El problema de una policía militarizada

La creciente militarización de las fuerzas policiales en el mundo se basa en la idea de que los ciudadanos son potenciales amenazas, algo inaceptable en un Estado liberal moderno, sostiene el autor de esta columna. Aquí presenta la literatura más reciente sobre las causas y consecuencias de la militarización de las policías y aporta elementos para evaluar una reforma de Carabineros. Consigna estudios en EE. UU. que vinculan la militarización con la presión ejercida por el negocio de las armas; e investigaciones según las cuales este fenómeno empeora los conflictos sociales pues trae vulneración de derechos sin reducir los problemas. Más de fondo, para el autor, fomentar este tipo de policías implica “no favorecen una idea de seguridad democrática, sino una idea de seguridad basada en la fragmentación, la ansiedad y el temor hacia múltiples amenazas y enemigos internos”.

Tras la muerte de George Floyd en manos de la policía de Minneapolis, han vuelto a aparecer en medios de comunicación de todo el mundo imágenes de confrontación violenta entre manifestantes y policías; y se ha ido asentando un debate en torno al modelo policial de control del orden público. El despliegue de piquetes policiales en Minneapolis, luciendo indumentaria de tipo militar y equipo táctico, haciendo amplio uso de armas menos letales como gases lacrimógenos y escopetas antidisturbios ha llevado a recordar la respuesta policial al estallido social del 18/O en Chile; y obliga a preguntarse por qué las policías se parecen a unidades militares[1].

Muchas de las voces que exigen una reforma de los cuerpos policiales cuestionan el traslapamiento entre el mundo policial y el mundo militar[2]. Pero ¿qué problema genera una policía de carácter militar o “militarizada”?

En esta columna se propone definir qué es una “policía militarizada” y analizar por qué la militarización policial es problemática.

MILITARIZACIÓN DE LA POLICÍA

En el mundo hay cuerpos policiales civiles (por ejemplo, en EE.UU. y Reino Unido) y militares (la Guardia Civil española, la Gendarmerie francesa o los Carabineros de Chile). En nuestro país la Ley Orgánica de Carabineros define a Carabineros como una institución de carácter militar (artículo 1º). Esto inspira buena parte de su diseño institucional, influyendo en su organización, cadena de mando, justicia aplicable y autonomía[3].

Pero esta distinción no parece tan relevante, puesto que tanto policías civiles como militares pueden reflejar en mayor o menor medida los rasgos propios de una institución militar. Más provechosa parece la noción de “militarización” de la policía como un concepto que opera en distintos niveles y que da cuenta de la manera en que un cuerpo policial se ubica dentro de un continuo entre modelos más militarizados o menos militarizados.

Podemos aventurarnos a decir, entonces, que una policía de carácter militar o militarizada es una que opera de acuerdo a modelos de organización militar, con un mandato que se entrelaza con el de las fuerzas armadas y con formas de actuación que se asemejan a las del mundo militar, mientras que la militarización de la policía es el proceso a través del cual las policías modernas se han transformado, reflejando progresivamente un modelo militar, tornándose, en un cierto grado mayor o menor, en policías militarizadas[4].

Si adoptamos una conceptualización como la propuesta, podemos decir que una policía –civil o militar– puede estar militarizada en distintos grados y en distintos niveles. En este sentido, siguiendo aquí a Peter Kraska, el nivel de militarización de un cuerpo policial se puede observar desde en un nivel material (armamento, equipos), cultural (lenguaje, retórica imperante, estilo, valores), organizacional (existencia de centros de comando y control o escuadrones de elite) y operacional (patrones de actividad de acuerdo con modelos militares o colaboración con fuerzas armadas)[5].

Este marco conceptual resulta útil pues permite estudiar de mejor manera el proceso de militarización de policías civiles, como ocurre con los cuerpos policiales en EE. UU. Si bien los departamentos policiales de dicho país no se definen institucionalmente como militares, existe un proceso de creciente militarización que se observa, por ejemplo, en las respuestas policiales ante alteraciones del orden público (como lo estamos viendo en Minneapolis y otros estados) así como en las tareas de persecución del delito.

Esto último se da principalmente de la mano de la normalización del uso de unidades tácticas (SWAT) –originalmente diseñadas para enfrentar situaciones de rehenes, delincuentes atrincherados o ataques terroristas– para procedimientos policiales comunes[6]. Se ha dicho que este proceso de militarización ha estado fuertemente favorecido por programas federales que han permitido la transferencia masiva y gratuita de insumos militares en desuso a departamentos policiales, como el llamado “Programa 1033” de 1997[7].

Abandonar una caracterización binaria entre policía militar y no-militar también permite entender cómo una policía de carácter militar, como Carabineros, puede incluso intensificar sus rasgos militares.

Esta es una manera de procesar, por ejemplo, la sorpresa y alarma que a muchas personas causó la conformación y despliegue del llamado “Comando Jungla” –con las horribles consecuencias que conocemos[8]– porque daba cuenta de un nivel de militarización que quizás no se esperaba, aun siendo Carabineros una institución de carácter militar.

Desmilitarizar una institución policial no pasa entonces solamente por modificar su definición legal y mecanismos de sujeción al poder civil. Tenemos que examinar todos los factores que contribuyen a que tengamos una policía altamente militarizada (si es que creemos que ese es el caso) y preguntarnos: cómo el carácter militar influye en la autonomía institucional y la relación con el poder civil, cómo se ha intensificado el uso de armamento y equipamiento militar y cómo se controla este proceso, cómo se están dando los procesos de formación y transmisión de valores al interior de la institución, qué percepciones recíprocas se están favoreciendo entre policías y ciudadanos y qué modelos organizacionales y operacionales son los dominantes.

EL PROBLEMA DE LA MILITARIZACIÓN: DOS RESPUESTAS

Hay académicos que han ofrecido justificaciones a la militarización policial. En el Reino Unido, por ejemplo, se ha dicho que es un proceso que incrementa la disciplina y reduce la cantidad de fuerza requerida para mantener el orden[9]. En EE. UU., se ha dicho que la militarización no es más que una nueva fase en la evolución de la profesionalización policial[10]. No muy lejana parece ser la idea que Carabineros tiene respecto de sus características institucionales. Como da cuenta un documento interno de la institución, el carácter militar es visto como “parte integral de su profesionalismo, integridad y de su disciplina” lo que le permite “ser más eficiente” [11].

Así las cosas, podemos volver a la pregunta principal: ¿Cuál es el problema de la militarización de la policía? Esta es una pregunta que puede ser enfrentada desde dos puntos de vista: el primero pone el acento en las consecuencias negativas del fenómeno de la militarización, cuestionando sobre todo la idea de que la militarización traiga mayor disciplina y uso restringido de la fuerza; el segundo va aún más allá y pone el acento en la manera en que la militarización, independientemente de sus consecuencias, representa una tendencia en pugna con ciertos cimientos elementales del Estado moderno.

La respuesta consecuencialista es que la militarización de la policía no supone mayor disciplina ni profesionalismo, sino que “empeora las cosas”, pues trae más violencia ahí donde no es necesario, fomenta excesos y, con ello, la vulneración de derechos fundamentales.

Buena parte de las críticas que se han oído a partir del asesinato de George Floyd apunta a este aspecto. En EE.UU., se ha denunciado el despliegue innecesario de equipamiento y tácticas militarizadas en procedimientos policiales corrientes que incrementan el riesgo de daño a las personas (muy frecuentemente afrodescendientes) y a la propiedad privada[12]. Hay también quienes han intentado desvelar una correlación significativa entre los programas que han permitido la transferencia de insumos militares a departamentos de policía en EE.UU. y el incremento de muertes de sospechosos en operativos policiales[13].

Una investigación reciente[14] apunta también a que la intensificación en el uso de unidades militarizadas no se traduce –no hay evidencia al respecto– en una reducción del crimen ni tampoco en una reducción del riesgo de los policías a sufrir daños. El mismo trabajo sugiere que la militarización, al mismo tiempo que fracasa en proveer de los beneficios de seguridad que algunos podrían atribuirle, sí tiene capacidad de dañar la reputación institucional, sobre todo ante grupos marginalizados.

En el ámbito del control del orden público, la incorporación de equipamiento y tácticas militares se viene denunciando desde hace décadas por su potencial para crear “espirales de violencia”[15].

Chile sirve de ejemplo para ver las gravísimas consecuencias que puede generar el uso indiscriminado de armas “menos letales”, muchas de las cuales –debemos recordar– tuvieron su origen como armas químicas diseñadas para la guerra, como es el caso de los gases lacrimógenos[16].

Al respecto, dos recientes contribuciones en este mismo medio alertan sobre el potencial letal de un tipo de armamento cuyo uso fue especialmente polémico: la escopeta antidisturbios[17].

Lo que está ocurriendo ahora mismo en EE.UU. también ha levantado este tipo de críticas: la retórica de “guerra urbana” que están adoptando autoridades norteamericanas y el modelo de respuesta policial altamente militarizado serían recetas que –como demostrarían distintos episodios de la historia reciente– contribuyen al escalamiento de la violencia[18].

El correlato jurídico de esta crítica se encuentra en la idea de que la militarización policial favorece la vulneración de derechos humanos. El problema podría verse reflejado, por ejemplo, en las múltiples alarmas encendidas por diversas organizaciones de derechos humanos a propósito de los hechos de violencia policial que tuvieron lugar en el contexto del estallido social chileno, en la medida que se puedan vincular los hechos de violencia a un creciente proceso de militarización policial[19].

Aquí surge una pregunta importante. Si bien parecen haber buenas señales apuntando a que una policía militarizada puede ser más proclive a los excesos y vulneración de derechos, ¿es eso necesariamente así? Junto con esto, cabe también la pregunta: ¿es ese todo el problema? Puesto, en otros términos: si el día de mañana las policías altamente militarizadas del mundo ven la manera de dejar de cometer excesos y vulnerar derechos, ¿entonces la policía militarizada deja de ser problemática? De acuerdo al segundo argumento que se expone a continuación, ahí no se agota el problema.

POLICÍA MILITARIZADA Y DEMOCRACIA

Más allá de estas consecuencias, una mirada normativa sostiene que la policía militarizada y un Estado democrático son incompatibles. Dicho de otro modo, la militarización de la policía es un problema incluso si no se producen las externalidades negativas recién señaladas, pues estaría reñida con los principios elementales sobre los que se ha erigido el estado moderno y la democracia.

Si bien esta crítica normativa se puede estructurar echando mano a una diversidad de aportes teóricos que se mueven desde posiciones liberales hacia otras situadas dentro de la teoría crítica, es posible destacar aquí dos ideas.

(1) La militarización desdibuja la línea divisoria entre dos formas de coerción estatal que deben mantenerse separadas.

Una primera idea sugiere que mientras más se intensifica la militarización de un cuerpo policial, más se desdibuja la línea entre dos formas de coerción estatal que deberían mantenerse separadas: el poder policial y el poder militar[20].

Esta tendencia tiende a favorecer la superposición y confusión de la lógica de la seguridad democrática con la lógica de la guerra; entremezcla poderes propios de la normalidad y poderes propios de los estados de excepción; y, no ayuda a distinguir adecuadamente entre el trato hacia ciudadanos y el trato hacia enemigos.

Uno de los principales problemas que esta superposición de formas de coerción estatal genera o favorece es que por medio de la progresiva militarización de las fuerzas policiales se institucionaliza la idea de que los ciudadanos son potenciales amenazas[21].

La lógica de la militarización favorece instituciones policiales diseñadas para aparecer siempre preparadas para hacer frente “a lo peor”, lo cual supone partir del supuesto de que ciertas personas son una amenaza permanente. Para parte de la literatura, esto es problemático porque contraría los presupuestos más básicos del Estado liberal moderno, que se basa justamente en la suposición contraria: que la ciudadanía no es una amenaza[22].

Para otra literatura más crítica, esto no hace sino confirmarla tendencia del Estado a hacer del uso de poderes excepcionales la regla, sosteniendo que los poderes policiales, desde sus orígenes, han servido para excluir a grupos que son considerados una amenaza a un orden basado en intereses dominantes[23].

Junto con lo anterior, la superposición de los poderes policial y militar es problemática a nivel simbólico. Si aceptamos que la policía tiene un gran poder “normalizador” –es decir, de comunicar a través de su actuar lo que es tolerable para el orden social– la militarización aparece no solo como un gran obstáculo para la integración de las comunidades que son objeto de de la actividad policial, sino que como un poder capaz de excluir brutalmente a ciertos grupos en base a los símbolos de la guerra[24].

En este sentido, una policía militarizada no es la mejor preparada para promover una idea de seguridad democrática, sino que favorece más bien una idea de seguridad basada en la fragmentación, la ansiedad y el temor hacia múltiples amenazas y enemigos internos.

(2) La militarización da cuenta de la debilidad de la autoridad del Estado y de nuestra incapacidad para hacernos cargo democráticamente de las políticas de seguridad.

La militarización de la policía también es problemática si se atiende al tipo de autoridad estatal que se revela con este fenómeno. Se ha sostenido que con la militarización estamos asistiendo a algo así como el reflorecimiento de un Estado absolutista[25], una suerte de “Leviatán” desatado.

Esto se aviene también con la idea de algunos –Loïc Wacquant, por ejemplo– de que en sociedades neoliberales, en las que el Estado ha sido reducido en su rol de garante del bienestar, se ha visto reforzada su “omnipotencia” en el ámbito punitivo y de mantenimiento del orden[26].

Otra posible lectura–a mi juicio, más interesante y ajustada a la realidad de muchos sistemas policiales de occidente–es que la constante militarización de las policías, así como otras expresiones contemporáneas de “expansión” del aparato punitivo del Estado, en realidad dan cuenta de una pérdida de autoridad del Estado y exponen nuestra incapacidad para hacernos cargo democráticamente de las políticas de seguridad.

Siguiendo en esto a Peter Ramsay su idea del “Estado de Inseguridad”[27], podríamos considerar la hipótesis de que, en realidad, la militarización de la policía es un ejemplo de cómo el Estado, al normalizar medidas excepcionales en materia de seguridad, reconoce su propio fracaso para excluir miedos que no son propios de la convivencia civil y democrática sino que propios de un estado de naturaleza.

Dicho en otras palabras: es un Estado que opera sobre la base del miedo permanente, que reconoce que no le queda más que reaccionar ante la inseguridad generalizada. Así, un Estado que cree que expandiendo su poder de reacción reafirma su autoridad en realidad no hace más que evidenciar e institucionalizar su incapacidad para asegurar condiciones normales de convivencia política. Un Estado que no puede dejar de militarizar sus cuerpos policiales es, de alguna forma, un Estado que confiesa su propio fracaso.

Esto es más que una disquisición teórica. Porque si el problema tiene que ver con una erosión de la autoridad del Estado, el llamado que podríamos hacer para abordar el fenómeno de la militarización no tiene solo que ver con intentar ponerle límites legales a un “Leviatán” descontrolado, sino que ante todo con recuperar el control democrático de nuestras políticas de seguridad y de nuestras policías.

Esto debería servir como guía para emprender un proceso que nos lleve a no seguir intensificando la militarización de la policía y avanzar, más bien, en la dirección contraria: hacia su desmilitarización. El desafío fundamental parece estar en realizar un examen democrático de las formas en que la militarización se perpetúa y normaliza.

TRES REFLEXIONES FINALES

Para cerrar, se proponen tres breves reflexiones, tanto a modo de síntesis como de propuestas para orientar la reflexión en torno al problema de la militarización policial en nuestro país.

En primer lugar, resulta importante tener en cuenta que junto con la discusión sobre si mantener o no el carácter militar –en términos de definición institucional– de Carabineros, es importante evaluar críticamente el nivel de militarización de la institución. Si Carabineros de Chile es o no una fuerza policial militarizada –y en qué medida– es una conclusión que depende de un examen de elementos materiales, culturales, organizaciones y operacionales.

En segundo lugar, el proceso de progresiva militarización puede ser considerado como un fenómeno problemático no solo atendiendo a sus consecuencias negativas más evidentes, sino que también en virtud de razones normativas, que tienen que ver con el lugar que le debemos dar a una policía en una sociedad democrática.

Esta crítica en dos niveles es importante de relevar puesto que nos permite superar un posible entrampamiento de la discusión: si unos sostienen que la militarización favorece la disciplina y el profesionalismo frente a nuevas amenazas y otros que favorece sistemáticamente la violencia y, por ende, la vulneración de derechos, la cuestión solo puede resolverse con una batalla de evidencia empírica.

Aún si creemos que los modelos policiales altamente militarizados favorecen las interacciones violentas con la ciudadanía, la introducción de consideraciones normativas robustece la idea de que debemos trabajar por la desmilitarización de nuestra policía.

Finalmente, en tercer lugar, cualquier intento de reforma democrática que busque avanzar hacia la desmilitarización de una fuerza policial debiera poner el foco en revisar cuáles son los principales factores institucionales que favorecen la militarización. A veces la respuesta no es tan obvia. Por ejemplo, en EE.UU.se ha apuntado a la creación de mecanismos de escrutinio democrático de los programas de transferencia de insumos militares a los departamentos de policía, porque se ha considerado que ahí se encuentra el nudo crítico que ha intensificado la militarización policial[28]. En Israel, por mencionar otro ejemplo, se ha dicho que los nudos críticos que han potenciado la militarización son de tipo cultural, destacándose reformas que han descentralizado la institución y que han fomentado una composición más pluralista en sus filas[29].

Distintas razones pueden explicar por qué Carabineros fue concebida como una institución de carácter militar. Con el correr de los años, pareciera ser que sus rasgos militares se han intensificado. Frente a una oportunidad de repensar la institución, debemos considerar seriamente cómo revertir esta tendencia por medio de un rediseño institucional. La intención de esta columna, no obstante, ha sido solamente ofrecer algunas ideas sobre por qué debiésemos considerar emprender esa tarea.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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