueblo’ reconoce un colectivo y le da una categoría mayor. Si reconoces a un pueblo, reconoces que tiene ciertos derechos colectivos. La lógica en la Ley Indígena, a mi juicio, tiende a fragmentar a las comunidades en la medida en que, por ejemplo, reconoce jurídicamente comunidades legales pero muy pequeñas. Las fragmenta mucho: divide para gobernar.

Esta es una visión paternalista, señala Fuentes, pues establece una lógica subsidiaria entre el Estado y las comunidades: “Entonces, el reconocimiento desde el Estado de Chile, en temas como salud o educación, ha sido muy a contracorriente (de los intereses de los pueblos indígenas), producto de que no se les da un reconocimiento como colectivo cultural, político, territorial, etc.”.

Tanto Caniuqueo como Fuentes coinciden en que si el Estado, a través de una nueva Constitución, eleva la categoría de “etnia” a “pueblo”, tendría que aceptar la existencia de derechos colectivos que son inalienables. Eso, explica Claudio Fuentes, debería resultar en negociaciones colectivas con esas naciones, lo que establecería una demanda de representación política:

-No podrían negociar colectivamente en el aire, tendríamos que tener un cuerpo para que cada pueblo pueda establecer un vínculo con el Estado. Por ello, el reconocimiento del derecho colectivo implica que hay elementos asociados a temas territoriales que el Estado tendría que negociar colectivamente, no individualmente. Por ejemplo, los recursos naturales.

ELECCIÓN DE DELEGADOS

Crédito: Migrar Photo

El gobierno ha propuesto que la nueva Constitución sea redactada por el Congreso, aunque no se han entregado detalles sobre cómo se concretaría aquello. Sergio Caniuqueo explica que la iniciativa del Ejecutivo no cumple con el mínimo de representatividad que está exigiendo la ciudadanía: “El Congreso constituyente que propuso Piñera no es representativo y no nos garantiza un espacio en la discusión. El pie de entrada debería ser una Asamblea Constituyente que asegure la participación de los pueblos indígenas”.

El historiador plantea que, para atender las demandas de los pueblos indígenas, el mecanismo óptimo es una “Asamblea Constituyente Plurinacional”. Esa fórmula, dice Caniuqueo, debe considerar un mínimo de representantes de los pueblos indígenas, el que debería fijarse con algún criterio que se debe discutir. Una vía, señala, es asegurar la participación de delegaciones de pueblos originarios. Y aquí es importante que la participación de cada nación refleje fielmente el porcentaje que ellas tienen en la población nacional.

También se debe discutir, dice el historiador, cómo se escogerán esos delegados, garantizando que los pueblos ejerzan su derecho a la libre determinación para elegir a sus representantes con mecanismos propios.

Claudio Fuentes precisa que, cualquiera sea el mecanismo para crear una nueva Constitución, “hay que incluir un porcentaje de escaños reservados para indígenas: si la población indígena es un 12% del país, entonces el 12% de los escaños deben ser reservados para ellos”.

¿POR QUÉ UNA ASAMBLEA CONSTITUYENTE?

Desarrollar un proceso constituyente participativo, dice Claudio Fuentes, no solo ayudaría a canalizar la tensión social que vivimos hoy, al permitir que la ciudadanía se involucre activamente, porque no sería solo un proceso de decisión política, sino también de educación cívica: “En la medida que tienes un plebiscito, los medios se van a interesar, la sociedad va a querer informarse, entonces se empieza a discutir el centro del tema: para qué sirve una Constitución, qué debe llevar, etc. Entonces, sería muy positivo si es bien conducido”.

Este proceso educativo, explica Caniuqueo, terminaría de develar lo que los “chilenos han estado constatando en las protestas”: que los derechos que reclaman no son reconocidos por el sistema político. Y eso, dice, es lo mismo que han vivido históricamente los pueblos indígenas.

En un artículo reciente (publicado por CIPER), el historiador lo explica así: “Como señalan algunas reflexiones, memes y carteles, Chile ahora comprende de mejor manera la brutalidad con la que puede actuar el Estado. Recientemente, se han revivido los allanamientos, la vulneración de derechos a vista de todo el mundo, montajes policiales, presión a funcionarios públicos para que no cumplan su labor; ha caído el velo y mostrado la verdadera cara del poder”.

Un proceso constituyente significaría, a juicio de ambos expertos, redibujar las reglas del juego para chilenos e indígenas, reconociéndolos en igualdad de condiciones. Caniuqueo lo explica: “Hoy tenemos una democracia representativa que toma decisiones por nosotros, pero este proceso y una Asamblea Constituyente significaría una democracia directa en que las personas deciden por sí mismas”.

Para lograr un proceso verdaderamente representativo, a juicio de Claudio Fuentes, es necesario primero desarticular otro mecanismo: el voto voluntario. En una columna publicada a principios de este año, el politólogo sostuvo que esa modalidad “genera una verdadera ficción en la representación”:

“Un presidente que obtiene más del 50% de los votos, en realidad está representando menos del 30% del total de la ciudadanía. Así, por ejemplo, el Presidente Sebastián Piñera, en las elecciones de 2017 fue votado por 3,7 millones de electores que representaron el 54,6% de los que concurrieron a votar, pero en la realidad aquella cifra representa solo el 26,4% del padrón electoral”.

El voto voluntario, asegura Fuentes, sesga la participación electoral de los grupos socioeconómicos más bajos y “como los pueblos indígenas, en general, tienen un nivel socioeconómico más bajo, su participación sobre todo en zonas urbanas tiende a ser menor. En zonas rurales la participación electoral en pueblos indígenas ha tendido a ser un poco más alta que el promedio nacional. Sin embargo, en las dos últimas elecciones hemos visto una caída significativa en la participación electoral en sectores rurales, producto del voto voluntario”.

Respecto de la posibilidad de que mediante un plebiscito se consulte a la ciudadanía qué mecanismo preferiría para redactar una nueva Carta Fundamental, Fuentes explicó: “Soy de la idea que deben ser dos opciones y no más, porque eso no dispersa mucho los votos. Por lo tanto, la opción uno -que parece que hay cierto nivel de acuerdo en algunos grupos- sería una Convención Mixta, compuesta por parlamentarios que después no se reeligen y por ciudadanos; la segunda opción,  una Asamblea Constituyente. Eso desata el proceso para que la Constitución sea escrita por una Convención o una Asamblea, y que después se plebiscite y ratifique”.

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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