“La recaudación tributaria de Chile se encuentra muy por debajo de la norma de los países desarrollados, aun considerando su bajo ingreso per cápita relativo a los demás”, argumentan los autores. Teniendo a la vista el estándar de los países desarrollados, sostienen que nuestra recaudación debiera ser igual al 31% del PIB, lo que implica aumentar la recaudación en más de 50%. Esta baja tributación podría haber tenido un costo en términos de crecimiento económico, “en la medida que países por debajo de la norma recaudatoria tienden a crecer menos que aquellos que se encuentran en las cercanías de la norma”.
Hay un consenso de que es imposible alcanzar el desarrollo sin un Estado con capaz de expandir la inversión en bienes públicos y sociales, incluyendo educación y salud pública, protección social, tecnología, etc. Esto requiere por supuesto mayor financiamiento público, incluyendo mayores impuestos y una más estricta fiscalización de la evasión tributaria, entre otros. Ante esto, surge la pregunta ¿Cuál sería el nivel deseable de recaudación tributaria para Chile?
PROFUNDIZAR EL ANÁLISIS
Accorsi y Sturla (2020) han mostrado que la recaudación fiscal de los países desarrollados cuando tenían el mismo nivel de ingresos que Chile (PIB/cápita) promediaba un 34% de su PIB. En Chile ese monto actualmente oscila en torno al 20% del PIB.
Sin embargo, esto no necesariamente significa que Chile recauda menos de lo que una norma internacional podría sugerir. Es necesario corregir o controlar este resultado no solo en base al PIB per cápita de los países, sino que también en base a la desigualdad de mercado, comúnmente representada por el índice de GINI medido antes de impuestos y transferencias.
Países de más alto PIB per cápita tienen mayor capacidad de absorber mayores impuestos y, por lo tanto, la comparación entre países debe considerar esta variable. No se le puede pedir a un país de US$24.000 per cápita que tenga un mismo nivel de tributación que un país de US$50.000 per cápita. Además, países con mejor distribución de mercado, tales como Corea o Suiza, requerirían de menos impuestos y un gasto público menor, y por lo tanto no necesitarían impuestos tan altos para mejorar las condiciones de bienestar de la población, como países de distribución de mercado más desigual como Portugal o España.
Ante esto, proponemos estimar una norma que considere los dos factores recién mencionados simultáneamente. Esta norma estimada nos permitirá evaluar cuán lejos de ella se encuentra la recaudación tributaria en Chile. Es importante indicar que la recaudación en Chile no necesariamente debe ser igual al promedio de los países desarrollados, podría ser mayor o menor dependiendo de su ingreso per cápita y distribución de mercado relativos a los demás países.
ESTIMACIÓN DE LA NORMA
Consideramos el periodo 2004-2017 para los países desarrollados, incluyendo Chile. Usando información del PIB/cápita y GINI de mercado promedios por país para el periodo, determinamos el nivel de recaudación normal para cada uno de estos países (usando datos de la OCDE, 2020 y Banco Mundial, 2020). Desarrollamos un análisis econométrico que incluye una regresión, la cual utiliza la recaudación tributaria promedio de cada país como variable dependiente, y el promedio del GINI de mercado por país y el PIB per cápita promedio por país, como variables explicativas (ver apéndice técnico).
Se espera que mientras mayor sea el ingreso per cápita y el GINI de mercado, más alta debe ser la recaudación tributaria como porcentaje del PIB para poder financiar un mayor gasto.
Como se aprecia en el apéndice, los resultados del modelo econométrico corroboran en parte estas expectativas. El coeficiente estimado del PIB per cápita sobre la recaudación tributaria es positivo y el efecto del GINI de mercado sobre la recaudación es también significativo. Sin embargo, el análisis econométrico revela que el efecto de esta última variable no es lineal, su efecto es positivo cuando el GINI de mercado es bajo, pero a partir de un cierto nivel su efecto sobre la recaudación tributaria se hace negativo. Es decir, la relación entre estas dos variables puede ser descrita como una U invertida.
La relación entre GINI de mercado y recaudación tributaria en forma de U invertida es sorprendente. Una interpretación posible es que cuando el GINI de mercado se hace demasiado alto (el punto de quiebre ocurre cuando el GINI de mercado alcanza el 46%) el poder político de las elites se acrecienta, lo que les permite bloquear aumentos tributarios adicionales.
RESULTADOS
La Figura 1 presenta el efecto del PIB per cápita (eje horizontal) sobre la recaudación tributaria (eje vertical) controlando por el GINI de mercado. La figura muestra la ubicación de cada país respecto de la línea roja que representa la recaudación fiscal normal. Algunos países tienen una recaudación fiscal por encima de la norma, otros en la norma o en su cercanía, y otros están por debajo de ella. Vemos que Chile es el país que más se aleja de la norma, con un PIB per cápita promedio en el periodo de menos de US$20.000 y apenas 20% del PIB como recaudación, más de 12 puntos porcentuales por debajo de la norma.
Figura 1. Recaudación Fiscal efectiva y PIB per cápita – Países OCDE (2004-2017)
Fuente. López y Sturla, 2020, en base a OCDE (2020) y Banco Mundial (2020).
La Figura 2 presenta el efecto del GINI de mercado (eje horizontal) sobre la recaudación fiscal (eje vertical) controlando por el PIB per cápita de cada país. La curva de U invertida representada por la línea roja muestra la recaudación fiscal normal para cada nivel de GINI de mercado. De nuevo, vemos que Chile es el país que más se aleja de la norma. Con un índice de GINI de mercado de 51%, la norma sugiere que un país con tal GINI de mercado debiera tener una recaudación tributaria casi 12 puntos porcentuales mayor del que tiene Chile (33% en lugar de 21%).
Figura 2. Recaudación Fiscal efectiva y GINI antes de impuestos y transferencias – Países Desarrollados (2004-2017)
Fuente. López y Sturla, 2020, en base a OCDE (2020) y Banco Mundial (2020).
Tal como se aprecia en la Figura 2 la relación GINI de mercado con recaudación tributaria es de U invertida con un punto de quiebre cuando el GINI de mercado alcanza 46%. El hecho de que la recaudación normal baje cuando el GINI de mercado se acrecienta más allá del 46%, reduce la distancia de la recaudación de Chile con la norma. En otras palabras, si la curva de norma no cayera para valores de GINI de mercado superiores a 46% implicaría una mayor distancia a la norma considerando que el GINI de mercado en Chile es bastante mayor que el punto de quiebre.
La Figura 3 resume el efecto simultaneo del PIB per cápita y GINI de mercado sobre la recaudación tributaria. Vemos que se según esto Chile debería tener una recaudación igual al 31% del PIB para estar “justo en la norma”. Se aprecia también como Corea y Suiza, los países con “buena” distribución de mercado no estarían tan alejados de la norma; por el otro lado, Portugal y España, que tienen un alto GINI de mercado muestran una gran reducción de el a través de los impuestos y gasto público, lo cual los acerca a la norma.
Chile se ubica un 52% por debajo de la norma, con una mala distribución de mercado y una muy baja recaudación fiscal. El hecho de que Chile tiene un PIB per cápita bajo con relación a los demás países reduce algo su distancia con respecto a la norma, pero el hecho que su distribución de mercado es muy desigual con respecto a los otros países, aumenta la distancia entre la recaudación tributaria normalizada y la efectiva. El efecto neto es que Chile posee la más alta divergencia entre la norma y la recaudación efectiva entre todos los países desarrollados. Así, como se ve en la Figura 3, Chile necesitaría aumentar su recaudación tributaria en más de 50% (de 20% del PIB a 30% del PIB) para llegar a la norma que le correspondería de acuerdo con su ingreso per cápita y desigualdad de mercado.
Así, las dos mediadas parciales (Figuras 1 y 2) y la simultanea (Figura 3) dan mensajes muy similares: La recaudación tributaria de Chile como porcentaje del PIB se encuentra alrededor de 50% por debajo de la norma. La recaudación tributaria debiere subir por los menos 7 puntos porcentuales del PIB para situarse a una distancia 10% por debajo de la norma.
Figura 3. Recaudación fiscal efectiva y Recaudación fiscal normal. Países Desarrollados (2004-2017)
Fuente. López y Sturla, 2020, en base a OCDE (2020) y Banco Mundial (2020).
DIVERGENCIA ENTRE LA NORMA Y LA RECAUDACIÓN EFECTIVA VERSUS CRECIMIENTO ECONÓMICO
Hemos clasificado a los países desarrollados de acuerdo con su relación a la norma: sobre la norma, en cercanías de la norma y bajo ella. Siendo definida la “cercanía” de la norma como el valor normal de la recaudación tributaria más/ menos un 10%.
Ocho países se encuentran por encima de la norma, nueve países se encuentran en la cercanía de la norma, y otros 7 países (sin considerar Chile) están bajo la norma. El resultado más importante de esto es que la tasa media de crecimiento per cápita de los países que se encuentran en la cercanía de la norma es más alta que la tasa media de crecimiento de los países en los otros dos grupos (ver Tabla 1).
Los países en las cercanías de la norma crecen casi medio punto porcentual del PIB por año más rápido que los países cuya tributación está por encima de la norma y 0,2 puntos porcentuales anuales por encima de los países que están por debajo de la norma. En otras palabras, esto sugeriría que alejarse de la norma en cuanto a recaudación fiscal puede ser costoso en términos de crecimiento económico. Sin embargo, este resultado hay que tomarlo con cautela porque solo refleja una correlación interesante, no una relación causal.
La Tabla 1 también presenta el coeficiente de variación del crecimiento económico durante el periodo como una medida de la estabilidad del crecimiento a través del tiempo. En esto la correlación es inversa, una recaudación sobre la norma correlaciona con más inestabilidad del crecimiento mientras que una recaudación bajo la norma correlaciona con crecimiento más estable. (Detalles por país en apéndice técnico).
Fuente. López y Sturla, 2020, en base a OCDE (2020).
LA EFECTIVIDAD DE LOS IMPUESTOS Y GASTO FISCAL EN REDUCIR LA DESIGUALDAD
La gran brecha de Chile entre su recaudación tributaria efectiva y la norma se explica en parte por la impotencia del Estado de Chile para reducir la desigualdad vía gasto fiscal e impuestos.
La Figura 4 muestra que Chile es el país que menos logra reducir el GINI a través de la política fiscal comparado con todos los países desarrollados. Con un índice de GINI de 47 después de impuestos y transferencias, es el único país con un GINI después de impuestos y gasto fiscal sobre 40, muy sobre el promedio de 32 de los países desarrollados.
Las misma Figura 4 presenta el promedio de reducción del GINI para los tres grupos de países identificados anteriormente. Aquellos sobre la norma reducen un 40% este indicador, los que están en las cercanías de la norma un 32% y los ubicados bajo la norma lo reducen un 26%. Chile sólo logra reducir un 8% su GINI.
Figura 4. GINI antes y después de la Política Fiscal – Países Desarrollados (2004-2017)
Fuente. López y Sturla, 2020, en base a OCDE (2020).
CONCLUSIÓN
La recaudación tributaria de Chile se encuentra muy por debajo de la norma de los países desarrollados, aun considerando su bajo ingreso per cápita relativo a los demás. Esto puede haber tenido dos importantes costos para el país: primero, un costo en términos de crecimiento económico, en la medida que países por debajo de la norma recaudatoria tienden a crecer menos que aquellos que se encuentran en las cercanías de la norma. Segundo, un costo en términos de desigualdad después de impuesto y gasto fiscal, la cual se mantiene muy alta.
Banco Mundial (2020). “World development indicators”. Disponible aquí.
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Muy pertinentes comentarios César Araya. En definitiva, los números pueden dar para mucho, el rigor fuerza la certidumbre. Resulta contraintuitivo sostener que baja recaudación impositiva conlleva subdesarrollo (salvo que debemos revisar conceptualmente el par desarrollo/subdesarrollo). Académicamente puede resultar interesante comparar a Chile con los desarrollados, pero desde el punto de vista utilidad resulta limitado, ya que representan realidades muy distintas. A modo de ejemplo, las prestaciones y bienes públicos de los denominados desarrollados no tienen semejanza alguna con sus pares chilenos. El par recaudación/bienes públicos debe ser tratado como tal, o volveremos al viejo dilema del huevo o la gallina
