El otro negocio de Morpho que desató una pugna entre el Registro Civil y Casa de Moneda

La puesta en marcha del nuevo sistema de cédulas de identidad y pasaportes del Registro Civil generó numerosos problemas que han puesto el foco de las críticas sobre Morpho, la empresa que ganó una licitación por casi U$400 millones y no ha sido capaz de implementar la tecnología ofrecida de manera óptima. Las largas filas de los usuarios por los problemas en el funcionamiento que presenta la nueva plataforma han significado, en la práctica, obviar los cuestionamientos a la licitación que ganó Morpho, incluyendo el hecho de que esta empresa facturará US$ 18 millones más que lo establecido inicialmente. Y ello porque una vez adjudicada la licitación, el Registro Civil le asignó además la fabricación de los cuadernillos de pasaportes, tarea que originalmente había sido encomendada a la Casa de Moneda.

Congestión de público en oficinas del Registro Civil

El cambio de fabricante generó un fuerte impasse entre el Registro Civil y la Casa de Moneda. Recién el 5 de julio pasado el Registro Civil oficializó la decisión de entregar a Morpho el contrato para la fabricación de los cuadernillos, luego de que en diciembre la empresa francesa asegurara al organismo público que Casa de Moneda no estaría en condiciones de cumplir los plazos establecidos. Según el contrato, el 2 de septiembre Morpho debía hacerse cargo de la operación de los documentos de identidad, que hasta entonces estaba en manos de Sonda. Durante la gestión de Sonda era la empresa inglesa DeLaRue la responsable de fabricar los documentos, pero delegaba en la Casa de Moneda la elaboración de los cuadernillos.

Según argumentan representantes de Casa de Moneda, en ningún momento ellos informaron que la producción de pasaportes pudiera sufrir un retraso. Y reclaman que se invirtieron 600 mil Euros (unos U$ 800 mil) en la compra de las máquinas necesarias para hacer frente a la nueva tecnología. Casa de Moneda no se quedó de brazos cruzados, el 19 de julio presentó un recurso extraordinario de revisión (ver documento) ante el Registro Civil, en busca de revertir la decisión que lo desplaza como proveedor de los cuadernillos, un rol que históricamente ha cumplido.

El escrito es muy duro contra Morpho, empresa a la que acusa de haber entregado al Registro Civil “antecedentes errados o derechamente falsos”, y de haber generado las condiciones que luego justificarían la exclusión de Casa de Moneda y le permitirían quedarse con el contrato. “Que se nos haya excluido del contrato, sin base, en un procedimiento administrativo racional y justo, y conforme a hechos que no eran verdaderos o, al menos, que eran erróneos, ha irrogado a Casa de Moneda de Chile S.A. un perjuicio patrimonial evidente”, argumentan en el recurso.

El conflicto nace de uno de los puntos curiosos de las bases de licitación para la fabricación de los nuevos documentos de identidad. De acuerdo a éstas, sería la Casa de Moneda la encargada de fabricar los cuadernillos. Para ello, se firmaría un contrato entre esta empresa pública y la empresa privada que se adjudicara la licitación, el que debía ser aprobado por el Registro Civil. Pese a esta exigencia, también se requería que la empresa privada tuviera la capacidad de proveer los cuadernillos: “La empresa deberá considerar que en cualquier momento durante la ejecución del contrato, el servicio, bajo las características que le indique, podrá solicitar que provea íntegramente los pasaportes electrónicos, ya sea bajo fabricación propia o subcontratando a una casa distinta de la Casa de Moneda de Chile S.A.”. Un profesional que trabajó en la elaboración de dichas bases explica por qué incluyeron esta cláusula: “Era para tener una opción en el caso que la Casa de Moneda no pudiera incorporar máquinas para producir pasaportes electrónicos”.

De acuerdo al relato que hace Casa de Moneda en el recurso, las negociaciones con Morpho comenzaron en noviembre de 2011 y parecieron avanzar sin contratiempo hasta que en junio de 2012 emergió el primer borrador del contrato. Luego, acusan desde la empresa pública, los representantes de Morpho comenzaron a introducir permanentes modificaciones al texto. Pese a ello, ya en agosto tenían un cronograma según el cual Casa de Moneda debía tener listos 75.000 pasaportes para la puesta en marcha. Aunque el cronograma fue modificado en al menos cuatro ocasiones, Casa de Moneda decidió invertir en la maquinaria que le permitiría dar cumplimiento al compromiso.

En enero de este año se produjo lo que Casa de Moneda califica como “la primera advertencia grave de lo que estaba ocurriendo”: Morpho les notificó que no podría firmarse el contrato porque aún no estaban listas las muestras que debía aprobar el Registro Civil. Según Casa de Moneda, no era posible fabricar las muestras pues Morpho nunca les había entregado las especificaciones técnicas necesarias para producir los cuadernillos.

“Este hecho es sintomático de lo anómalo del procedimiento y de la decisión que nos excluyó (…) pues podemos afirmar que la conducta desplegada en enero ya se encontraba orientada a dicha exclusión, que había sido resuelta semanas antes, allanándose el camino para aparentar que se encontraba justificada”, acusa Casa de Moneda en su recurso.

Según los documentos obtenidos por Casa de Moneda a través de la Ley de Transparencia, Morpho notificó al Registro Civil el 29 de diciembre de que los cuadernillos no estarían listos a tiempo y pidió la exclusión del proveedor. Sin embargo, Morpho no informó a Casa de Moneda, con la que siguió negociando hasta comienzos de marzo, pidiendo nuevas especificaciones técnicas y modificaciones al borrador del contrato. Según dice el recurso de Casa de Moneda, estas modificaciones al contrato “impedían concretarlo y alejaban cada vez más a nuestra representada de poder cumplir con la fecha del 2 de septiembre”. El 7 de marzo, Morpho informó a Casa de Moneda que el Registro Civil había decidido que no serían ellos los que fabricarían los pasaportes. Pero hasta julio, aseguran en Casa de Moneda, no fueron notificados formalmente por parte del Registro Civil de que había sido excluidos del proceso.

Rodrigo Durán, ex director del Registro Civil

Un elemento adicional agrega Casa de Moneda sobre la premeditación con que habría actuado la empresa francesa Morpho respecto a dejarlos fuera del contrato de los cuadernillos. Cuando se pidió una cotización por el trabajo a Casa de Moneda y a Morpho, esta última ya conocía el precio que ellos cobrarían pues fueron parte de las negociaciones previas. Finalmente, la cotización de Morpho fue más baja en $85 millones, lo que fue usado por el Registro Civil como argumento para adjudicarles el contrato.

El nuevo contrato fue asignado a Morpho el 5 de julio pasado (ver documento) y de acuerdo a las cotizaciones incluidas en el documento, la facturación anual de la empresa por producir 300 mil pasaportes será de $1.128 millones, lo que en un periodo de ocho años equivale a unos US$ 18millones. Dos meses antes de esta resolución oficial, en mayo, el entonces director del Registro Civil, Rodrigo Durán, y el jefe informático del organismo, Bruno Opazo, viajaron a Francia y Holanda con una delegación de prensa, donde les mostraron las instalaciones en que ya se estaban fabricando las cédulas y los pasaportes.

No fue hasta el 2 de septiembre pasado –el mismo día en que Morpho puso en marcha la emisión de los nuevos documentos de identidad– que el entonces director del Registro Civil firmó la resolución que rechazaba el reclamo de Casa de Moneda (ver documento). Durán argumentó que Casa de Moneda “sólo tenía una mera expectativa” de proveer los documentos pues Morpho nunca firmó el contrato y tampoco hubo un acto administrativo que les encomendara la tarea.

Ante las consultas de CIPER, el Registro Civil contestó por escrito que, “de conformidad con el diseño del pasaporte electrónico definido por el servicio en febrero de 2013, Casa de Moneda no contaba con la tecnología para implementar este diseño antes de junio de 2013, de acuerdo al plan del proyecto. Además, la alternativa de Casa de Moneda representaba un mayor costo de aproximadamente $80 millones al año”.

No se trata del primer impasse entre el Registro Civil y Casa de Moneda. Otro de los conflictos entre ambas instituciones han sido originados por la provisión de “placas patente” para automóviles, al punto que Casa de Moneda llegó a demandar al Registro Civil ante el Tribunal de Compras del Estado luego de una licitación que consideró mal adjudicada y que finalmente el propio servicio anuló (ver documento). Otra más en la serie de licitaciones fracasadas del Registro Civil en los últimos años.

HISTORIAL DE LITIGIOS

La operación de Morpho para los pasaportes y cédulas de identidad ha estado marcada por los problemas desde su inicio el 2 de septiembre pasado. Dado que esa puesta en marcha coincidió con el paro de los funcionarios del Registro Civil, la críticas del público se desviaron de las fallas que presentaba el nuevo sistema, pero éstas quedaron en evidencia apenas los funcionarios depusieron el paro. Había múltiples funcionalidades que no estaban operando, las que provocaron largas filas de usuarios que querían renovar u obtener por primera vez sus documentos de identidad. Las situaciones más críticas se vivieron las dos mañanas de octubre en que el sistema simplemente se cayó, imposibilitando la atención de público.

La culpa directa de la caída del sistema no fue de Morpho, sino de Adexus, que provee la plataforma tecnológica y comunicacional. Se trata de una falla que ocurre con cierta frecuencia, pero de la que normalmente el público no se entera. Antes de Morpho, el sistema lo operaba Sonda y cuando se producía la falla, seguía funcionando fuera de línea aunque no hubiera comunicaciones. Así también debió ocurrir con Morpho. De acuerdo a las bases de licitación, Morpho está obligada a “asegurar un servicio permanente y transparente”, para los cual se requiere un sistema de “almacenamiento local de las solicitudes e información capturada”. Esa es precisamente la información que debió ser enviada cuando las comunicaciones se restablecieron. Sin embargo, se demostró que sin conectividad las estaciones de captura simplemente no funcionan.

Adexus está a cargo de la plataforma tecnológica, comunicaciones e informática desde 1993. El contrato original que regulaba ese servicio expiró en 2003, pero ha sido renovado sucesivas veces pues la licitación respectiva ha fracasado en cuatro oportunidades. La tercera de ellas fue la más polémica, pues se anuló luego de acusaciones de corrupción publicadas en un reportaje de CIPER, “Irregularidades en millonaria licitación”. El último intento también estuvo rodeado de cuestionamientos y finalmente se canceló en 2011, sin que hasta ahora exista fecha para el lanzamiento de una nueva licitación. Así las cosas, Adexus lleva 20 años operando la plataforma tecnológica del Registro Civil, 10 de ellos por gracia de las fallidas licitaciones.

La adjudicación de Morpho tampoco estuvo exenta de polémica. Incluso ahora que la empresa ya se encuentra operando, existen procesos pendientes en que se reclama su anulación. Si por esa vía se llegara a determinar que la licitación fue irregular, el escenario siguiente es incierto. Lo único claro es que el Registro Civil arriesga pagar un alto costo, tanto en dinero como en imagen.

El concepto –con distintas variables- se repite en la industria tecnológica y entre los funcionarios del Registro Civil: Morpho corrió sola, no sabemos si era la mejor oferta, pero sí era la más cara de las que se hicieron públicas. La afirmación es el resultado no sólo de las fallas actuales, sino  de los numerosos cuestionamientos de los que ha sido objeto la licitación que comenzó en 2008.

Aún antes de que se hicieran públicas las bases había un manto de duda sobre el proceso: durante el juicio a que dio lugar la fracasada licitación de la plataforma tecnológica, el ex doble asesor Andrés Contardo –condenado por revelación de secreto con grave daño a la causa pública– declaró que el ex director del Registro Civil, Guillermo Arenas, le había dicho que la nueva licitación de pasaportes y cédulas de identidad estaba arreglada a favor de la empresa española Indra.

Por eso, desde un inicio, el entonces director Cristián Behm resaltó que el énfasis estaría puesto en la transparencia. Para ello se contrató al DICTUC y se contó con la asesoría de funcionarios de distintos ministerios que vigilarían el normal desarrollo del proceso. De nada sirvió. Ahora, la experiencia de la puesta en marcha del sistema por la empresa Morpho, indica que tampoco fueron suficientes las pruebas tecnológicas que debieron pasar los consorcios postulantes (Indra, Bundesdruckerei, Sagem Securité, Sonda, Coasín, Sice y Siemens).

La evaluación de la licitación se retrasó varios meses y finalmente se la adjudicó Indra en julio de 2010. En segundo lugar quedó la alemana Bundesdruckerei, seguida por la francesa Sagem Securité (hoy Morpho). El resto de los postulantes fueron descalificados antes de la etapa final. Para entonces, Indra ya había intentado sin éxito ante el Tribunal de Contratación Pública (TCP) que se excluyera del proceso a los otros seis participantes, mientras que Coasín y Siemens habían reclamado ante el mismo tribunal por su posterior exclusión del proceso. Se les sumarían Sonda, que cuestionaría la adjudicación a Indra ante el TCP y Sagem (Morpho), que además recurriría a la Contraloría. En el medio de las acusaciones, el gobierno removió al director del Registro Civil, Cristian Behm, luego de que la Contraloría cuestionara el proceso.

En junio de 2011, el TCP ordenó anular la adjudicación a Indra y retrotraer la licitación al momento previo a la evaluación técnica, lo que puso nuevamente en carrera a Sonda, Sice, Bundesdruckerei  y Sagem (Morpho). Se excluyó a Indra, porque se demostró que su boleta de garantía había sido entregada fuera de plazo.

Los conflictos legales provocaron un congelamiento de la licitación, lo que generó nuevos problemas con las boletas de garantía, dejando fuera esta vez a Sice y Bundesdruckerei (esta última reclamó ante la Contraloría). Sólo seguían en carrera Sagem (Morpho) y Sonda, pero la oferta de esta última fue considerada inadmisible: no cumplía el requisito de experiencia previa.

Así, sólo Morpho llegó a la línea final. Por los sobres abiertos en la anterior adjudicación anulada, se sabe que su oferta era más cara que la de Indra y la de Bundesdruckerei. En cuanto a la evaluación técnica, se conoce su puntaje –un promedio de 83,44 puntos sobre 100–, pero no el de sus seis competidores.

FALLOS PENDIENTES

Sonda, que además de ser la última empresa eliminada aspiraba a renovar el millonario contrato que operaba desde 2002, no se quedó inmóvil luego de no ser la escogida. Recurrió nuevamente al TCP, reclamando que había sido excluida arbitrariamente del proceso y que la boleta de garantía de Morpho también debía ser rechazada pues no era “a la vista”, como exigían las bases.

El 22 de octubre pasado el tribunal fijó las causas de pruebas, que además de referirse a las boletas de garantía y a la exclusión de Sonda, incluyen el cuestionamiento a la designación del evaluador Bruno Opazo. Su imparcialidad fue objetada por Sonda, por haber dado una opinión subjetiva en otro juicio iniciado por Morpho. Opazo también es cuestionado dentro del Registro Civil por ser el último de los profesionales que llegó junto con el ex director Guillermo Arenas, destituido en 2008 por la licitación irregular a la empresa Tata, que aún se mantiene en un alto puesto directivo. Bruno Opazo está a cargo de todos los asuntos y problemas derivados de la licitación que se adjudicó Morpho.

El último episodio en estos litigios se resolvió el pasado 25 de octubre, cuando el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) dio en parte la razón a Sonda, que también había recurrido a esa instancia para intentar revertir la adjudicación a Morpho. Si bien no se anuló el contrato, como esperaba Sonda, el Registro Civil fue condenado a pagar 200 Unidades Tributarias Anuales (unos $100 millones de pesos) por “incurrir en discriminaciones en la evaluación de las ofertas de Sonda y Morpho que afectaron la competencia en la licitación”.

El TDLC desechó la mayoría de los reclamos de Sonda, pero su fallo de 90 páginas es muy duro en aquellos puntos en que sí cuestionó el actuar del Registro Civil. Se establece, por ejemplo, que Sonda fue evaluado de manera distinta que otros competidores y que mientras a éstos se les pedía aclaraciones cuando se presentaba un problema técnico, Sonda no tuvo la oportunidad de dar explicaciones.

En lo central, el tribunal consideró que no se debió excluir a Sonda por su falta de experiencia. Esto se produjo debido a que la empresa no presentó certificados de experiencia para todos los componentes, como exigían las bases, pero el TDLC estableció que estas omisiones no debían haber sido sancionadas con la inadmisibilidad, sino que de todos modos debió realizarse la evaluación técnica.

“La mayor gravedad de la actuación del Registro Civil (SRCEI) al excluir a Sonda no deviene, desde el punto de vista de la defensa de la libre competencia, de su interpretación de las bases, sino de la actuación discriminatoria (…) La evaluación de la oferta técnica de Morpho revela que el SRCEI actuó en forma discriminatoria en esta materia, pues si hubiese seguido el mismo criterio utilizado respecto de la propuesta de Sonda, debió declarar inadmisible la propuesta de Morpho. De este modo, cuando se analizan las actas de evaluación de la propuesta de Morpho, elaboradas por la Comisión Evaluadora con motivo de la segunda adjudicación, puede observarse que existen diversos puntos en los que dicho proponente no cumplió a cabalidad con los requisitos establecidos en las Bases Técnicas de la Licitación”, sentencia el tribunal. Más adelante explica que los requisitos incumplidos por Morpho también se relacionan con no haber demostrado su experiencia de la forma en que lo exigían las bases y que pese a ello Morpho obtuvo el máximo puntaje en este ítem.

El fallo del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia  concluye: “El Servicio de Registro Civil e Identificación no aplicó exactamente el mismo criterio al evaluar los certificados de experiencia de los proponentes Sonda y Morpho, aplicando el máximo rigor en la evaluación de los primeros, con el efecto de dejar fuera del proceso a Sonda y de mantener la de Morpho como única oferta a evaluar”.

Un punto que resulta relevante del fallo es que al detallar las diferencias en la evaluación, se refiere al pasaporte electrónico, específicamente a las pruebas de lavado realizadas en la evaluación del cuadernillo. Se cita el informe de la comisión evaluadora que indica que el cuadernillo de Morpho  tuvo un “resultado de prueba de laboratorio bajo la nota mínima de 4,6” (obtuvo nota 3). Lo mismo sucede con los sub- ítems “Envejecimiento artificial” y “Sellabilidad”, en que obtuvo la misma calificación (nota 3) insuficiente para cumplir con el mínimo requerido por las bases. Es decir, Morpho no obtuvo el puntaje mínimo y pese a eso finalmente el Registro Civil decidió encargarle la fabricación del cuadernillo en vez de a la Casa de Moneda.

“Por todo lo previamente expuesto, este Tribunal estima que el Registro Civil, al dictar la Resolución Exenta Nº 3492 por la que declaró inadmisible la oferta de Sonda, incurrió en una discriminación arbitraria que afectó el proceso y el resultado competitivo en el mercado relevante. Lo anterior es especialmente grave en un contexto como el de la licitación que contemplaba una forma de asignación relativa de puntajes que dependía del número de oferentes”, señala el fallo.

El Registro Civil ya anunció que recurrirá a la Corte Suprema para intentar revertir la sentencia, mientras que Sonda aún se encuentra evaluando la resolución antes de decidir si también llegará hasta la máxima instancia para intentar demostrar que la gravedad de los hechos amerita anular la licitación.