Los desconocidos detalles de cómo se implementará la gratuidad universitaria en 2016

**Esta es la tercera versión de este reportaje. Para entender los cambios que motivaron su actualización ya dos veces (21 y 26 de agosto, respectivamente) después de su publicación original, vea la Nota de la Redacción al final del texto**

Poco tiene que ver la gratuidad que el Ministerio de Educación (Mineduc) pretende implementar en 2016 con la reforma al Sistema de Educación Superior. De hecho, son dos cosas completamente distintas e independientes entre sí. Por eso ingresarán en septiembre al Congreso dos proyectos de ley diferentes. Uno de ellos, el que incorpora los cambios estructurales al sistema prometidos en el programa de gobierno, será de larga tramitación. Como en el Ejecutivo saben que esa discusión no acabará antes que finalice 2015, se decidió jugar otra carta y apostar por la gratuidad sin reforma. Ese es el segundo proyecto, una especie de “marcha blanca” de un nuevo sistema de financiamiento público que, para comenzar a operar, no requerirá de ningún cambio al marco normativo vigente. O sea, funcionará bajo las reglas del desregulado modelo que actualmente rige la educación superior.

La vía para implementar la gratuidad prometida el 21 de mayo por la Presidenta Michelle Bachelet será a través dela Ley de Presupuestos 2016. De esa forma, el financiamiento total al que eventualmente podrán optar desde el próximo año los alumnos que pertenezcan a los primeros cinco deciles y que estudien en alguna de las 36 entidades “elegibles”, dependerá exclusivamente de que la glosa presupuestaria para llevarla a cabo sea aprobada en el Congreso. En el Ministerio de Educación estiman que beneficiaría a cerca de 234 mil estudiantes: el 20% de la matrícula total del sistema. Para que ello sea posible se necesitarán entre US$ 300 y US$ 400 millones por sobre los US$ 858 millones que ya destina el Estado cada año para financiar becas y créditos. Así lo señaló a CIPER Francisco Martínez, jefe de la División de Educación Superior del Mineduc (Divesup).

Francisco Martínez

La falta de una normativa específica es la clave para entender las críticas que han surgido desde el mundo académico a la forma en que el gobierno está llevando adelante su política de gratuidad sin reforma. El vicepresidente ejecutivo del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH, que reúne a universidades públicas y privadas tradicionales) y rector de la Universidad de Valparaíso, Aldo Valle, dijo a CIPER que desde el CRUCH “siempre se entendió que el propósito de avanzar en gratuidad, sobre todo atendiendo a los más vulnerables del sistema, requería un cambio sustantivo en el marco regulatorio. Si eso no ocurre, es inconveniente otorgar la gratuidad, ya que no se reconocerían las diferencias entre las distintas instituciones”.

El Sistema de Educación Superior está compuesto por 60 universidades que por ley no pueden lucrar, además de 58 centros de formación técnica (CFT) y 42 institutos profesionales (IP) que sí pueden hacerlo. Esa es la primera diferencia de fondo a la que se refiere Aldo Valle. Entre las universidades, reconoce el rector, también hay diferencias entre aquellas que son del Estado y las que son privadas; y entre éstas últimas, las que respetan el principio de no lucro establecido por ley y aquellas que han implementado distintos mecanismos para violar la norma, desviando utilidades a sus controladores por medio de transferencias a sociedades relacionadas.

-No hemos conversado con el Mineduc sobre las exigencias normativas que se implementarán con el sistema de gratuidad de 2016 para impedir que recursos públicos se vayan a bolsillos privados -asegura Valle.

Si esa conversación no se ha dado es simplemente porque el ministerio no contempla hasta ahora ninguna medida para restringir qué podrán hacer las instituciones que opten a la gratuidad con el dinero que les entregará el Estado. Así lo aseguró el jefe de la Divesup a CIPER: “No es parte ni de la gratuidad de 2016 ni de la reforma ir a ver qué se hizo con el dinero. Las instituciones son autónomas y van a ser incluidas en el sistema si cumplen los requisitos establecidos”. Esos requisitos fueron fijados a grandes rasgos por el gobierno el lunes 3 de agosto, cuando se trazó una nueva hoja de ruta que abrió la posibilidad a que las universidades privadas fuera del CRUCH puedan acceder también al nuevo sistema de financiamiento. Un cambio que lejos de aclarar el escenario y despejar dudas, lo complicó aún más.

Tras el anuncio que oficializó los cambios de criterios, las autoridades del Ministerio de Educación no se han reunido ni con las autoridades del CRUCH ni con representantes de las universidades privadas. En el ambiente reina la incertidumbre. No hay información oficial aún sobre cuáles serán las entidades “elegibles”, por lo que el número de posibles beneficiados y los montos involucrados informados por la ministra Adriana Delpiano, son hasta ahora solo estimaciones. Según informó El Mercurio, recién en noviembre se informaría qué instituciones están dentro y cuáles fuera. En las universidades –públicas y privadas– aún desconocen aspectos clave para programar sus presupuestos y definir la conveniencia o no de sumarse a la gratuidad para el desarrollo de sus proyectos. ¿Cómo se calcularán los aranceles? ¿Qué porcentaje de los costos de la carrera estará cubierto por la gratuidad? ¿Cuál es el piso mínimo que deberán cumplir las instituciones que quieran sumarse? ¿Cuáles son las que cumplen esos requisitos? ¿Y cuál es el margen que tienen aquellas que no los cumplen para adaptarse y ser incluidas en la gratuidad de 2016?

A continuación, las respuestas a esas y otras preguntas que atormentan a las universidades.

NUEVA HOJA DE RUTA

Si el plan original hubiese seguido el curso que Bachelet delineó en su discurso del 21 de mayo, la familia Pérez Vergara podría haber optado a la gratuidad en 2016. Los Pérez Vergara son el grupo familiar ficticio que el Mineduc utilizó hasta hace poco en su sitio web para instruir sobre los deciles y su rol en la reforma educacional. Cumplían el primer requisito: con un ingreso per cápita en su hogar de $160.000, formaban parte del 60% más vulnerable, es decir, del sexto decil. Si alguno de sus tres hijos ingresaba el próximo año a cualquiera de las 25 universidades del CRUCH o a uno de los ocho CFT e IP acreditados y sin fines de lucro, habrían obtenido financiamiento estatal completo de sus estudios. Pero el lunes 3 de agosto por la tarde, al terminar el llamado cónclave de la Nueva Mayoría, el escenario cambió y el gobierno dejó fuera del beneficio a los Pérez Vergara.

Bachelet oficializó los cambios esa misma noche. Primero: la gratuidad a partir de 2016 sólo contemplará a estudiantes de los primeros cinco deciles. Por tanto, la cobertura ya no será para el 60% más vulnerable del país, sino que para el 50%. Y segundo: ya no se aplicará sólo en las universidades del CRUCH y los pocos CFT e IP que no tienen fines de lucro y que además están acreditados, sino que también a las universidades privadas que cumplan tres requisitos mínimos: contar con acreditación por cuatro o más años, tener participación de alumnos y/o funcionarios en alguna instancia del gobierno superior institucional, y no tener sociedades con fines de lucro entre los integrantes de sus corporaciones o fundaciones.

-Se diseñó algo que funcionara en base al marco regulatorio vigente y se pusieron condiciones específicas que nos permitirán tener las garantías que la nueva normativa va a ofrecer cuando se apruebe la reforma. Por eso la gratuidad de 2016 no se abre a todas las instituciones, sino que sólo a aquellas que cumplan ciertas características de maduración. Los criterios establecidos dan cuenta de eso y nos dan la confianza de que, a pesar del marco desregulado actual, nos permite avanzar con la gratuidad y conectarla con la nueva ley en el tiempo –dijo Francisco Martínez a CIPER.

Aquellas entidades que cumplan los requisitos serán las “elegibles”. Oficialmente, la única certeza es que dentro de ese grupo están las 25 universidades del CRUCH, aun cuando cuatro de ellas no cumplen la condición de acreditación mínima de cuatro años otorgada por la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) (ver recuadro). Sobre las demás, la respuesta que dan en el ministerio es que aún se están revisando sus estatutos para determinar cuáles cumplen las condiciones y cuáles quedarán fuera. El resultado de ese proceso será determinante, ya que no habrá margen para aquellas que queden excluidas.

Como la gratuidad se definirá por la vía del Presupuesto 2016, el gasto fiscal implicado deberá ser lo más exacto posible cuando la glosa ingrese al Congreso. Para ello es esencial tener claridad sobre qué instituciones podrán beneficiarse del nuevo sistema y cuántos alumnos tendrán cubierta la totalidad de sus estudios. Es por eso que el Mineduc fijará una fecha límite para verificar el cumplimiento de los tres requisitos. Si a esa fecha –que aún no ha sido determinada, pero debiera ser dentro del próximo mes– una universidad privada no cumple a cabalidad las condiciones, quedará inapelablemente excluida.

Ejemplo: una universidad cumple con la acreditación mínima y no tiene sociedades con fines de lucro ligadas a su estructura, pero no cuenta con un gobierno triestamental. Tiene dos de tres requisitos, pero queda afuera. Su única opción sería modificar sus estatutos para dar participación a sus alumnos y/o trabajadores en su gobierno superior, aunque sea sólo con derecho a voz, como ocurre en todas las universidades católicas que forman parte del CRUCH. Pero eso es virtualmente imposible: los plazos, aseguran en el Mineduc, no dan, pues las modificaciones a los estatutos deben seguir un procedimiento y ser aprobados por esa cartera. El proyecto deberá entrar al Congreso a más tardar el 30 de septiembre, y para entonces, ya debería estar cerrado el proceso de selección de entidades.

El ejemplo anterior no es hipotético: son al menos siete las universidades privadas que enfrentan ese escenario. Entre todas suman al menos 27 mil estudiantes que pertenecen al 50% más vulnerable y que no accederán a la gratuidad. CIPER pasó por los distintos filtros a las instituciones de educación superior que podrían optar a la gratuidad. Las ordenamos primero según su período de acreditación y revisamos luego sus estatutos para definir cuáles cumplen los demás criterios. Al final, sólo tres universidades que no son parte del CRUCH pasan a la última ronda.

LOS FILTROS PARA LAS “ELEGIBLES”

Si se considera tan sólo el criterio de la acreditación por cuatro años o más, el universo de posibles universidades privadas que optarían a la gratuidad en 2016 se reduce a tan sólo 13. La Universidad Autónoma (UA), propiedad del ex ministro de Justicia Teodoro Ribera, es una de ellas. Los cinco años de acreditación que obtuvo en 2010 y que vencen a fines de octubre de este año le permitirían ingresar preliminarmente al grupo de las “elegibles”. Como el requisito sólo consiste en tener la acreditación, y no en cómo la obtuvo, no serían impedimento los antecedentes que vinculan a esa casa de estudios con el proceso de venta fraudulenta de certificaciones que lideró Luis Eugenio Díaz, cuando dirigió interinamente la CNA (ver reportaje de CIPER).

En ese mismo lote de universidades elegibles por acreditación, figura también la Universidad San Sebastián (USS), acreditada por cuatro años, hasta septiembre de 2016. Según una estimación que realizó Educación 2020, de sus más de 26.500 alumnos matriculados en 2014, el 43,4% se podría beneficiar de la gratuidad por pertenecer a los primeros cinco deciles. Es por eso que su rector, el ex ministro de Economía Hugo Lavados, asumió un rol protagónico en el lobby que han hecho las universidades privadas ante el Mineduc para que se las incluya en el proyecto de gratuidad. En esas gestiones, Lavados ha omitido el hecho de que la USS ha sido investigada por lucro y que tras ella se esconde una estructura que involucra millonarias transacciones con empresas relacionadas a los controladores y que incluso ha operado como financista de campañas políticas (ver serie de reportajes).

Casa central de la UDP: una de las tres universidades privadas «elegibles».

En la lista también están la Universidad del Desarrollo (UDD), acreditada por cinco años, y las universidades Andrés Bello (UNAB) y de Viña del Mar (UVM), ambas certificadas por cuatro años. Pero las tres desaparecen una vez que son pasadas por un segundo filtro, aquel que prohíbe la participación de entidades con fines de lucro en sus corporaciones o fundaciones. En el caso de la UDD, su control recae en el Grupo Penta, cuyos dueños hoy están con arresto domiciliario nocturno por la investigación judicial que pesa en su contra por fraude tributario reiterado y el financiamiento ilegal de la política (ver reportaje de CIPER). La UNAB y la UVM también quedan fuera, ya que son filiales del Grupo Laureate, un lucrativo holding de la educación superior con presencia en casi todo el mundo. Las millonarias transacciones con su matriz en el extranjero han sido objeto de investigaciones del Mineduc, del Ministerio Público y del Servicio de Impuestos Internos (ver reportaje).

Con esas tres fuera, son 10 las universidades privadas que quedan en carrera por un cupo en la gratuidad. Pero falta un último filtro, el de la triestamentalidad.

Si bien recién a comienzos de este año se eliminó la norma que impedía a los gobiernos universitarios tener representación de los estudiantes y funcionarios en sus órganos colegiados superiores, el gobierno estableció que esa participación (ya sea en un organismo consultivo o resolutivo) debía ser un requisito base para acceder a la gratuidad en 2016. Para ello se considera el mínimo: que en cualquiera de los órganos superiores de gobierno universitario haya al menos un representante de los alumnos y/o de los trabajadores del plantel con derecho a voz. Tras pasar por ese colador, siete universidades potencialmente elegibles quedan en el camino: además de la Universidad Autónoma y la Universidad San Sebastián, están las universidades Adventista de Chile, Adolfo Ibáñez, de Los Andes, Finis Terrae y Mayor.

Quedan entonces tres universidades privadas que a la fecha cumplen a cabalidad los criterios para la gratuidad de 2016: las universidades Alberto Hurtado (UAH), Católica Silva Henríquez (UCSH) y Diego Portales (UDP). Según los datos de matrícula 2014 publicados en el Mineduc, entre las tres suman poco más de 6.000 estudiantes con el perfil socioeconómico requerido para acceder a la gratuidad. Así se integran a las 25 universidades del CRUCH y los ocho CFT e IP sin fines de lucro y acreditados. La revisión de CIPER coincide con un informe que elaboró el Centro de Estudios de la FECH. Aún no es oficial, y a ninguna de ellas se les ha comunicado la noticia desde el ministerio, pero juntas constituyen el grupo de 36 entidades “elegibles” para la gratuidad del próximo año.

EL PRECIO DE LA GRATUIDAD

El sacerdote Fernando Montes, rector de la UAH, dijo a El Mercurio: “Cumplimos los requisitos de la gratuidad, pero eso mismo nos inquieta más, porque no sabemos si cubrirá los costos reales”. No es el único que tiene esa duda. El vicerrector de Administración y Finanzas de la UCSH, Guillermo Escobar, dijo a CIPER que para esa casa de estudios siguen siendo las principales interrogantes el método que se utilizará para calcular los aranceles y los niveles de cobertura que contemplará el plan del gobierno para aplicar la gratuidad sin reforma.

En una minuta que la ministra Delpiano entregó a parlamentarios durante su visita al Congreso el pasado miércoles 5 de agosto, dice:

“El cálculo de la transferencia por gratuidad para las Instituciones de Educación Superior (IES), se basará en el ingreso total esperado, de acuerdo a la información entregada por las instituciones al SIES. Se descontará el pago realizado por los estudiantes pertenecientes a los deciles 6 al 10. En caso que la transferencia por gratuidad sea menor que el arancel regulado (por carrera y acreditación) multiplicado por la matrícula, se entregarán recursos suplementarios restringidos en relación a la brecha entre aranceles reales y de referencia para cada institución”.

Fernando Montes, rector de la UAH.

Existe un problema en ese párrafo. Se menciona el “arancel regulado” como uno de los parámetros a considerar para determinar las transferencias de recursos desde el Estado, pero ese es un concepto que recién será incorporado cuando se apruebe la reforma completa al sistema. Mientras tanto, y para todos los efectos de la gratuidad de 2016, es un término inexistente. Lo que sí existe es el “arancel de referencia”, el cálculo hecho por el ministerio sobre el costo de cada carrera para el pago de becas y créditos. Un monto que suele ser conservador si se compara con el arancel real que cobran las distintas instituciones de educación superior. La brecha, en algunos casos, supera el millón de pesos (ver cuadro).

Primer ejemplo: el arancel real promedio de la Universidad de Chile en 2015 es de $3,4 millones, mientras que su arancel referencial promedio es de $2,7 millones. La diferencia entre uno y otro es de casi $690 mil (25,1%). Segundo ejemplo: la Universidad Católica. El arancel real que cobra en promedio a sus alumnos supera los $4 millones. Aun así, de acuerdo al cálculo del costo de sus carreras, el Mineduc fija un arancel de referencia promedio para la UC de $2,9 millones. La diferencia es de un 42,1%. Esa brecha en el caso de la Universidad Diego Portales se alza por encima del 53% y en la Universidad Alberto Hurtado hasta en un 43%.

Actualmente, como el sistema de becas y créditos opera en base a ese arancel de referencia, la mayoría de los estudiantes que han accedido a esos beneficios, no alcanzan a cubrir el arancel real, debiendo hacerse cargo de la diferencia a través de un copago.

Con la gratuidad, ese copago se elimina y se prohíbe, y lo asume el Estado a través de los llamados “aportes suplementarios”. Pero no llegarán a cubrir el total de la brecha. El jefe de la Divesup aseguró a CIPER que para 2016 el fisco pagará, además de la matrícula, el 100% del arancel de referencia, y que si éste último es menor que el arancel real, la diferencia será cubierta sólo hasta un tope del 20%. Esto significa que en aquellas carreras cuya brecha entre arancel real y arancel de referencia sea mayor a ese porcentaje, las instituciones tendrán que tomar una decisión:

-Las instituciones “elegibles” deberán asumir esa pérdida yentonces tendrán que decidir si ingresan o no a la gratuidad –explica Martínez.

Eso es exactamente lo que tendrá que hacer, por ejemplo, la Universidad Técnica Federico Santa María (UTFSM) con su carrera de Ingeniería Civil Ambiental. Este año, a sus alumnos les cobran unos $3,9 millones de arancel, mientras que para el Mineduc el costo referencial es de apenas $2,1 millones. A los alumnos que opten a la gratuidad, el Estado les cubrirá ese último monto y un 20% extra, es decir, casi $2,6 millones. Queda de todas formas un remanente de $1,3 millones que no serán cubiertos por el fisco y que le está prohibido a la universidad cobrárselo al alumno. Por tanto, la universidad deberá asumir esa pérdida. Alrededor de un tercio de las más de 3.000 carreras que imparten las 36 entidades “elegibles” registran una brecha superior al 20% entre sus aranceles reales y los de referencia.

UN AÑO DE GARANTÍA

A juicio del vicepresidente ejecutivo del CRUCH, Aldo Valle, los requisitos establecidos por el gobierno no bastan para evitar que las universidades privadas puedan lucrar con los recursos fiscales provenientes de la gratuidad. Por eso, dice, “se debe incluir en la glosa que el Mineduc envíe al Congreso en la Ley de Presupuesto ciertas cláusulas que establezcan criterios de transparencia y obligaciones para la rendición de cuentas. No puede ser que la regulación vaya a quedar sujeta sólo a lo que las entidades convengan con el ministerio”.

Aldo Valle, vicepresidente ejecutivo del CRUCH

Como no habrá cambios en la normativa antes de que comience a operar la gratuidad en 2016, la relación entre las instituciones que se acojan al nuevo sistema de financiamiento y el ministerio estará regulada no por ley, sino que a través de convenios. Martínez explica que es allí donde se especificarán “las condiciones de implementación que aún se están afinando: cuánto se transfiere y en qué condiciones, y los compromisos a no aumentar la matrícula y a no tener copago”. Dice también que podría incluirse un estándar de transparencia, aunque puntualiza que eso ya existe mediante los balances y estados financieros anuales que las instituciones de educación superior deben entregar desde 2011 al Mineduc. Un punto que está lejos de cumplir con una regulación efectiva.

Todo este sistema de gratuidad sin reforma está diseñado para operar por sólo un año, mientras se discute en el Congreso la modificación completa del sistema. Al preguntarle al jefe de la Divesup por qué el gobierno decidió no esperar la aprobación total de la reforma y adelantar esta marcha blanca, señala que la decisión responde a la sofisticación de la puesta en ejecución del sistema y al interés por darle una gradualidad mayor: “Si esperamos a que la reforma se apruebe podríamos llegar muy encima del término del período presidencial y no tenerlo lo suficientemente implementado. Por eso, después se ajustará al nuevo marco regulatorio, pero mientras tanto, se hará a través de la Ley de Presupuesto”.

-Entonces, si se aprueba la glosa, ¿la gratuidad de 2016 sólo estará garantizada por ese año?

-Claro, y si no se aprueba la reforma durante ese año, se definirá en la Ley de Presupuestos 2017 para el año siguiente. Si se continúa o no por la vía de la discusión presupuestaria es una decisión que se deberá tomar en el momento oportuno, cuando sepamos cuánto le falta a la reforma.

-En el peor de los casos, la gratuidad podría entonces durar sólo un año.

-El peor de los casos es que el Presupuesto de la Nación no exista. Pero eso es hablar de una bola de cristal. Tenemos un proceso del que todo el mundo está informado. Dura un año la gratuidad 2016 vía Ley de Presupuesto, y el mismo Congreso va a estar analizando una ley que va a estar en discusión paralelamente el próximo año y, por lo tanto, estará consciente de lo que se está haciendo.