La guerra entre Salud y el área económica del gabinete por el etiquetado de los alimentos

El debate al interior del gobierno para dar cuerpo al reglamento que normará el nuevo etiquetado de alimentos y que debe entrar en vigencia en junio de 2015, se encuentra en un punto de quiebre. Este martes 18 de noviembre se produjo una acalorada discusión entre los equipos ministeriales que afinan el documento. Los ánimos se tensaron al máximo entre los representantes de Salud y los del área económica, cuando estos últimos pusieron en cuestión la idea de incorporar en los envases la etiqueta negra que imita un disco PARE que alertará el “exceso de” nutrientes críticos y, además, pujaron por flexibilizar los límites propuestos para el contenido máximo permitido de sodio, grasas, calorías y azúcares en los alimentos.

Las partes se mostraron los dientes, porque las “sugerencias” del equipo económico en la práctica echan por tierra lo más relevante de la propuesta de reglamento elaborada por Salud. Además, recogen gran parte de las exigencias que ha hecho la industria, lo que da cuenta del fuerte lobby de las empresas del rubro. Pero aún no está todo dicho. “El elástico no está cortado”, grafica uno de los asistentes. La próxima semana volverán a reunirse, pero lo que quedó claro es que las divergencias son de fondo y no será fácil conciliar las posturas de los especialistas del Ministerio de Salud con su contraparte, representada por los subsecretarios de Economía, Kathia Trusich, y Hacienda, Alejandro Micco.

Katia Trusich

A la postura de los subsecretarios Trusich y Micco se suma la preocupación expresada por la Dirección Económica de la Cancillería (Direcon), respecto a alertas de organizaciones de comercio internacional que vislumbran efectos negativos si los productos chilenos llevan el etiquetado que ha propuesto el Departamento de Nutrición del Ministerio de Salud.

El tema está en su punto más álgido. Y no solo en Chile. En Roma se inició el 17 de noviembre la Segunda Conferencia para la Nutrición, organizada por la FAO. Desde allá, el senador Guido Girardi (PPD) lanzó altisonantes declaraciones contra cuatro transnacionales del rubro alimentario -Coca Cola, Kellogg’s, McDonald’s y Nestlé-, calificándolas como “pedófilos del siglo XXI que violan los derechos humanos de los niños”, pues sostuvo que sus productos tendrían incidencia en el desarrollo de enfermedades como obesidad, diabetes, cáncer, hipertensión e infartos.

Girardi justificó su dura reacción debido a lo que calificó como una amenaza latente de la industria alimentaria de demandar a Chile ante la Organización Mundial de Comercio (OMC) si se aprueba el reglamento de etiquetado tal como está propuesto por Salud. Lo que está en debate en la Conferencia es una propuesta de las principales organizaciones de consumidores del mundo para firmar un “convenio global para proteger y promover las dietas saludables”, que obligue a los gobiernos a aplicar políticas, como lo fue en su momento el convenio marco para el tabaco.

LAS FUERZAS EN PUGNA

En el Ministerio de Salud saben que el reglamento de etiquetado corre una carrera contra el tiempo, porque debe entrar en vigencia en junio de 2015 y antes de fin de año debiera visarlo la Presidenta Michelle Bachelet y luego la Contraloría. El mandato desde La Moneda, según dijeron a CIPER en el gobierno, es que se llegue a un acuerdo en esta mesa para que no escale el conflicto y tenga que dirimir finalmente la Presidenta.

Lo que está detrás de esta discusión no es sólo una argumentación técnica. En la mesa de negociaciones se expresan dos miradas que conviven en el gobierno -a ratos irreconciliables- respecto a los objetivos del reglamento que debe poner en práctica la ley sobre etiquetado, aprobada en 2012. Si se concreta la propuesta del Ministerio de Salud, podría modificar sustantivamente las reglas para la industria alimentaria.

Jaime Borrows

Para dicha cartera, este es un tema de salud pública y resulta urgente dar un giro radical en el contenido de los nutrientes críticos de los alimentos, porque Chile exhibe índices crecientes de obesidad y sobrepeso (33% en niños), de diabetes y de hipertensión, asociados en una buena parte al tipo de alimentación que consume la población. Según cifras del ministerio, una de cada diez muertes en Chile se atribuye al sobrepeso y la obesidad. Por lo tanto, consideran urgente un golpe de timón.

En la otra vereda, el equipo económico incorpora a la discusión los argumentos de una industria que se siente amenazada por estándares más exigentes que las normas internacionales de comercio. Se suma la preocupación del gobierno por no generar impacto negativo en un sector productivo esencial, más aún en medio de un escenario de crisis de crecimiento y aumento del desempleo. El rubro de la producción de alimentos procesados contribuye en un 20% al producto del país, con más de 2.000 empresas pequeñas y medianas y unas 300 que son grandes conglomerados.

En la hora de las definiciones, los que están sentados a la mesa para medir fuerzas son los subsecretarios Jaime Borrows (Salud), Katia Trusich (Economía), Alejandro Micco (Hacienda) y Claudio Ternicier (Agricultura), además de representantes de la Dirección Económica de la Cancillería (Direcon), Junaeb, Sernac, Instituto de Propiedad Industrial (Inapi) y Elige Vivir Sano.

IMPORTACIÓN DEL SEMÁFORO ROJO

La propuesta de reglamento que hoy está sobre la mesa arrastra un camino pedregoso de cambios y tironeos desde el gobierno anterior. El primer intento llegó a Contraloría firmado por el ex ministro de Salud Jaime Mañalich. Esa propuesta de reglamento fue retirada por el gobierno actual cuando estaba recién asumido, pues las nuevas autoridades de Salud –con el respaldo de la Presidenta Bachelet– consideraron insuficiente los límites que puso a los nutrientes críticos y confusa la señalética de advertencia que proponía usar en los envases. El reglamento de Mañalich debía entrar en vigencia en junio pasado, pero el gobierno, junto con anular lo obrado por la administración anterior, extendió por un año el plazo para que comenzara a regir una nueva versión. Así, se abrió una consulta pública y sus resultados son los que ahora se estaban consolidando para elaborar el reglamento definitivo que se someterá a consideración de la Presidenta.

Rodrigo Alvarez

En medio de este proceso, las empresas del rubro, agrupadas en la Asociación de Alimentos y Bebidas de Chile (ABChile), comenzaron a manifestar reparos y pusieron en marcha su lobby para permear a las autoridades. A cargo de la ofensiva pusieron al ex diputado, ex subsecretario de Hacienda y ex ministro de Energía bajo el gobierno pasado, Rodrigo Álvarez (UDI), quien asumió como presidente de ABChile.

La preocupación de las empresas es entendible. A más dos años de promulgada la ley sobre etiquetado de alimentos (junio de 2012), está a punto de ver la luz un reglamento que produce cambios drásticos en las exigencias para la industria de alimentos envasados. Por primera vez, se fijan por norma límites máximos al contenido de los llamados nutrientes críticos: azúcares, sodio y grasas saturadas, además de calorías.

Hoy, la oferta en el mercado no tiene restricción alguna en esta materia. Sólo se advierten esfuerzos individuales y voluntarios por parte de algunas empresas. El cambio va a obligarlas a invertir en tecnología para ponerse a tono con las exigencias, disminuyendo los contenidos dañinos para la salud. “Estamos librando una batalla de las más importantes en el último tiempo y como hay mucho en juego, todos están jugando sus cartas con toda la artillería necesaria”, afirmó a CIPER un especialista que participa en la mesa técnica.

En una primera etapa, en la administración Bachelet la preparación del nuevo se ancló sólo en el Ministerio de Salud, con un equipo de asesores y especialistas en el tema alimentario. Los límites propuestos para los nutrientes críticos son drásticos y se planificó que entraran en vigencia de una vez, sin gradualidad alguna. (vea los detalles en el reportaje de CIPER: “Lo que está en juego en el último round de la guerra por la ‘ley del Súper Ocho’”).

Este fue el borrador que se sometió a consulta pública y diálogos ciudadanos, proceso que finalizó el 23 de octubre. Los especialistas del ministerio revisaron una a una las observaciones recibidas e incorporaron algunas de las propuestas en un nuevo reglamento corregido. En esta etapa entró a la cancha el equipo de las subsecretarías de Economía, Hacienda, Agricultura y Direcon, que hasta ese entonces no habían sido incorporados al proceso.  Comenzaron de inmediato las discrepancias, que fueron subiendo de tono con declaraciones públicas cruzadas entre Salud y Economía. A tal punto, que el gobierno encomendó a la ministra de Segpres, Ximena Rincón, que mediara entre las partes para allanar posiciones y, sobre todo, para evitar un nuevo frente que enturbiara las relaciones del gobierno con el mundo empresarial.

En ese clima, se presentaron juntos en el Congreso el subsecretario de Salud, Jaime Borrows,  y la subsecretaria de Economía, Katia Trusich, con la nueva versión del reglamento bajo el brazo. Un parlamentario de la Nueva Mayoría que integra la Comisión de Salud de la Cámara recuerda la sorpresa con que recibieron el giro del gobierno: “El día anterior nos llamaron de La Moneda para pedirnos que ayudáramos a que no se tensionara más el ambiente, claramente los habían alineado. Pero a nosotros nos cayó como un balde de agua fría, porque nos enteramos ahí de una serie de cambios que daban un vuelco a la gran promesa de apoyar un plan de salud para reducir drásticamente las enfermedades asociadas a la mala alimentación. Sin duda, estaba la mano de la industria en ese nuevo reglamento”.

Originalmente, el Ministerio de Salud propuso una tabla con los límites máximos que podían contener los alimentos sólidos y líquidos. Se medía cada 100 gramos respecto a tres componentes: grasas saturadas, sodio y azúcares, además de calorías (ver primer borrador). En ese modelo, el día uno de entrada en vigencia del reglamento los productos debían ajustarse a la norma. Así, por ejemplo un paquete de papas fritas que hoy tiene 13,9 gramos de azúcares por cada 100 gramos, debía bajar el componente a 10 gramos de una vez para no cruzar la línea de lo saludable de acuerdo a los etiquetados. O unos cereales con miel que tienen 386 calorías por cada 100 grs, debían bajar a 275 calorías de una vez.

Esos valores de referencia se inspiraron en la normativa inglesa, que se instaló a inicios de 2013 y es voluntaria. Allá se usa un semáforo (ver documento gobierno inglés) y en Chile se tomó la el equivalente a la luz roja como piso de referencia para fijar los límites máximos permitidos, como explica la doctora Lorena Rodríguez, jefa del Departamento de Nutrición y Alimentos del Minsal y asesora del subsecretario en la elaboración del reglamento:

-Es cierto que nuestros límites son bastante estrictos, respecto de otras normas obligatorias o voluntarias en el mundo, pero creemos que es la única forma posible de poner atajo a los graves problemas de salud pública asociados a la alimentación. Es más, la OPS (Organización Panamericana para la Salud) publicó recientemente unos límites recomendados que incluso son más estrictos que los nuestros, lo cual nos apoya.

En el caso de los límites máximos de calorías permitidos por cada 100 gramos, la normativa chilena tomó como referencia la norma sugerida por el World Council Foundation (dependiente de la Organización Mundial para la Salud), que fija el máximo aceptable en 275 calorías.

Alejandro Micco

El primer gallito lo ganó el equipo económico del gobierno, en el sentido de conseguir que se graduara el plazo para que las empresas llegaran -en un periodo de cuatro años- a los índices permitidos por la norma y no de una vez, como proponía el Ministerio de Salud. En el Ministerio de Economía explican que este cambio es razonable porque da un tiempo a las empresas -especialmente medianas y pequeñas- para adaptar sus tecnologías e invertir en innovación, de modo que sus productos sean más saludables y se adapten a la norma.

De este modo, se estableció que al año cuarto de entrada en vigencia el nuevo reglamento se llegue a los valores que originalmente se pedían desde el minuto uno (ver tabla de gradualidad). En otro ejemplo, unas salchichas que informan 567 mg de sodio por cada 100 gramos, durante los dos primeros años de vigencia del reglamento estarían en norma, pero al tercer año tendrían que bajar a 500, para quedar finalmente en el cuarto año en 400 mg por cada 100 grs si no quieren caer en la categoría de exceso de sodio.

Un sector de la Nueva Mayoría se alineó con el acuerdo político, como el senador Guido Girardi, y respaldó la gradualidad como una forma de avanzar en el despacho del reglamento. Sin embargo, otros representantes del oficialismo e incluso de la oposición, mantienen sus diferencias públicamente. La Comisión de Salud de la Cámara envió un oficio a la Ministra de Salud manifestando su “extrema preocupación” por la flexibilidad en los límites y por la postergación de la completa entrada en vigencia del reglamento.

En voz baja, quienes defienden a Salud en esta discusión sostienen que “el lobby de la industria ha sido muy poderoso y logró penetrar en el equipo económico. Esto es un tema de poder, las empresas no quieren restricciones y para ello, se amparan en argumentos falaces”. Una fuente del Ministerio de Economía replica: “Aquí se ha demonizado nuestra posición. Lo que nosotros pretendemos es que se logre un reglamento integral, porque no se puede abordar solo desde el punto de vista de la salud pública. Es fundamental incorporar otras miradas complementarias y sobre todo, subir a los empresarios a este carro para que colaboren en campañas públicas y con un compromiso genuino de aportar a reducir los niveles de nutrientes críticos en los alimentos, que es el objetivo final”.

“LO QUE NACE CHORIZO, MUERE CHORIZO”

La siguiente disputa al interior de la mesa técnica se instaló por la forma como se agrupa y clasifica a los alimentos en la normativa propuesta por el Ministerio de Salud. El reglamento que hoy está en discusión propone una sola tabla de valores, común para todos los alimentos envasados y que distingue sólo entre sólidos y líquidos. En esa propuesta, cualquier alimento que supere esos límites permitidos representa un riesgo para la salud y por lo tanto debe llevar una etiqueta negra tipo disco PARE con la lectura “exceso de…”. Bajo esta modalidad, se mide con la misma vara una salchicha y una barra de cereales.

En cambio, el equipo económico recoge una propuesta de la industria que propone flexibilizar esa tabla, estableciendo límites y valores diferenciados por categorías de alimentos. De este modo, los consumidores podrían elegir, dentro de una misma categoría de alimentos, entre los alimentos sanos y “menos sanos”, aunque estos últimos sobrepasen el límite considerado saludable por los especialistas del Minsal. Este punto central fue el que trabó la mesa cuando se reunieron los equipos interministeriales el pasado martes 18 en el Ministerio de Salud.

Rodrigo Álvarez, presidente de ABChile  y quien ha liderado la ofensiva mediática para defender la posición de la industria, explicó a CIPER por qué proponen más categorías:

-Estos límites uniformes no nos permiten distinguir entre alimentos, aunque sean totalmente diferentes en su composición y naturaleza. Por ejemplo, si un cereal está por sobre el límite permitido de sal, va a tener la misma etiqueta negra de “exceso de” que una salchicha que también esté fuera de norma, siendo productos no comparables.

La industria alimentaria, que agrupa a las principales empresas, sugirió una tabla con 14 categorías especificas (ver tabla) con un compromiso de metas de reducción diferenciadas por parte de la industria, en los cuatro nutrientes críticos. Entre ellas, cereales para el desayuno, cecinas, galletas dulces, productos cárneos, helados y mayonesa. “Queremos ayudar a que el consumidor pueda elegir entre iguales qué es más saludable y qué no y, además, hacer un esfuerzo por aportar a una política de vida sana, porque es un objetivo totalmente compartido con la política de salud pública del gobierno”, afirma Álvarez.

En la contraparte, especialistas en nutrición rebaten su argumentación asegurando que los alimentos que están excedidos en nutrientes críticos son perjudiciales para la salud, sin importar el tipo de producto. La doctora Cecilia Castillo, especialista en nutrición, dijo a CIPER: “Lo que nace chorizo muere chorizo, y si le quitas la grasa o la sal deja de ser chorizo. Hay alimentos que nunca van a caer en categoría saludable, por más esfuerzo que se haga, entonces la gente tiene derecho a elegir informadamente y saber cuáles productos pueden ser no recomendados o deben consumirlos moderadamente”.

ETIQUETA NEGRA Y DISCO PARE

Los conflictos en la mesa de trabajo no terminan ahí. Otra de las voces que se ha alineado con las aprensiones del equipo económico es la DIRECON, que vela por el cumplimiento de los acuerdos internacionales en materia económica y en este caso particular, el llamado Codex de los alimentos, suscrito al amparo de la OMC.
Ellos levantaron la alerta, poniendo sobre la mesa las inquietudes planteadas por 32 países, desde que se inició la redacción del reglamento en 2013, ante el Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC), dependiente de la OMC. Las aprensiones apuntan a que puede resultar amenazante para el consumidor rotular con un disco negro los envases, emulando la señal del disco PARE, y que la normativa chilena esté por sobre las exigencias recomendadas en el Codex de alimentos, a nivel internacional. En el seno de estas inquietudes planteadas, es que algunos alertan que Chile podría ser llevado a instancias jurídicas internacionales, para revertir la norma.

La propuesta del Ministerio de Salud incluye una etiqueta negra, cuya leyenda indicaría “exceso de” para marcar los alimentos que sobrepasan los índices permitidos de sodio, grasas saturadas, azúcares y calorías. Dado que los límites permitidos son elevados –como admiten en Salud–, Rodrigo Álvarez estima que hay categorías completas de alimentos en que cerca del 90% de sus productos van a quedar etiquetados con el sello negro.

-El efecto que se persigue con este rotulado no se va a lograr, porque las personas no van a poder distinguir entre uno y otro si todos tienen la misma etiqueta. Tampoco es un incentivo adecuado para que las empresas mejoren los índices, porque si me ponen ese rótulo el año uno es una suerte de lápida difícil de revertir, -sentencia Álvarez.

El Ministerio de Salud tuvo que desplegar sus argumentos técnicos para defender esta modalidad en la mesa de trabajo, estando en franca minoría. Según los estudios encargados por el gobierno anterior al INTA (ver estudio) y complementados con focus group, los consumidores no advertían el disco PARE como una amenaza, sino una advertencia, dado que muy pocos leen o entienden la información nutricional al dorso de los envases, en tamaño por lo general ilegible.

-La idea es que aumente la oferta de alimentos saludables. Si hay alguno que no puede, por razones tecnológicas o de otra índole, alcanzar esos límites máximos permitidos, entonces que rotule con el sello negro de exceso, de modo de advertir a la población que si consume ese producto, debe hacerlo en forma moderada o simplemente, no es conveniente que lo consuma, -afirma la especialista del ministerio, Lorena Rodríguez.

Las empresas de alimentos proponen que se elimine el rótulo negro y que en cambio, se perfeccione la llamada guía diaria de alimentación, esa información que está en la cara frontal del envase y que informa cuánto representan los nutrientes críticos que contiene ese producto, respecto a las cantidades permitidas en una dieta estándar de 2.000 calorías diarias. El ministerio lo descarta como información válida, asumiendo que esa no es la dieta indicada para un niño y tampoco la dieta estándar que sigue una población con altos índices de obesidad.

Tal y como están las cosas, nadie descarta al interior de la mesa técnica que pueda modificarse el rotulado del envase, si las posiciones mayoritarias se inclinan por eliminar la etiqueta negra. Aunque hoy, no parece estar en la prioridad de la discusión.

100 GRAMOS VS. UNA PORCIÓN

Una de las banderas que enarboló con energía la industria de los alimentos, en esta discusión, fue la necesidad de calcular los límites máximos permitidos en base a una porción y no en base a 100 gramos, como está escrito hoy en la propuesta de reglamento.

El presidente de ABChile asegura que no es práctico ni realista calcular los límites máximos en base a 100 gramos: “Es confuso para las personas, porque la gente no consume 18 galletas de agua o un pan de mantequilla que sería el equivalente a 100 gramos, es más fácil hablar de porciones porque es lo que realmente ingieren las personas y así les es más fácil calcular”. En la otra vereda, los especialistas del ministerio de Salud aseguran que no es posible usar la medida de una porción porque no está estandarizado cuál es la recomendable y que por lo mismo, no es posible de comparar un producto con otro.

La consulta pública que antecedió el trabajo de la mesa técnica generó 350 opiniones y más de mil sugerencias, que fueron analizadas por los equipos técnicos del Ministerio de Salud. A partir de las propuestas, se introdujo cambios en la normativa original, entre ellas, la gradualidad en los límites exigidos de nutrientes críticos.

Otra de las peticiones que se acogieron en el reglamento fue permitir que los productos envasados incluyan en los beneficios del alimento en categorías diferentes a las sancionadas, aun cuando tengan etiqueta “exceso de”. Por ejemplo, si un producto tiene exceso de azúcar, puede incluir en el envase el aviso de alto en fibras, para poder diferenciarse de otros alimentos en su misma categoría.

Hoy, se han ido acotando los focos de conflicto a aquellos temas que son realmente esenciales en la propuesta de reglamento. Uno de los temas que sobrevoló la discusión fue la publicidad prohibida para menores de 14 años y las restricciones excesivas que reclamaron las instituciones en la consulta pública. Hoy ese punto está zanjado y corregido en la nueva propuesta. Para el caso de la llamada “cajita feliz”, por ejemplo, no tendrá rotulado porque es venta a granel, pero sí les está prohibido hacer cualquier publicidad con gancho de juguetes o regalos para los niños.

Las dos semanas que vienen son decisivas para el curso que tome el reglamento. Si las partes no logran tender puentes, será la presidenta Bachelet quien dirima finalmente con cuál fórmula se queda.