“La fuerza pública no puede hacer lo que se le antoje ni en condiciones de normalidad ni menos en emergencia” explica el autor. Al examinar los protocolos de Carabineros para el uso de la fuerza, determina que son ambiguos, no se cumplen y no dejan claro quién es responsable si un procedimiento termina en delito. Dice que esos protocolos no fueron creados por un convencimiento en la policía o en las autoridades de fijar estándares, sino por la presión nacional e internacional frente a crímenes. Llama a “poner en marcha la tan anunciada y postergada reforma a Carabineros”.
Una de las características fundantes del Estado es el monopolio de la fuerza. Pero en la medida en que las sociedades han experimentado convulsiones políticas y sociales, se han establecido principios nacionales e internacionales para precisamente evitar el uso abusivo de tal poder.
La fuerza pública no puede hacer lo que se le antoje ni en condiciones de normalidad ni menos en condiciones de emergencia, como las que vivimos hasta este lunes.
Existe un contexto inmediato que nos alerta de las dificultades que venía experimentado Carabineros en años recientes. La institución enfrentaba un serio cuestionamiento social y político por casos de corrupción que involucraron a un significativo número de personal. Pero además, se cuestionaron seriamente los procedimientos internos a partir de la “operación Huracán” que implicó un montaje para permitir la detención de algunos comuneros mapuche.
El estallido social de Chile ha visibilizado otras debilidades en relación al uso de la fuerza y que podemos sintetizar en tres dimensiones:
(a) la ambigüedad respecto de quiénes son los responsables de las decisiones y acciones de despliegue y uso de la fuerza;
(b) limitaciones de los protocolos para el uso de la fuerza;
(c) prácticas institucionales que, de acuerdo a los primeros antecedentes, estarían vulnerando los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad.
A continuación desarrollaremos cada una de estas dimensiones.
(A) LA RESPONSABILIDAD EN EL USO DE LA FUERZA
El 1 de marzo de 2019 se publicó en el Diario Oficial la circular Nº 1.832 que actualizó las instrucciones para el uso de la fuerza (ver anexo 1).
Se señala allí que uno de los pilares en los que se basa la acción de Carabineros es el principio de responsabilidad en el que el uso de la fuerza “no solo conlleva las responsabilidades individuales por las acciones y omisiones incurridas, sino también la responsabilidad de los mandos llamados a dictar órdenes, supervisar y/o controlar la legalidad, necesidad y proporcionalidad en el ejercicio de esta por parte de los subalternos”.
En otras palabras, un eventual abuso de poder por parte de la fuerza pública —en este caso de Carabineros— podría implicar responsabilidad de quien ejecuta una ilegalidad y del mando que eventualmente ordenó una acción.
Este principio es ambiguo al identificar las responsabilidades de mando, por cuanto existe una escala que va desde quien materialmente ejecuta una acción (las autoridades policiales que deciden un determinado despliegue) hasta las autoridades superiores del Estado.
“Hay una ambigua definición de la línea de mando y, por lo tanto, de responsabilidad respecto de las acciones que se acometen”
En el caso de un Estado de Emergencia, la Constitución establece que “las zonas respectivas quedarán bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente de la República. Este asumirá la dirección y supervigilancia de su jurisdicción con las atribuciones y deberes que la ley señale” (art. 42 Constitución).
La ley orgánica de Estados de Excepción agrega que “declarado el Estado de emergencia, las facultades conferidas al Presidente de la República podrán ser delegadas total o parcialmente, en los jefes de la Defensa Nacional que él designe” (art. 4 Ley 18.415).
Así, el Presidente de la República podrá delegar las facultades —y por lo tanto—las responsabilidades al jefe de la Defensa Nacional que designó para este evento y bajo el cual quedarán las fuerzas armadas y las policías.
¿Significa esto que el último responsable es el Jefe de la Defensa Nacional? ¿Qué sucede si las autoridades civiles —digamos, el ministro del Interior o de Defensa— ordenan al jefe castrense tomar ciertas decisiones respecto del orden público?
La pregunta aquí es quién toma las decisiones. En casos de conmoción interior, existe una delgada línea entre las decisiones operativas de la policía y las decisiones políticas asociadas al uso de la fuerza.
Así como en 2010, con ocasión del terremoto, se produjeron fuertes tensiones entre el Intendente de Concepción y los jefes de la Defensa de la zona, hoy tampoco queda claro quiénes son los que toman las decisiones y cómo se materializan.
Por ejemplo, en la vocería del ahora ex Ministro del Interior, Andrés Chadwick, del pasado 21 de octubre acompañado por su subsecretario Rodrigo Ubilla y sin la presencia del general Iturriaga, señaló que se estaba “enfrentando esta situación sobre la acción de los violentistas y de los actos vandálicos con la necesidad del orden público y de las acción para efectos de dar seguridad a las personas con total decisión, con total decisión… con respaldo a nuestras Fuerzas Armadas y Carabineros”.
Crédito: Alberto Arellano
Entonces, si el objetivo del gobierno ha sido restablecer el orden público, ¿de qué modo funcionó el proceso de toma de decisiones respecto del despliegue de fuerza en las diferentes regiones del país? ¿Participaron las autoridades civiles de aquellas decisiones? ¿En qué momento y lugar? ¿Existen actas que reflejen estas decisiones? ¿Respondió el general Iturriaga al Ministro del Interior o directamente al Presidente de la República o éste general tuvo total autonomía en lo concerniente a las decisiones tomadas?
La misma Constitución es ambigua también respecto de la autoridad que Presidente debe designar como Jefe de la Defensa Nacional. Por ejemplo, en ningún momento se indica que esa autoridad deba ser necesariamente un militar, aunque siempre se ha nombrado al jefe de la división de la región respectiva. Pero perfectamente el Presidente podría nombrar como jefe de la Defensa de la zona a un intendente, pues la única condición es que sea de su confianza.
Tampoco se clarifica el rol que cumplen los intendentes en relación a la autoridad militar en tiempos de emergencia. Ahora que los gobernadores regionales serán electos la situación se complicará todavía más por cuando en situaciones de emergencia o conmoción interior enfrentaremos a una autoridad que adquiere legitimidad por ser electa y otra autoridad (un “jefe de la Defensa Nacional”) que sería nombrada por el Presidente de la República.
Así las cosas, un primer problema que ha revelado esta y anteriores crisis es la ambigua definición de la línea de mando y, por lo tanto, de responsabilidad respecto de las acciones que se acometen, ¿hasta dónde llega? ¿A quién o quiénes afecta? ¿cómo se documentan las decisiones? ¿a quién responde el jefe de la Defensa Nacional?
(B) PROTOCOLOS PARA USO DE LA FUERZA
Una segunda dimensión se refiere a los protocolos para el uso de la fuerza que presentan una serie de problemas en su definición. El tópico ha sido muy controversial a nivel internacional y nacional. Hagamos memoria. El 5 de noviembre de 2002 el comunero Alex Lemun recibió en la cabeza un impacto de un perdigón de plomo, el cual le ocasionó la muerte cinco días más tarde.
“El establecimiento de normas sobre uso de la fuerza ha sido resultado de la presión internacional y nacional y no del convencimiento de las autoridades civiles y uniformadas de contar un estándares para su aplicación”.
Quince años más tarde, en marzo de 2017, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos determinó la responsabilidad del Estado de Chile y se estableció el compromiso de actualizar los protocolos vigentes en la acción de Carabineros para el uso de la fuerza. Pero aquello sólo se materializó a través de la citada circular Nº 1.832 a raíz del asesinato de Camilo Catrillanca, que hizo evidente la existencia de serios problemas en los procedimientos policiales.
En otras palabras, el establecimiento de normas sobre uso de la fuerza ha sido resultado de la presión internacional y nacional y no el resultado del convencimiento de las autoridades civiles y uniformadas de contar un estándares para su aplicación.
En dicha circular se establecen los principios básicos para el uso de la fuerza y el empleo de armas de fuego y que son el principio de legalidad, de necesidad, de proporcionalidad y responsabilidad.
La proporcionalidad es clave, pues se refiere al equilibro entre “el grado de resistencia o de agresión que sufre un Carabinero y la intensidad de fuerza que se aplica para lograr que la persona se someta al control policial”. Esto lleva a concluir que debe existir un uso diferenciado y gradual de la fuerza.
El documento, además de especificar el modo en que se deben usar armas letales, explicita protocolos para una serie de circunstancias como manifestaciones autorizadas y sin autorización, trabajo del vehículo lanza agua, empleo de disuasivos químicos, empleo de escopeta antidisturbios, empleo de vehículos tácticos, desalojos, y procedimientos con infractores de ley, incluyendo traslado de imputados y registro de personas, el vínculo con el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH), la Defensoría de la Niñez y los medios de comunicación, entre otros.
Las modificaciones contempladas en la circular Nº 1.832 no estuvieron exentas de críticas. Conviene revisarlas pues en el contexto actual cobran particular relevancia.
Crédito: Migrar Photo
Consuelo Contreras, directora del INDH en ese entonces, sostuvo que “a nosotros nos citaron a una reunión de carácter informativo sobre los cambios que iban a tener los protocolos, sin embargo no hubo una participación como lo planteaba la solución amistosa establecida por la CIDH”[1].
En un informe que el propio INDH hizo ante el Congreso Nacional se señala que de las 68 recomendaciones a los nuevos protocolos, se acogieron solo diez (ver anexo 2).
Entre los problemas de los nuevos protocolos se mencionan, por ejemplo, que existirían problemas en las definiciones de lo que constituyen “marchas lícitas e ilícitas, violentas y agresivas”; el hecho que no se indique que la lectura de derechos del detenido debe ser en forma inmediata al momento de la detención; el hecho que varios protocolos quedan bajo reserva (uso de escopeta, trabajo de escuadrones, elementos de protección).
El análisis de algunos de estos protocolos es revelador. El protocolo para el empleo de escopeta antidisturbios señala que se deberá considerar en todo momento la distancia entre el tirador y la muchedumbre, la presencia de niños, niñas y adolescentes, adultos mayores y personas con capacidades diferentes. No queda normado en este protocolo el modo en que en que deben utilizarse las armas de perdigones, super-sock y uso de gases antidisturbios.
Respecto del traslado de detenidos se especifica que solo puede realizarse en vehículos definidos para tal efecto, debe estar en funcionamiento una cámara en los vehículos que la tuviesen, debe trasladarse un número máximo de personas, deben separar a los detenidos por edad y género, separando a los niños, debe elaborarse una minuta con los antecedentes de la detención.
En relación al registro de personas privadas de libertad se indica que toda persona debe recibir un trato humano y justo, que no pueden ser desnudadas, que el registro debe ser siempre respetando su dignidad. Se prohíben los tratos inhumanos, degradantes y la tortura.
El protocolo establece explícitamente que “las mujeres mayores de 18 años deberán entregar su sostén para la custodia antes de ingresar a los calabozos”.
(C) DE LAS NORMAS A LAS PRÁCTICAS
La violencia policial no es algo que surgió insospechadamente con este estallido social. Desde el retorno a la democracia se ha producido un incremento progresivo de denuncias por violencia innecesaria por parte de Carabineros de Chile.
Un estudio que realizamos en la Universidad Diego Portales con el INDH en 2014 muestra que entre 1990 y 2012 se registraron más de 20 mil denuncias por uso excesivo de la fuerza (ver anexo 3). En un estudio anterior, analizamos el patrón de violencia policial y establecíamos que ella era más recurrente en sectores populares, entre hombres, entre 18 y 29 años y que usualmente ocurría durante el traslado a recintos policiales (Fuentes 2004).
“El protocolo para el empleo de escopeta antidisturbios señala que se deberá considerar en todo momento la distancia entre el tirador y la muchedumbre, la presencia de niños, niñas y adolescentes, adultos mayores y personas con capacidades diferentes”.
Otros estudios han observado las prácticas de Carabineros en la Araucanía y en otras zonas del país como en la Legua, concluyendo que los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad no se aplican (INDH 2014, UDP 2017). Asimismo, las investigaciones judiciales por violencia policial muestran bajas tasas de resolución con sentencias condenatorias (Fuentes 2004).
El estudio más reciente conocido es de La Legua. Allí se identificaron patrones en la acción policial como casos de abuso policial sin justificación, violencia en allanamientos sin orden judicial, controles de identidad como antesala a situaciones de abuso, amenazas de porte de droga, y ocultamiento de identidad de funcionarios. Además, dicho estudio muestra que en materia de investigación judicial no se observan casos favorables a denunciantes y los procedimientos han estado marcados por el secretismo (UDP 2017).
Si entonces existe un patrón histórico donde no han existido protocolos—o son muy recientes–, donde el abuso policial ha sido parte de la reacción ante fenómenos de protesta social, y donde los mecanismos de investigación y control tampoco han sido eficientes, lamentablemente no debiese sorprendernos mucho el modo en que han operado en particular la institución de Carabineros de Chile.
Las primeras investigaciones periodísticas de Ciper y de otros medios de comunicación (Chilevisión, 27 de octubre, 2019) advierten del uso desproporcionado de la fuerza en varias ocasiones, ausencia de uso de protocolos; y se investigan casos de violencia sexual, torturas y desapariciones.
El Colegio Médico y la Asociación Chilena de Oftalmología denunciaron que más de 100 personas habían perdido la visión de un ojo producto del impacto de balines de goma (CNN, 27 de octubre, 2019). Además, se han registrado imágenes de lanzamiento de gas lacrimógeno al cuerpo y en la cara de manifestantes. Se ha registrado también uso de la fuerza en espacios abiertos y con la presencia masiva de niños y adultos mayores. El balance del INDH al 28 de octubre de 2019 señalaba 2.535 personas detenidas, 1.132 personas heridas, de los cuales 375 son niños, niñas y adolescentes.
No cabe duda que los ya cuestionados protocolos no han sido cumplidos en varias ocasiones. Lo anterior nos habla de prácticas policiales sobre el uso de la fuerza que se han extendido en el tiempo y que parecen ser rutinarias y no excepcionales.
Crédito: Alberto Arellano
Superada la crisis, se requerirá investigar si las vulneraciones a los protocolos existentes —que, como decíamos, tienen ya varias deficiencias— son el producto de acciones individuales de funcionarios armados o responde a definiciones del mando superior. El debate de la investigación judicial futura requerirá dilucidar precisamente aquello.
EL TEST INSTITUCIONAL FUTURO
Una cuestión central que definirá el comportamiento de la policía será el tipo de reacción que el alto mando tenga respecto de las denuncias por violación a los derechos humanos. ¿Generará la institución policial condiciones para una investigación ágil y transparente de los casos denunciados?
Si Carabineros de Chile reacciona pro-activamente facilitando información, colaborando con la justicia y revisando sus protocolos de operación—que evidentemente son insuficientes— entonces estaremos enfrentando una institución que está interesada en recuperar su credibilidad y avanzar en la consolidación de un estado democrático.
Si en cambio observamos una institución elusiva, que opta por la defensa corporativa, que niega o dificulta las investigaciones, estaremos en presencia de la reiteración de un patrón histórico de protección corporativa.
En los próximos meses veremos qué camino emprenderá Carabineros. El director General de Carabineros, Mario Rozas, ha sostenido en sus primeras declaraciones que “el control del orden público es un mandato constitucional que asume Carabineros y lo estamos haciendo bastante bien”. La autoridad agregó en relación a los casos denunciados que: “lamentablemente la excepción son estos casos, pero no por ser excepción dejan de interesar. Cada vez que hay una denuncia, nosotros tomamos nota, se inicia el sumario administrativo y el hecho se pone en conocimiento del ministerio público” (29 de octubre, 2019). De este modo, el Director General presupone que los abusos policiales serían una excepción y no un patrón de comportamiento institucional.
No obstante, el estallido social ha puesto de modo dramático y evidente las fallas institucionales del sistema político pero también del sistema de seguridad público chileno. Resulta evidente que se requieren revisar las leyes de estado de excepción para definir con mayor nitidez las responsabilidades de las diversas autoridades; se necesitan revisar los protocolos de procedimientos sobre uso de la fuerza; y se necesita poner en marcha la tan anunciada—pero a la vez tan postergada—reforma a Carabineros. El vínculo entre la ciudadanía y la policía está dañado—se rompió hace tiempo la confianza en dicha institución—y aquello requerirá acciones pro-activas de las autoridades civiles que permitan revisar procedimientos, modificar los planes de formación, y transformar la cultura institucional de la policía uniformada.
-Fuentes, Claudio. 2004. La inevitable mano dura: sociedad civil y violencia policial en Argentina y Chile. Revista de Ciencia Política, 24 (2): 3-28.
-Fuentes, Claudio. 2004b. Contesting the Iron Fist. Advocacy Networks and Police violence en Argentina and Chile. New York & London: Routlegde.
-INDH. 2014. Estado de Chile y pueblo mapuche. Análisis de tendencias en materia de violencia estatal en la región de la Araucanía. Santiago: Instituto Nacional de Derechos Humanos.
-Universidad Diego Portales. 2017. Informe anual sobre derechos humanos en Chile 2017. Santiago: Universidad Diego Portales.
Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.
CIPER/Académico es un espacio abierto a toda aquella investigación académica nacional e internacional que busca enriquecer la discusión sobre la realidad social y económica.
Hasta el momento, CIPER/Académico recibe aportes de cuatro centros de estudios: el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES), el Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR). el Instituto Milenio Fundamentos de los Datos (IMFD) y el Observatorio del Gasto Fiscal. Estos aportes no condicionan la libertad editorial de CIPER.
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Pablo, como puedes ser tan cegado en tu forma de opinar, no puedo creer que los políticos tengan un brazo armado, el reportaje es bueno pero no genial es segado a la política de sus editores, nunca he visto un reportaje del trabajo de carabineros. Vivimos rodeado de 3 supermercado en mi sector 2 los hicieron mierda, delincuentes gente que cree que robando se hace justicia, están muy equivocados,, fui de los propulsores de agruparnos para defender el tercer supermercado y hasta el día de hoy nada es normal, creo que ya perdieron el foco y los que estamos pidiendo lo mismo que casi todo Chile ya se cansaron de la maldad y la poca conciencia de los jóvenes, saldrán trasquilados por no ser responsables.si pillo a mi hijo peleando por justicia social de forma pacifica lo dejo y lo apoyo, pero si lo pillo faltando el respeto a la sociedad, yo mismo le pego una pata en la raja y que salga a ganarse la vida con lo que tiene no mas, oportunidades hay y son solo una en la vida..pero comentarios de que es justo y que no de legalidad e ilegalidad no aportan cada uno sabe las consecuencias de sus actos y hay que hacerse responsable y actuar como hombres y no llorando detrás de sus capuchas..
Pablo Torres | 17.11.2019
Carabineros es el brazo armado de los políticos,
Con ideología hacia la Derecha
Los políticos han sido tan astutos que en cada familia habrá alguien de las Fuerzas de Orden y Seguridad
Llámese Militares o Carabineros el cual mantendrá por lógica respaldar el actuar de una institución que está en constante confrontación con el chileno común que brindar una Real ayuda para lo cual les fue creada...
Atte: Pablo Torres
René | 01.11.2019
Sometidos a situaciones de máxima tensión o riesgo personal, incluso, "[...] no hay norma que valga en la cabeza ni Carabinero que esté dispuesto a acordarse de los procedimientos". Si este aserto fuese válido (aunque lamentáblemente es 'cierto') entonces, claramente, estamos en tierra de nadie y en la negación más absoluta del estado de derecho. Si diéramos crédito a lo que afirma el señor Juan Paulo, significa que las fuerzas policiales no son fuerzas profesionales, sino, cuasi, escuadrones del orden, filo criminales (las cifras avalan). Ésto, no resiste ni el más elemental análisis: ellos se forman en una escuela especializada: la Escuela de Carabineros. Lo más básico que aprenden, es el uso de la fuerza, para neutralizar la agresión, los desmanes, la violencia en general y, particularmente, delictual y, también, DD.HH. Sí, es parte de su formación (¿por qué no de su Respeto irrestricto???) Por lo tanto la Gradualidad, la Proporcionalidad y la Pertinencia -por cierto, según las circunstancias- son el Deber, la Obligación y el Imperativo Legal al que están convocados y obligados por la ley, las fuerzas policiales y de orden, como tan claramente nos lo señala el autor. La presencia de miles de videos de testigos directos y vecinos a los hechos, puestos a circular en redes virtuales, donde vemos -sistemáticamente- agresiones violentas, desproporcionadas, gratuitas , de carabineros, particularmente a jóvenes, adolescentes (¿nos olvidamos tan pronto ya de las agresiones sistemáticas y recurrentes a los alumnos del Instituto Nacional?), adultos mayores y personas, incluso, al interior de sus propias viviendas, pasillos de edificios, etc. Ni allí la fuerza pública (¡ni mucho menos los militares en su momento, que siguen idéntico patrón!), se abstienen de atacar a agredir a los ciudadanos, contraviniendo de forma grosera y abierta la legalidad, el juramento ,,, y.el profesionalismo. O sea, los cuidadores del orden, lo contravienen en forma sistemática. Está claro en el artículo la falta de precisión de los protocolos (no así la de ley: que sólo bajo orden de juez competente permite violar un domicilio, bajo causales estrictamente justificadas). Más claro aún, lo evidencian las elevadisimas cifras de ciudadan@s agredidos: golpeados, apaleados, pateados, heridos, cegados, aturdidos, , gaseados, torturados y vejados (ésto, es recurrente), atropellados y muertos, finalmente, que sólo atino a pensar que estamos frente a una Cultura -del - Atropello y de la Vejación sistemáticas, que hunde raíces en la escuela ideológica de la Dictadura Cívico-Militar de extrema derecha, chilena: la del "Enemigo Interno", lo que es casi lo mismo decir "Doctrina de la 'seguridad nacional'. Ha sido constante este proceder policial (y militar ahora), en todos los gobiernos pos Dictatoriales, -sin excepción- y nunca las autoridades de turno han buscado Sancionar ejemplarmente este actuar ni tampoco corregir la legalidad, la formación policial (y militar) para que estos hechos queden , definitivamente, desterrados de su actuar. ¡Si hasta a la Ley de Seguridad interior del Estado han recurrido, sin asco alguno, los tres o cuatro últimos gobiernos (Concertación y extrema derecha), a sabiendas de que es una ley espuria, pinochetista y sancionada por los organismos internacionales, por su ausencia de imparcialidad y garantías!. Por lo tanto, no puedo evitar concluir que... esta cultura de irrespeto radical a los DD,HH en chile, es igualmente Gubernamental-Policial-Militar. Osea, que hay que erradicar patrones muy profundos que instauró la ideología dictatorial y que porfían (leer las declaraciones del último ministro DC de la sra Bachelet), condenando el derecho a reunión y a manifestación, derechos inalienables y esenciales para que una sociedad pueda decirse "democrática".
Guillermo Rojas D. | 31.10.2019
¿Alguien creyó, sinceramente, que el "nunca mas" que hicieron las FF.AA. y de orden iba a ser real. Se equivocaron rotunda y estúpidamente. ¿Que estaría pasando si en vez de Piñera hubiera otro Pinochet en la moneda?. ¿Alguien creyó que luego del asesinato de Catrillanca las cosas iban a cambiar?. ¿Que luego de la alta condena judicial del paco nazi las cosas iban a ser diferente?. Esto nunca va a cambiar.
Juan Paulo Ide | 30.10.2019
Estimado, se agradece su artículo con tanta bibliografía, referencia a normas legales y procedimientos. Me temo no obstante que cuando un Carabinero o un grupo de ellos están nerviosos, con miles de manifestantes a su alrededor gritando, insultándolos o tirándoles cosas, incluso en el extremo de que se puede poner en riesgo su propia integridad en un linchamiento, como hemos visto tantas veces, no hay norma que valga en la cabeza ni Carabinero que esté dispuesto a acordarse de los procedimientos . Lo que vemos es solo humano y nada más que humano y si bien es un imperativo ético invertir en fijarles mejores normas, regular procedimientos, y sobre todo entrenar adecuadamente a las policías, me temo que esto seguirá pasando por los siglos de los siglos. Es cosa de ver la experiencia en cualquier país, lugares más desarrollados que nosotros incluso como Francia, España o Hong Kong, que cuando pasan este tipo de estallidos, suceden los mismos abusos.
