Las duras críticas al ministro Carreño y la encuesta que el SENAME desdeñó en 2011

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La investigación realizada por el Poder Judicial y la Unicef sobre cómo viven los 15.000 niños supuestamente protegidos por el Estado, no solo mostró la presencia extendida del abuso sexual y de la violencia. Cada vulneración de derechos detectada en ese informe está ligada a un fallo, a un renuncio de los organismos que deben proteger a esos niños: el Servicio Nacional de Menores (SENAME) y el Poder Judicial. Hoy ambas instituciones están en la silla de los acusados por su tardanza en reaccionar a lo que la investigación revelaba, pero sobre todo por el hecho de que esas vulneraciones que hoy espantan, lleven tanto tiempo existiendo.

Un ejemplo de esto último: hace apenas dos años, en 2011, el SENAME, que ha criticado el trabajo de la Unicef, realizó una encuesta a 4.000 niños del sistema residencial. En ella, más de 200 niños dijeron que alguien les había tocado sus genitales y más de 150 dijeron que los habían obligado a tocar las partes íntimas de otras personas. Como se verá más adelante, no hay indicios de que el SENAME haya hecho denuncias a las fiscalías a partir de esos hallazgos.  Y ni siquiera la misma institución tiene claro cuántas denuncias ha ingresado en tribunales, a pesar de que así lo establecían dos circulares que se distribuyeron ese mismo año por todo el país para instruir a sus funcionarios y colaboradores acreditados sobre qué hacer ante un posible delito cometido en los hogares y residencias de menores.  Lo que sí es claro es que, un año después, el estudio de la Unicef y el Poder Judicial detectó lo mismo.

A medida que la discusión avanza y se suman nuevas instituciones a investigar la vida, usualmente invisible, de los niños en el sistema de protección, queda claro que hay un enorme problema de presupuesto (el Fisco entrega un tercio de lo que se necesita para mantener a un niño en el sistema). Pero también hay lógicas institucionales –sobre todo en los tribunales– que no buscan proteger a los niños, sino hacer las cosas más fáciles para los operadores del sistema.

Varias de esas prácticas se examinaron el 17 de julio en una sesión de la Comisión de Constitución y Justicia de la Cámara de Diputados que abordó este tema en profundidad y que fue escasamente cubierta por los medios. Allí se registró un intenso intercambio de acusaciones entre jueces de familia, el Servicio Nacional de Menores, diputados de la comisión respectiva y la Unicef, cuya representante, entonces, comenzó a sincerar por qué el sistema funciona tan mal (ver documentos de la sesión).

Ahora que la Cámara de Diputados aprobó crear una comisión investigadora que indague en profundidad el funcionamiento del SENAME, son ya tres las instituciones concentradas en este tema: la misma Cámara de Diputados; el Ministerio de Justicia que, según anunció la titular Patricia Pérez, a partir de agosto realizará una intervención total al sistema de protección con un equipo de 50 profesionales; y el Ministerio Público, que investiga 12 abusos sexuales consignados en una encuesta que aplicó la Unicef a 384 niños y las posibles responsabilidades de las autoridades que supieron de los abusos y no hicieron las denuncias correspondientes.

Eso, sin contar lo que está realizando en estos días el SENAME, institución que desde que CIPER difundió el estudio de la Unicef y la Corte Suprema -estudio que el mismo Poder Judicial intentó mantener oculto (Ver reportaje) -, se ha desplegado en todo Chile cerrando centros e interviniendo hogares. Según el último reporte de su febril actividad, la institución ha cursado el cierre de tres de los centros que aparecen en la investigación de la Unicef, han intervenido siete recintos y se están realizado revisiones y mejoras en otros 32.

Si después de todo este despliegue la situación de los niños bajo protección del Estado no cambia real y profundamente, no quedará institución a la que acudir: sería un fracaso institucional de nivel nacional. Un resultado que estaría garantizado si se opta por soluciones fáciles, como descabezar el SENAME, y no se intentan cambiar las prácticas y las convicciones con que funciona el sistema en ese organismo y sobre todo en el Poder Judicial.

LA COMISIÓN JELDRES

La investigación que provocó este remezón es el resultado de un convenio entre la Unicef y el Poder Judicial. El estudio en terreno abordó las condiciones de vida de 6.500 niños atendidos en 10 regiones e identificó los principales nudos críticos que enfrenta el sistema de protección. Para ello se encuestaron a 384 niños repartidos en más de 60 proyectos en todo Chile; jueces de familia hicieron decenas de entrevistas reservadas a niños atendidos en los hogares; y se revisaron los expedientes de 6.500 menores para elaborar fichas que permitieran tener claridad sobre su situación, entre otros instrumentos.

El equipo que realizó esta inédita investigación fue encabezado por la jueza Mónica Jeldres e integrado por las magistradas de tribunales de familia Patricia Rivera, Alejandra Valencia, Cecilia Ruiz y la doctora en derecho Paulina Gómez. En representación de Unicef participó la socióloga Carolina Bascuñán, quien diseñó muchos de los instrumentos que se aplicaron en la investigación. En cada visita a regiones esta comisión contó, además, con la participación de jueces de familia locales que aplicaron las encuestas en los hogares colaboradores del SENAME.

En la investigación, la Comisión Jeldres detectó la presencia constante del abuso sexual, delito que a veces cometen los propios guardadores, pero que en su mayoría es realizado por otros jóvenes internos. En las Aldeas Infantiles SOS, institución que fue examinada a fondo por la comisión, “un 10% de todos los niños y niñas bajo el cuidado de esa institución participó de algún tipo de abuso sexual como víctima o agresor”, concluye el informe. Se precisa que 86 niños han sido víctimas y que otros 28 han sido identificados como abusadores.

También se registró la presencia masiva de la violencia física y verbal por parte de los guardadores o de parte de niños mayores. Y castigos como el encierro o dejar a los menores sin comer. Como resultado de lo anterior, la Comisión identificó 28 hogares con antecedentes de violencia de adultos contra niños; 45 hogares con datos de violencia entre menores; nueve hogares con antecedentes de abusos sexuales cometidos por un adulto contra un niño; y 10 hogares con datos de abuso sexual entre niños internos. En términos globales la comisión encontró situaciones de alto riesgo en más de la mitad de las 60 residencias visitadas.

A fines del año pasado, cuando los resultados de la Comisión Jeldres se terminaban de ordenar, el equipo fue intervenido por el ministro de la Corte Suprema, Héctor Carreño. La jueza Jeldres renunció y su puesto fue ocupado por la magistrada Gloria Negroni. Administrado por Carreño y por el SENAME, el informe fue cuestionado metodológicamente y olvidado. El incendio mediático que se ha producido en este tema fue avivado justamente por las dudas sobre lo que cada institución hizo para solucionar –u ocultar– los dramas revelados por esta investigación.

El SENAME ha recibido la mayor parte de las críticas por su reacción tardía. Y se ha defendido acusando al estudio de la Comisión Jeldres de carecer de datos precisos, lo que los obligó a trabajar meses “a oscuras” para proteger a los niños, según afirmó su director Rolando Melo.

Sin embargo, las acusaciones más graves y más de fondo han sido dirigidas al Poder Judicial, que es coautor de la investigación e invirtió en ella aproximadamente $200 millones. Esto debido a su intento de mantener en reserva los resultados (CIPER solicitó la información durante cuatro meses, vía Ley de Transparencia, sin obtener ni los documentos ni una explicación para la no entrega) y sobre todo, por no haber investigado los antecedentes constitutivos de delito que la investigación estaba revelando. Ambos hechos se atribuyen a decisiones del ministro de la Corte Suprema Héctor Carreño, encargado de la Reforma de Familia y superior jerárquico de la comisión.

Según señaló a CIPER la socióloga Carolina Bascuñán, Carreño se opuso a la difusión del trabajo de la comisión para proteger la identidad de los niños y para evitar justamente la alarma pública que se ha producido (Ver entrevista).  Sin embargo, ante la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados, el 17 de julio pasado, Carreño ofreció otra explicación para la no difusión. Sostuvo que esa decisión fue de la Unicef y deslizó que la determinación se debió a los problemas metodológicos que tenía el informe y que el organismo reconocía (Ver recuadro).

La vocera de Unicef, Francisca Palma, explicó a CIPER que quien decidía qué se hacía con esa información era el Poder Judicial, “ya que era el mandante del estudio”. Y puntualizó, además, que el ministro Carreño nunca dijo que había que evitar la alarma pública.

LA LÓGICA INSTITUCIONAL QUE SE LES IMPONE A LOS JUECES

Lo que está fuera de duda es que fue Héctor Carreño quién decidió que los datos de la encuesta no fueran investigados por los Tribunales de Familia, a pesar de que los jueces cuentan con amplias facultades para intervenir hogares y terminar con los abusos detectados por el estudio. Esa decisión hizo que, teniendo las atribuciones y la información oportuna, el Poder Judicial cediera la iniciativa al Ministerio de Justicia, al Ministerio Público y a los diputados, en un problema que ha resultado muy sensible y que le está trayendo grandes costos a su imagen.

Entre las críticas más duras lanzadas al Poder Judicial destaca lo expresado por la abogada Paulina Gómez, miembro de la Comisión Jeldres, que explicó ante la citada Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados que no sólo había que investigar la tardía reacción frente  al informe, sino buscar las razones del maltrato que reciben los niños “protegidos” por el Estado. Gómez argumentó que más allá de la innegable falta de recursos, hay una lógica institucional que hace que los jueces no se preocupen por la suerte de los niños que ingresan al sistema de protección. Esa lógica deriva de las instrucciones que reciben de sus superiores de cerrar causas para cumplir con las metas de gestión.

Normalmente, cuando los jueces mandan a un niño a un hogar por ser víctima de violencia, suelen cerrar la causa, como si los problemas del niño se hubieran solucionado. Pero la internación en un hogar no es solución para nadie. Una residencia es un lugar de paso desde donde apoyar a la familia para que supere la violencia en la que vive y el niño pueda volver a su casa; o para buscar una nueva familia para él. Mientras eso ocurre, el niño debe recibir un tratamiento que lo ayude a superar lo que ha vivido. Pero no se ha cerrado nada. Por ello, explicó Gómez a los diputados, el juez debiera mantener la causa abierta “y revisar las medidas que se toman, ver como se están adecuando a la realidad del niño, si el hogar le sirve o no, si el plan de intervención debe seguir aplicándose o debe ser cambiado”.

Como en el sistema residencial hay cerca de 15 mil niños, en los tribunales debería haber 15 mil causas abiertas. La abogada Paulina Gómez explicó a los diputados por qué eso no ocurre:

-Porque se afectan las estadísticas de causas terminadas y las metas de gestión del Poder Judicial. Esas metas de gestión fueron fijadas por la Comisión Interinstitucional que integran el Ministerio de Justicia, la Corte Suprema y el Ministerio de Hacienda. Lo que se fija para este año es que el 85% de las causas tienen que estar terminadas  en un plazo de 120 días desde que ingresan (Ver carta de la Asociación Nacional de Magistrados, Regional San Miguel, al ministro Héctor Carreño). Esas metas tienen a todos los jueces de familia del país de cabeza cerrando causas a como dé lugar y las principales afectadas son las causas de protección de niños y las de violencia intrafamiliar, donde las personas van sin abogado, porque la ley se los permite. Un acceso más rápido a la justicia. Esas causas, donde las personas sin recursos van sin abogado, son las que se cierran, sin siquiera abrir un juicio. ¿Para qué? Para que figuren como terminadas y suban las estadísticas. Ahí está el tema de fondo. Por eso estas causas no son seguidas por los jueces como la ley exige.

Ante los diputados, la abogada Gómez defendió la idea de que los jueces están obligados a exigir el cumplimiento de los derechos de los niños, derechos que están en los convenios internacionales firmados y ratificados por el Estado chileno. En virtud de esos acuerdos, si un niño necesita atención psiquiátrica, el juez está obligado a ordenarla y el sistema debe responder a esa atención. Y si no tiene recursos, debe generarlos. “Si la autoridad no cumple, se le decreta el pago de una multa o el arresto. Ante el anuncio del apremio, las autoridades administrativas –que conocen de sobra sus obligaciones–, como regla general, cumplen”, dijo la abogada a CIPER.

LOS JUECES DEBEN SER ACTIVOS AGENTES DE PROTECCIÓN

Este mensaje, que transforma a los jueces en activos agentes de la protección de los menores, era transmitido en las “jornadas de transferencia técnica” que realizó la Comisión Jeldres  en las 10 regiones visitadas y que fueron suspendidas cuando el ministro Carreño intervino la comisión. Esa actitud, por supuesto, pretendía volver al juez un personaje molesto para las otras instituciones y tal vez eso pueda explicar el cambio que sufrió el proyecto.

Ante los diputados, Gómez interpeló a Carreño: “La ley dice que los tribunales tienen imperio para hacer cumplir sus resoluciones. Entonces, mi pregunta es por qué la Corte Suprema se molesta, o al menos al ministro encargado de la Reforma de Familia (Carreño) no le parece conveniente que en la capacitaciones realizadas en el marco del proyecto yo haya dicho que cuando una autoridad no quiere cumplir con su obligación el tribunal puede exigírsela por la fuerza, puede apremiarlo”.

Las críticas de la abogada Gómez fueron profundizadas por el diputado Ricardo Rincón, quien afirmó que la Comisión Jeldres había actuado siguiendo una doctrina apegada a la Convención de los Derechos de los Niños, “y parece que a la Corte Suprema no le agradó. Y parece que al Ministerio de Justicia tampoco le interesa esta nueva doctrina que implica que si es necesario apremiar a los distintos servicios del Estado con arresto o con multa para que entreguen los servicios que los niños necesitan, tienen que hacerlo”.

El parlamentario ejemplificó el problema de  fondo con dos casos de la Región de O’Higgins. “En un caso, el juez apremió a la autoridad con arresto y gracias a eso un niño violado de siete años tiene atención médica siquiátrica. En cambio, una niña de 13 años que está en el hospital de Rengo, violada por su padrastro, como todavía el juez no apremia, no hay recursos para ella y está siendo dopada, sin atención siquiátrica. Los recursos para atender a esa niña pueden salir y deben salir en un país que dice ser de ingreso alto”.

LAS CULPAS DEL SENAME

Otra autoridad que quedó en una delicada posición como resultado del trabajo de la Comisión Jeldres, es el director del SENAME, Rolando Melo. Aunque hasta los diputados más críticos coinciden en que lo revelado por la comisión es un drama que se mantiene igual por décadas, Melo lleva tres años en el cargo y la constatación de que pocas cosas han cambiado en este tiempo forzosamente pone en entredicho su gestión.

A comienzos de marzo de este año, Melo recibió los datos de la Comisión Jeldres que indicaban, hogar por hogar, un cúmulo de graves situaciones detectadas. Según lo acusa el diputado Gabriel Silber, Melo no hizo nada con los datos, hasta que CIPER dio a conocer el estudio de Unicef y el Poder Judicial.

-¿Por qué tiene que aparecer la publicación de CIPER para que los hechos sean canalizados a través de un fiscal del Ministerio Público? ¿Por qué todo lo que se está haciendo ahora no ocurrió el 7 de marzo, cuando él (Melo) tuvo conocimiento completo de los hechos? –reclamó el diputado Silber en la citada sesión de la Comisión de Constitución.

Entre los datos recibidos por SENAME están  los citados 12 casos de abusos sexuales registrados en la encuesta de Unicef. De esos abusos, Melo recibió antecedentes como estos:

• Niña de 9 años atendida en la residencia Alberto Hurtado de Antofagasta (donde sólo hay 20 menores), denunció “sufrir abuso sexual, agresión física y sicológica por parte de otra niña al interior de la residencia”.
• Niño de 10 años atendido en el hogar San Francisco Borja de Valparaíso (donde sólo hay 20 menores) denunció “haber sido víctima de abusos sexuales por parte de un adulto al interior de la residencia”.

Rolando Melo señaló que como la encuesta no identificaba a los niños, el trabajo de SENAME para proteger a los denunciantes había sido “a oscuras”. ¿Tan difícil es identificar a una niña de 9 años abusada en un centro donde hay 20 niños? Según el SENAME, sí. Angélica Marín, jefa del departamento de Protección de Derechos de ese organismo explicó ante la Comisión de Constitución que, de los 12 casos que conocieron en marzo, tras cinco meses de trabajo y de “desplegar equipos en terreno”,  sólo pudieron identificar cinco situaciones similares. “Hay siete situaciones que nos las pudimos encontrar”, dijo.

Ante la comisión y ante la prensa, tanto Melo como Marín insistieron en que Unicef se equivocó al hacer encuestas anónimas. El ministro Carreño se sumó a esas críticas y afirmó que además, la Comisión Jeldres debió haber hecho denuncias en el momento de conocer estos casos.

Si bien esas críticas pueden ser muy atendibles, resultan contradictorias en boca de autoridades del SENAME, pues la encuesta de la Unicef es una continuación de otra encuesta hecha en 2011 por el propio SENAME y con las mismas características de anonimato. La encuesta “Mi derecho a ser escuchado” (Ver documento), fue aplicada en agosto de 2011 por la unidad que dirige Angélica Marín a cerca de 4.000 niños y mostró similares niveles de abusos sexuales a los detectados por la Comisión Jeldres un año después.

En esa encuesta surgieron más de 200 casos de abuso sexuales. En el grupo de los niños de 7 a 12 años, el 7,8%  (157 niños) afirmó que alguien (no se precisa si un adulto de la residencia u otro niño) les había tocado partes íntimas de su cuerpo: “Identificando mayoritariamente más de una parte de su cuerpo, seguido de la vagina, el poto, el pene y los senos”, detalla el informe. Y agrega que “un 5,2% (105 niños), señala que le han hecho tocar las partes íntimas del cuerpo de otra persona”.

Respecto de los niños entre 13 y 18 años, el 4,1% (81 niños) señaló que alguien le tocó las partes íntimas de su cuerpo, mientras un 3,3% (66 niños) afirmó que le han hecho tocar las partes íntimas del cuerpo de otra persona.

Si se consideran sólo los niños que acusan haber sido tocados, hay 238 casos que SENAME conoció en 2011. Sin embargo, eso no se tradujo en denuncias a la fiscalía. De acuerdo a los datos obtenidos por CIPER, ese año sólo hubo 35 denuncias hechas por los directores regionales de SENAME a las fiscalías. Más o menos lo mismo que en 2012: 48 casos. Sólo este año la cifra se elevó a 109 denuncias.

Lo único que parece haber hecho SENAME es distribuir entre sus colaboradores acreditados la circular Nº 18, donde establece los procedimientos que deben realizar quienes detecten “hechos constitutivos de maltrato físico, psicológico o de delitos en contra de niños, niñas o adolescentes sujetos de atención”. El procedimiento es el mismo que rige para sus propios funcionarios, de acuerdo a lo que aparece en la circular Nº 25 que el director Rolando Melo remitió a los directores regionales y de centros que dependen directamente del SENAME en septiembre del mismo año.

Ambos documentos son claros en establecer que todas las personas que tomen conocimiento de un posible delito cometido al interior de los hogares y residencias de menores, tienen la obligación de denunciarlo ante las autoridades competentes –Ministerio Público, Carabineros o PDI– en no más de 24 horas. Además, deben dar aviso al juzgado de familia que haya ordenado el ingreso del niño y al tribunal de garantía que decretó la medida cautelar.

De acuerdo a lo que el SENAME señaló a CIPER, la implementación de ambas circulares en 2011 “buscó generar una acción rápida y efectiva para proteger a los niños que eventualmente estaban expuestos a maltratos o abusos”. Pero eso no ocurrió. Y llama la atención que ante la gravedad de los hechos detectados por la encuesta “Mi derecho a ser escuchado”, hayan sido tan pocos los casos que llegaron a la justicia. Y más grave resulta que, a dos años de que esos instructivos establecieran los pasos a seguir frente a hechos constitutivos de delitos, recién ahora el SENAME esté “articulando un registro nacional de la aplicación de estas circulares que se llevan de manera descentralizada”. En otras palabras, la institución que dirige Melo no maneja las cifras sobre cuántas denuncias han llegado a tribunales por parte de sus propios funcionarios o de sus colaboradores acreditados. Por tanto, los abusos que arrojó la encuesta anónima de ese organismo parecen haber quedado mayoritariamente en el plano de la estadística.

Frente a las críticas de SENAME y del ministro Héctor Carreño, Unicef ha reconocido que era posible mejorar el mecanismo a través del cual se hacía la encuesta, de modo de acelerar la protección de los niños que declaraban haber sido abusados. Pero insisten en su desacuerdo a pedirles a los niños que se identificaran, pues eso únicamente consigue que los menores no hablen.  Es decir, haciéndolos identificarse se puede tener la paradoja de que no haya ninguna denuncia a pesar de la constatación de que los abusos existen.

Para Unicef, la encuesta no se diseñó para recoger denuncias específicas. Mirarlo así es simplificar el problema que vive el SENAME, pues las situaciones de vulneración en la red no son 12 casos; esas son sólo una muestra representativa. Eso implica que hay muchos más abusos sexuales y lo que se debía hacer era intervenir las residencias masivamente, que es lo que SENAME ha estado haciendo recién en las últimas semanas.

OTRAS FALLAS DE SENAME

En la encuesta “Mi derecho a ser escuchado” elaborada por SENAME, aparecen también similares niveles de violencia que los detectados en la encuesta de la Comisión Jeldres: 15,7% de los niños menores de 13 años (313 casos) relata que los adultos de la residencia alguna vez le han pegado y un 19,9% ha visto a los adultos golpear a otros niños/as. Aunque el 77% dice sentirse seguro en el hogar, el 71,6% (1.427 casos) señala que tiene ganas de arrancarse de la residencia.

La similitud con lo encontrado por la Comisión Jeldres vuelve a generar la pregunta de qué medidas tomaron las autoridades del SENAME a partir de lo obtenido en sus propias investigaciones.

La pregunta es válida porque existe la constatación de que la reacción de SENAME es lenta y a veces muy ineficaz. Así fue consignado por la misma Comisión Jeldres cuando en Arica denunció a los tribunales la situación de dos hogares: Ajllasga y Sariri. En el primero había presunciones de que las niñas protegidas por el Estado formaban parte de una red de explotación sexual infantil; el segundo fue calificado como un centro peligroso, insalubre y denigrante, donde los niños no tienen ningún control ni son cuidados.  (Ver Informe al juez presidente de Arica).

No sólo resulta criticable que, teniendo el SENAME la obligación de supervigilar esos hogares, tuviera que ir una comisión desde Santiago para constatar los abusos y hacer que intervinieran los hogares. Lo más complejo es que, seis meses antes de la visita de la Comisión Jeldres, esos hogares habían sido visitados por una comisión del Ministerio de Justicia, la cual había entregado un duro informe sobre ambas residencias. Y aun así, los graves problemas no se solucionaron.

En la denuncia que la Comisión Jeldres hizo al tribunal sobre la explotación sexual en el hogar Ajllasga, se afirma: “Muchos de los hechos descritos están en conocimiento de las autoridades del SENAME y de la seremi  de Justicia toda vez que con fecha 29 de mayo del presente año se realizaron las visitas de la Comisión  Interinstitucional de Protección (CISC), sin que hasta la fecha se haya reparado de modo alguno la situación de vulneración de estos niños y adolescentes”.

Las deficiencias de SENAME para fiscalizar lo que ocurre en los centros que debe controlar vuelven a poner en grave cuestionamiento la decisión del ministro de la Corte Suprema Héctor Carreño de no entregar los datos de la Comisión Jeldres a los jueces de familia.