¿Ayudar a Latam? Una oportunidad para discutir un nuevo rol para el Estado en la economía

Hay buenas razones para considerar que Latam es un servicio estratégico y, en consecuencia, ayudar a la empresa en sus problemas hoy. Así lo argumenta Irina Domurath, doctora en derecho. Pero remarca que ser “servicio estratégico” implica actuar “en interés del público” y que por lo tanto quien recibe ayuda por ser “estratégico” debe luego comportarse como tal, es decir, someterse a un nuevo “marco regulatorio”. La autora cree que esta circunstancia es un buen momento para que otros servicios, hoy privados, pasen a la categoría de “estratégicos” y comiencen a brindar a los chilenos bienes indispensables para cualquier sociedad a precios asequibles.

El 26 de mayo el gobierno chileno anunció que está evaluando las opciones de asistir a la aerolínea Latam, la cual se habría acogido a la protección del Capítulo 11 de la ley de quiebra de los Estados Unidos esta semana en Nueva York. La solicitud presentada por Latam hace de la compañía una de las víctimas de mayor envergadura de la pandemia en las Américas.

Por meses los gobiernos de todo el mundo han luchado por manejar la crisis de salud pública gatillada por el COVID-19 y, al mismo tiempo, mantener sus economías a flote. En Europa, una narrativa parece surgir: “el gran fracaso del gobierno pequeño”. Los gobiernos que han gestionado mejor la crisis, son aquellos “orientados por una misión”, y que diseñan “contratos en el sector privado para servir el interés público” (Mazzucato 2020). Esto significa que la pandemia refleja, a la vez que desafía, las actuales relaciones entre el Estado y el mercado.

En Chile, la llegada de la pandemia ha hecho visible la división entre los intereses públicos y privados. Por ejemplo, las clínicas privadas se han quedado rezagadas en la adquisición y alistamiento de “camas críticas” (Sepúlveda & Miranda 2020). La pandemia también ha hecho visible, una vez más, la falta de un sistema de bienestar social al punto que mucha gente está de hecho pasando hambre en un país que se enorgullece de ser miembro de la OECD (BBC 2020).

El Estado chileno es notablemente “pequeño”. A través de décadas de privatización y de políticas neoliberales, básicamente ha abolido sus propias capacidades de acción. Los mercados distribuyen bienes y servicios, desde lavadoras hasta programas de salud y el Estado ha sido incapaz de abordar la colusión, y otras malas prácticas que distorsionan la competencia debido ya sea a la captura regulatoria o a la falta de competencia para regular mercados. La economía fue y sigue siendo dominada por unas pocas familias de empresarios, lo que ha contribuido a la concentración de la riqueza (Matamala 2015).

El caso de Latam podría ser una oportunidad para el gobierno para repensar la relación del Estado y la economía. En su declaración de 26 de mayo, el ministro Briones llamó a Latam “una empresa estratégica para Chile”. Esto no solo por los puestos de empleo que esta compañía crea a través de su cadena de proveedores, sino también al hecho de que muchos sectores económicos dependen de los servicios de transporte y cargo ofrecidos por Latam.

Este último punto merece mayor reflexión. Me gustaría argumentar que hay buenas razones para tratar a Latam como un proveedor de servicios estratégicos y, no solo eso, sino que el gobierno chileno debiese además extender dicha categoría a otros servicios también (aun cuando el ministro Briones sostuvo que no veía otra empresa de tal importancia estratégica).

Quisiera enfatizar, además, que brindar estos servicios estratégicos no es solo un privilegio, sino que viene acompañado de la obligación de las empresas de actuar en el interés público. Esto significa que Latam, en lo inmediato, no debiese ser salvada financieramente (bailout), sino que debería recibir ayuda del Estado chileno bajo ciertas condiciones. Dichas condiciones debiesen formar parte en el mediano plazo de un nuevo marco regulatorio que vaya más allá de medidas de salvataje ad hoc y que en cambio institucionalice tanto los derechos como las obligaciones de las empresas proveedoras de servicios estratégicos.

En esta discusión creo que es útil sacar inspiración en lo que la Unión Europea (UE) ha estado haciendo en materia de regulación de aquellos bienes y servicios que son indispensables para cualquier sociedad. En la UE, transporte, telecomunicaciones, servicios postales, y suministro de energía y agua son todos considerados “servicios de interés económico general” (SIEG). Este concepto regulatorio proviene de la tradición de algunos Estados miembros tales como Francia (“service public”) o Alemania (“Daseinfürsorge”, algo así como “cuidados esenciales”).

Además de los SIEG, existen los “servicios sociales de interés general” (SSIG), tales como la seguridad social, el empleo, la vivienda, y los servicios de cuidado. La UE puede solo regular los SIEG, mientras que cada Estado miembro retiene poder regulatorio para brindar los SSIG en línea con sus propias tradiciones en materia de bienestar social.

Ambos conceptos (SIEG y SSIG) imponen obligaciones de servicios universales. Los SSIG son brindados principalmente –pero no necesariamente– por entidades públicas de los Estados miembros, sobre la base de un sistema solidario.

Los SIEG, por su parte, son regulados por la UE bajo la prerrogativa de que todos los ciudadanos tienen el derecho de obtener dichos servicios a un precio asequible. Lo fundamental es, pues, la universalidad de la cobertura y acceso. Esto implica que el acceso y la asequibilidad son requerimientos que deben ser cumplidos por las empresas que brindan estos servicios. A cambio, las empresas están exentas de cumplir algunas regulaciones de la competencia (de hecho la provisión de SIEG puede ser asignada a monopolios), y pueden –bajo ciertas condiciones– beneficiarse de recursos estatales.

El sentido detrás de este enfoque regulatorio es que el acceso a estos servicios es esencial para el funcionamiento del mercado único europeo. El reconocimiento de la naturaleza especial de estos servicios surgió en Europa en las últimas décadas cuando los antiguos monopolios estatales fueron privatizados y abiertos a la competencia, mientras que se procuraba resguardar la provisión de los servicios. En este sentido, el concepto de SIEG no rompe con la lógica de la eficiencia y de la libre competencia propia de las economías liberales de mercado, pero introduce una supervisión regulatoria en pos del interés público.

Basado en estos conceptos, el gobierno chileno podría barajar tres enfoques regulatorios en el mediano plazo. Primero, el gobierno podría poner la provisión no solo de transporte, sino que de telecomunicaciones, agua, y energía bajo un margo regulatorio similar al de los SIEG. Estos servicios serían entonces considerados de la mayor importancia para el funcionamiento económico de la sociedad y para la inclusión de los ciudadanos. En el caso de Latam, esto significaría declarar a la compañía como proveedora de servicios económicos de interés general con la obligación de brindar sus servicios a precios asequibles, incluso cuando ninguna otra línea aérea quiera o pueda brindar dichos servicios. A su vez, Latam podría recibir ayuda del Estado y operar como monopolio, lo cual ya sucede de facto. El Estado podría también decidir poner a Latam bajo propiedad estatal parcial; el concepto de SIEG lo permite, pero no lo exige.

Segundo, salud y educación podrían ser tratados como SSIG, es decir como servicios sociales cuya provisión se basa en la solidaridad y la igualdad de acceso. Esto implicaría un cambio de curso sustancial respecto a la trayectoria neoliberal de las últimas décadas y codificada por la actual Constitución. Implicaría, básicamente, conferir derechos sociales a los ciudadanos y ciudadanas sin importar si los servicios son brindados por empresas públicas o privadas.Tercero, el gobierno chileno podría también imponer obligaciones de servicios universales a los proveedores de productos farmacéuticos. Tratar la provisión de medicamentos como un SIEG implica imponer más estrictas obligaciones de asequibilidad. Esto podría ser un combate efectivo contra el problema de la colusión que ha acosado al mercado farmacéutico chileno.

En resumen, un enfoque de servicios universales (ya sea en cuanto SIEG o SSIG) daría al Estado chileno la posibilidad de ejercer cierto control sobre estos sectores estratégicos sin abandonar completamente los principios liberales de mercado (una opción política poco viable para este gobierno). Permitiría al Estado ejercer control regulatorio sobre la actividad de empresas privadas que brindan servicios esenciales sin tener que recurrir a la decisión políticamente compleja de ponerlas bajo control estatal (parcial o total). Al poner el foco en el acceso y la asequibilidad, el gobierno podría asegurar que todas las personas – independiente de su situación económica – tengan acceso a servicios esenciales a precios asequibles sin importar si ellos son brindados por empresas públicas o privadas.

Este es el momento indicado para hacer estas reformas en Chile. El estallido social de los meses previos a la pandemia, dejó en claro que el gobierno está bajo el atento escrutinio público. El proceso constitucional en curso podría llevar a un tránsito desde un modelo de “laissez-faire” a un modelo de mercado regulado. Para el caso de los servicios universales, una nueva Constitución podría ayudar a que el Estado chileno ejerza la supervisión regulatoria para que los proveedores de SIEG y SSIG cumplan con sus obligaciones. El proceso que se había iniciado con la dotación de mayores competencias para el Sernac – pero que fue bloqueado por restricciones constitucionales – podría así, ser completado.

Por cierto, la definición de qué servicios debiesen ser considerados “esenciales” es prerrogativa del Estado. En ocasiones, la distinción entre servicios económicos y sociales puede ser difícil. También aquí es necesario que el proceso constituyente dilucide esta distinción. Sin embargo, aún sin una partida radical de las políticas del neoliberalismo, la reflexión acerca de qué constituye servicios “estratégicos” y qué significa tratarlos como tales, puede traer un nuevo comienzo para el Estado chileno en la dirección de convertirse en un actor capaz y potente para la provisión de bienestar a sus ciudadanos y ciudadanas.

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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