«Perdonazo» del Congreso impide sanciones a alcaldes que desviaron fondos SEP

Durante dos años los fiscalizadores de la Contraloría General de la República revisaron las cuentas de 105 municipalidades de todo el país para inspeccionar el uso de la Subvención Escolar Preferencial (SEP), destinada al mejoramiento de la educación de los niños más pobres. Los resultados estuvieron listos en mayo de 2012 y fueron demoledores: $25 mil millones se ocuparon en fines distintos a los señalados por la ley o están “perdidos” (vea el reportaje publicado entonces por CIPER). Casi dos años y medio después aún no hay sanciones por el desvío de esos fondos. Y todo indica que no las habrá.

La Contraloría hizo la denuncia en el Ministerio Público y entregó los antecedentes al Consejo de Defensa del Estado (CDE), lo que hasta septiembre de este año había originado 32 procesos judiciales. Pero las causas están prácticamente paralizadas y probablemente se cerrarán sin sanciones, debido a que el Congreso Nacional despachó una ley que brindó un “perdonazo” a los municipios y alcaldes infractores. Una fórmula que fue considerada como una puñalada por los funcionarios de Contraloría, porque los legisladores les quitaron el piso y los convirtieron en un león sin dientes ante los departamentos y corporaciones de educación municipales.

En la entidad fiscalizadora persiste un clima de preocupación, pues el “perdonazo” podría repetirse ahora que una serie de auditorías han dejado al descubierto otro multimillonario desvío de recursos destinados a la educación municipal: más de $7 mil millones del Programa de Integración Escolar (PIE) también están “perdidos” (vea el reportaje de CIPER con el detalle). Para la fecha de publicación del reportaje, se habían divulgado 153 informes. Semanas más tarde se agregaron los informes de La Serena y Ovalle, que en conjunto exhiben una pérdida de casi $3 mil millones del programa. Cifra que, sumado a los $7 mil millones mencionados en el artículo, muestra que los dineros perdidos sobrepasan los $10 mil millones.

En estos días se completa el proceso con la publicación de las últimas auditorías. Son 244 informes en total que darán paso a la confección de un informe consolidado.

“Tuvimos un resultado tremendo en las cifras, pero nulo”, dijo el contralor Ramiro Mendoza el pasado 22 de septiembre ante la comisión investigadora de la Cámara de Diputados que busca esclarecer qué ocurrió con los fondos SEP confiados a municipalidades. La comisión es presidida por el diputado Claudio Arriagada (DC), quien jugó un rol clave en la aprobación del “perdonazo”, pues cuando era alcalde de La Granja y presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades encabezó el lobby de los jefes comunales ante el Parlamento para conseguir la reforma que legalizó el desvío de estos fondos (ver recuadro).

La formación de la comisión investigadora fue aprobada en la Cámara el 23 de julio y hasta la fecha lleva seis sesiones realizadas.

“DESPELOTE”

En la Contraloría se evalúa como un precedente nefasto la reforma legal que posibilitó dejar sin sanción el mal uso de los recursos SEP. Porque los parlamentarios la aprobaron cuando ya sabían que la Contraloría estaba auditando los gastos de esa subvención y ya estaban además advertidos de las múltiples y graves irregularidades detectadas. En los hechos, con el “perdonazo”, los legisladores dejaron sin piso a la entidad fiscalizadora y pusieron a los alcaldes a salvo de procesos sancionatorios.

El trabajo realizado por la entidad fiscalizadora, que se refiere a las horas utilizadas en cada una de las 105 auditorías y en la confección del informe consolidado que destapó el mal uso de los fondos de la Ley SEP por parte de los municipios, tuvo un costo superior a los $650 millones.  Algo que tampoco pareció importar al momento de amnistiar los gastos con fines distintos a los establecidos en la ley.

“Hay una suerte de cultura del despelote en el gasto público”, dijo el contralor Ramiro Mendoza en su exposición ante la comisión investigadora de la Cámara. Y agregó: “El ambiente de falta de control nos puede producir hallazgos de peor o de mayor claridad desde el punto de vista del reproche ético más adelante”. Y, precisamente en relación a lo que puede suceder “más adelante”, mencionó las nuevas irregularidades detectadas en el Programa de Integración Escolar. La comisión investigadora de la Cámara de Diputados intentará incluir también estos recursos en su investigación, por lo que acordó solicitar autorización para ampliar sus objetivos.

Ramiro Mendoza

Una semana después de su intervención ante la comisión investigadora de la Cámara, el contralor Mendoza amplió sus críticas y disparó, en un tono desenfadado e inusual para su investidura, contra diversas reformas institucionales, entre ellas la que creó el Ministerio Público. Lo hizo al impartir una clase magistral para el II Seminario de Derecho Constitucional del Centro de Estudios Sociedad Libre (UC), la que fue ampliamente citada en un artículo de La Segunda del pasado miércoles 1 de octubre, desatando una aguda controversia en el mundo político.

Aunque el contralor declaró con posterioridad que sus palabras fueron “diseccionadas” y “distorsionadas”, el ex senador Camilo Escalona (PS) dijo en radio Cooperativa que la intervención de Mendoza daba pie para el estudio de una acusación constitucional en su contra.

El round entre Escalona y el contralor tiene su historia. Fue precisamente Camilo Escalona, cuando aún era senador, quien introdujo en el debate legislativo la indicación que en octubre de 2011 terminó concediendo el “perdonazo” a los alcaldes que malgastaron los recursos SEP. Para cerrar con éxito esa iniciativa, que resultó crucial para las aspiraciones de los alcaldes que deseaban presentarse a la reelección en 2012, Escalona contó con el apoyo del entonces senador Eduardo Frei (DC).

La modificación legal que generó el “perdonazo” -propuesta por Escalona y Frei-  fue una reforma al artículo Nº 15 transitorio de la Ley SEP, el que luego fue promovido también por el gobierno de Sebastián Piñera. El cambio estableció que un 15% de los gastos realizados con fondos SEP hasta el 31 de agosto del 2011 podían ser distintos a los establecidos por la ley, siempre que se hubiesen ocupado en otro ítem relacionado con educación. Así fue “blanqueado” el uso indebido de una subvención destinada a los alumnos vulnerables y que fue ocupada en el pago de deudas previsionales de profesores y servicios básicos de los colegios, entre otros ítems.

GOLPE A CONTRALORÍA Y CDE

Tanto Juan Ignacio Piña, presidente del Consejo de Defensa del Estado, como el contralor Ramiro Mendoza, piensan que esta modificación a la Ley de Subvención Escolar Preferencial efectuada en 2011 fue un duro golpe para la fiscalización y persecución que realizan ambas entidades.

Juan Ignacio Piña

En la sesión de la comisión investigadora de la Cámara celebrada el pasado 25 de septiembre, Juan Ignacio Piña aseguró ante los diputados que “la persecución penal emprendida por el CDE se vio seriamente afectada” por la modificación de la ley efectuada en 2011. Y sostuvo que la reforma provocó que las rendiciones de gastos de los municipios fuesen aceptadas por el Ministerio de Educación (Mineduc), lo que avalaría que el dinero se haya destinado a otros fines, restando fuerza a los alegatos del CDE. Según el presidente del Consejo, “las fichas que se han jugado a favor de la regulación han provocado un impacto en la persecución de los delitos que es relativamente claro”.

Juan Ignacio Piña mostró su desánimo por los escasos avances de los procesos judiciales: “Las investigaciones habían ido avanzando y, si bien a juicio del Consejo existen una serie de antecedentes que ameritan a lo menos una formalización, ello no ha sucedido”. Por esta razón, reconoció que en varias ocasiones han tenido “discrepancias con el Ministerio Público”, entidad que no siempre persevera en la persecución.

Entre los 32 procesos judiciales que impulsa el CDE por gastos fuera de la norma de la Subvención Escolar Preferencial, las diez comunas con las cifras más abultadas son: Ovalle ($2.420 millones), San Bernardo ($2.861 millones), La Florida ($1.793 millones), Cerro Navia ($1.688 millones), Conchalí (1.555 millones), La Serena ($1.489 millones), Maipú ($1.225 millones), Copiapó ($1.120 millones), San Fernando ($1.139 millones) y Quinta Normal ($914 millones). (Vea aquí la nómina completa).

Tras la publicación del informe de  las auditorías a los fondos SEP, difundido en 2012, la Contraloría presentó seis denuncias ante el Ministerio Público y presentó al Consejo de Defensa del Estado los antecedentes de 43 casos. Las denuncias ante el Ministerio Público involucraban  $2.975 millones que pudieron ser objeto de malversación de fondos públicos y corresponden a fondos que administraron los municipios de San Bernardo, La Florida, Conchalí, Ancud, Longaví y Curacaví.

Con los antecedentes que recibió, el CDE ha iniciado o se ha hecho parte hasta fines de septiembre pasado de 32 causas judiciales (ver la nómina de todos los procesos), también por posible malversación de recursos públicos. Según explican en el Consejo de Defensa del Estado, el número de causas es inferior a la cantidad de municipios en los que la Contraloría detectó irregularidades, debido a que se dejaron de lado aquellos casos donde las objeciones se debían sólo a faltas administrativas que no daban pie a una persecución penal.

Del total de causas, ninguna cuenta con formalizados. En paralelo, la Fiscalía Centro Norte recibió una denuncia (en abril pasado) sobre un supuesto fraude que involucra $ 774 millones de fondos SEP y $170 millones de recursos provenientes de la Junji en la comuna de Quilicura. En la acusación se vincula a Marcia Ibarra, prima de la esposa del alcalde de esa comuna, Juan Carrasco, con la desaparición del dinero. Se investiga si parte de esos recursos se habrían utilizado para solventar viajes a Europa.

En junio se realizaron las primeras diligencias, donde se incautaron una serie de documentos, discos duros y notebooks. Además, se pidió una fotocopia de un certificado de título de Ingeniera Civil Industrial de la Universidad Tecnológica Metropolitana (UTEM) de Ibarra que, según la denuncia, sería falso. Según explicó el fiscal Jaime Retamal a La Tercera, “se sospecha que había algún tipo de apoderamiento de fondos del SEP y también de fondos provenientes de Junji”. Siete meses más tarde, la investigación realizada por Retamal, persecutor de la Fiscalía de Alta Complejidad Centro Norte, permitió formalizar a Ibarra por fraude al fisco, quedando con medidas cautelares. El CDE también se hizo parte de esta querella, transformándose así en la querella número 33 de los casos SEP.

PROBLEMAS EN LA FISCALÍA

Marta Herrera, directora de la Unidad Anticorrupción de la Fiscalía Nacional, dice que el escaso avance de los juicios no es responsabilidad de un mal manejo del Ministerio Público. En materia penal, explicó a CIPER, es muy complicado establecer un delito en este tipo de casos, debido a que los recursos públicos no fueron utilizados en fines particulares, sino en otros fines públicos: “La aplicación pública diferente es un delito que ha sido sumamente criticado por la doctrina penal, porque establece que la desviación de recursos tiene que haber sido arbitraría”, argumenta.

Marta Herrera, Directora de la Unidad Especializada Anticorrupción

Gran parte de estos recursos SEP mal utilizados se ocuparon en deudas previsionales o servicios básicos de colegios, algo que para la mayoría de los jueces no es considerado un gasto arbitrario.

-Cuesta pensar para qué fin público se podría gastar dinero, que sea realmente arbitrario, cuando todo va encontrar una justificación -dice Marta Herrera.

El abogado y profesor de la Universidad Católica, Cristóbal Bonacic, señala que, si los fiscales tienen la convicción de que aquí hubo un delito, deben perseverar, más allá de las discrepancias doctrinales que mantengan con los jueces: “Lo que está haciendo el Ministerio Público es sustentar la decisión que adoptó de no seguir adelante con una investigación porque es muy difícil de probar. Pero ese es un tema probatorio, no de derecho”.

Uno de los problemas que tiene la fiscalía y que le dificulta perseverar en este tipo de casos, es la falta de presupuesto. La Unidad Anticorrupción del Ministerio Público, creada en 2007, cuenta con 92 fiscales especializados –no exclusivos– y sólo dos analistas financieros contables para todo el país. Según información entregada por la Asociación de Fiscales (AF), cada fiscal atiende en promedio dos mil causas, el doble de la carga laboral que debería tener un profesional según los criterios de esa entidad gremial. Claudio Uribe, presidente de la AF, dice que esto se ve reflejado en el aumento de las absoluciones (ver gráfico):

-Cada año aumenta la cantidad de sentencias absolutorias en el país y eso dice relación con un problema de la calidad del trabajo nuestro, el cual lamentablemente no tenemos cómo mejorar, porque los colegas están al límite de sus capacidades –señala Uribe.

La nueva Fiscalía Especial de Alta Complejidad, anunciada el pasado viernes 26 de septiembre por Michelle Bachelet, contará con jurisdicción en todo el territorio nacional y reforzará con peritos propios y 25 persecutores las investigaciones de largo aliento.

De lobista a fiscalizador

Los fondos SEP comenzaron a entregarse en 2008 y a fines del año siguiente ya se sabía que algunos municipios estaban ocupando parte de esos recursos en fines no estipulados por la ley. Por eso, sólo dos años después de que se pusiera en marcha el sistema SEP, la Asociación Chilena de Municipalidades se presentó en 2010 en el Congreso Nacional para hacer lobby a favor de flexibilizar los límites a los gastos que se podía hacer con esta subvención escolar.

Fue el presidente de la asociación y entonces alcalde de La Granja, Claudio Arriagada (DC), quien en 2010 se presentó ante la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados encabezando el lobby de los municipios. Hoy Arriagada es diputado y preside la Comisión Investigadora que debe esclarecer qué pasó con los recursos SEP que no se ocuparon en los fines determinados por la ley.

En el informe de la Comisión de Educación de los diputados publicado el 13 de octubre de 2010, el entonces alcalde Claudio Arriagada aparece justificando el uso indebido de los recursos SEP al afirmar que el costo de impartir enseñanza era mayor al estimado por el Ministerio de Educación: “Mientras no se corrija el costo real del servicio educativo, existirán municipios con déficit con la tendencia a hacer uso de los recursos SEP para financiar otras obligaciones”.

Claudio Arriagada

Ante la Comisión de Hacienda de la Cámara, Arriagada reiteró sus argumentos ese mismo año 2010. Al año siguiente, siempre como presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades, hizo una defensa similar ante la Comisión de Educación del Senado. Allí, el entonces senador Juan Antonio Gómez (PRSD) le consultó de manera directa si el uso de los fondos SEP se había realizado de manera deficiente. Arriagada reconoció que, efectivamente, había municipios que “emplearon dichos fondos en fines distintos de aquellos para los que fueron creados”. Pero aseguró que se vieron en la obligación de hacer esos gastos no permitidos por la ley, pero siempre dentro del ámbito educacional y con el único objeto de asegurar el correcto funcionamiento de los colegios.

En paralelo al lobby desplegado por los alcaldes, la Contraloría ya había finalizando sus primeros informes de auditoría y había solicitado a algunos municipios que explicaran las anomalías en las cuentas. Por eso, cuando el 11 de octubre de 2011 se votó en la Cámara de Diputados el “perdonazo” para las municipales infractoras, fue aprobado a sabiendas de que la Contraloría ya había detectado las millonarias irregularidades.

La diputada María José Hoffman (UDI) lo dijo directamente en la discusión en sala: “En el artículo decimoquinto transitorio se recogieron las solicitudes presentadas en forma transversal por distintas municipalidades”. En cambio, el senador Jaime Orpis (UDI) manifestó su preocupación porque “los dineros destinados a la subvención preferencial hayan sido derivados a otros fines, porque se hipoteca precisamente el futuro de los alumnos de que se trata de ayudar. Considero que no se puede alegar ignorancia o falta de información en no haber destinado los fondos a su objetivo”. No obstante sus reparos, Orpis votó también a favor.

El ahora diputado Claudio Arriaga se siente “éticamente habilitado” para presidir la comisión investigadora. Y fue taxativo al señalar a CIPER que “no existió tal perdonazo”:

-Nosotros advertimos el riesgo, en el sentido que hay un problema estructural del financiamiento municipal, y que los municipios cayeran en la tentación para gastar las platas de la SEP en cosas distintas, era alto.

Según el diputado, fue “el sistema de control completo que falló. Incluyendo la Contraloría. Partiendo por los consejos municipales, las oficinas de control de cada municipio. Después, la propia fiscalización de la Cámara de Diputados”. A su juicio, el problema es que Contraloría no hace un trabajo preventivo:

-A mí no me sirve una Contraloría que llega cuando la fechoría está cometida. En los países desarrollados las contralorías tienen un rol distinto, preventivo. La Contraloría llegó tarde y ojalá algún día le hicieran un examen a ella.