Municipios perderían $250 mil millones anuales por no recuperar fondos de licencias médicas

Un estudio desarrollado por una consultora advierte que las municipalidades y corporaciones municipales no recuperan el 100% de los fondos que les deben ser reembolsados -por isapres, Fonasa o Cajas de Compensación- cuando un funcionario presenta una licencia médica, independiente de si es aceptada o rechazada. Esta situación generaría una pérdida de recursos públicos que hoy alcanzaría $250 mil millones anuales. Algunas corporaciones municipales ya han iniciado el proceso de recuperación de fondos con resultados auspiciosos, aunque aseguran que el camino es “largo y engorroso” debido a interpretaciones de la normativa que hacen entidades como las Cajas de Compensación y las isapres.

Las municipalidades y corporaciones municipales no recuperan el 100% de los fondos que les corresponden por devolución de licencias médicas. Esa es la conclusión a la que llegó una investigación desarrollada durante años por Chileduc, organización que asesora a estas entidades públicas en materia de gestión. Su fundador, Leonel Villarroel, incluso afirma que este problema generaría una “pérdida por no recuperación” que su organización calcula en $250 mil millones anuales. Más de cinco veces lo recaudado en la última Teletón.

El origen del problema, dice Villarroel, es muy claro: cuando un trabajador de una municipalidad se ausenta por motivos de salud y presenta licencia médica, no recibe el Subsidio de Incapacidad Laboral (SIL) que normalmente se paga en estos casos, ya que no cuenta con ese beneficio. Sin embargo, el municipio o la corporación municipal le sigue pagando su sueldo completo, incluso por los días que no trabaja.

Aunque el funcionario no reciba el subsidio, las instituciones de salud previsionales, ya sea Fonasa o Isapre, continúan cobrando las cotizaciones. Por lo tanto, estas entidades deben devolver al empleador, en este caso las municipalidades y corporaciones municipales, el dinero que correspondería si el trabajador tuviera el subsidio. A su vez, el empleador tiene la obligación de recuperar esos fondos. Y en caso de que la licencia médica del funcionario sea finalmente rechazada, el trabajador deberá restituir los fondos a su empleador. Según el estudio de Chileduc, considerando ambos escenarios, las entidades municipales solo logran recuperar el 85% de los fondos que deberían recibir. 

A partir de ese punto, “deficiencias de gestión, diferencias en la interpretación normativa e incumplimientos de obligaciones legales y administrativas, han llevado a que, desde hace más de 30 años, los municipios y corporaciones municipales no recuperen la totalidad de los fondos que, en derecho, les corresponden”, concluye Villarroel.

El experto advierte que la cifra podría estar subvalorada, entre otros factores, porque su cálculo no considera el pago de reajustes e intereses por reembolsos adeudados o extendidos fuera de plazo, pese a que eso está establecido en la ley, que data de 1992.

Leonel Villarroel, fundador de Chileduc (cedida por el autor)

Durante 32 años, sostiene Villarroel, las municipalidades y sus corporaciones han enfrentado una pérdida cuantiosa y evitable, principalmente porque la merma se produce debido a que “aproximadamente al 15% de las remuneraciones con derecho a reembolso no se pagan ni ingresan en el proceso normal, y su recuperación depende de gestiones adicionales que no siempre se realizan o de normativas que no se cumplen”.

El aspecto positivo, señala, es que aún es posible recuperar una parte de los fondos. Lo fundamental es que, si se reconoce y asume este problema de manera responsable, se podrá evitar que esta pérdida se repita en el futuro. El flujo financiero de los municipios, que suele ser exiguo, podría mejorar tanto con la recuperación de fondos de años anteriores, lo que incrementaría los ingresos, como con la prevención de futuras pérdidas, lo que reduciría los egresos, concluye Villarroel.

Recientemente, varias corporaciones han comenzado a gestionar la recaptación de estos fondos, entre ellas las de Iquique, Viña del Mar, Río Hurtado y Lo Prado. El alcalde de Lo Prado, Maximiliano Ríos, indicó a CIPER que desde hace más de diez años “teníamos evidencia de fondos no recuperados, y desde entonces hemos estado realizando gestiones para recuperarlos”.

Consultado por el monto implicado en la operación, Ríos señaló que, si bien siguen trabajando para calcular la cifra con exactitud, “solo en el caso que corresponde a la Corporación Municipal por licencias de los últimos cinco años y, a pesar del traspaso de la educación [municipal] a SLEP en 2018, hay al menos 900 licencias médicas pendientes de recuperación, lo que equivale a valores actualizados a $600 millones”.

El alcalde sostiene que el número aumenta si se incluye “la evidencia de gestiones realizadas desde 2010 en adelante, sin resultados”, las que “a la fecha superan las 2.500 licencias médicas sin reembolso, con valores actualizados aproximados sobre los $2 mil millones. En el caso del municipio, el impacto es aún mayor, y también se trabaja sobre ello”.

ANTECEDENTES: CAMBIOS LEGISLATIVOS

Durante años, las instituciones pagadoras del Subsidio de Incapacidad Laboral (SIL), como las isapres, Fonasa y Cajas de Compensación de Asignación Familiar no tenían la obligación de reembolsar a los empleadores del sector público cuando un trabajador se ausentaba por licencia médica. A pesar de esa exención, las instituciones seguían percibiendo la cotización del 7% de salud, de la cual un importante porcentaje –un 5,4% actualmente– se destina al pago del SIL. 

El problema fue corregido para los funcionarios públicos sometidos al Estatuto Administrativo cuando las instituciones pagadoras del SIL quedaron obligadas a reembolsar a los empleadores una suma equivalente a lo que el trabajador habría recibido si hubiera tenido derecho al subsidio. Este cambio se reglamentó con el Decreto con Fuerza de Ley N°44, el que también otorgó a los empleadores el derecho a percibir estos montos (consulte aquí la normativa).

Sin embargo, los empleados y empleadores municipales no estaban inicialmente incluidos en ese cuerpo legal. Fue solo con la promulgación de cuatro leyes, entre 1989 y 1996, que los funcionarios adquirieron el derecho a recibir su remuneración completa durante las ausencias por licencia médica.

No obstante, ninguna de esas normativas abordó la obligación de reembolsar los pagos de las licencias médicas de los funcionarios municipales a sus empleadores. Este vacío legal fue subsanado, finalmente, con la Ley 19.117, de enero de 1992, que estableció específicamente el derecho de las municipalidades y corporaciones municipales a recuperar los pagos hechos a sus empleados que presentan licencia médica. Según esta normativa, las instituciones de salud tienen la obligación de reembolsar esos montos a los empleadores municipales, que desde entonces están facultados para recuperar esos recursos.

¿QUIÉN DEBE HACERSE CARGO DEL COBRO?

Pese que hace más de 30 años que se consagró ese derecho, en la práctica, los municipios y corporaciones siguen sin recuperar el 100% de los fondos que les corresponden. ¿Por qué ocurre esta situación?

De acuerdo con la evidencia recopilada por Villarroel, los cobros pendientes –que representarían el 15% del total– están sujetos a “nuevas gestiones” que dependen del empleador, del funcionario causante de la licencia, de las instituciones pagadoras, administradoras y reguladoras del beneficio. 

Esas acciones, agrega el contador auditor, “son muy eventuales, escasas y discrecionales, derivando, en la mayoría de los casos pendientes, en una inacción que termina en aplicaciones de ‘prescripciones’ cuestionables y muchas veces improcedentes”.

En todo caso, la encargada de velar por el reembolso de estos fondos es la propia empleadora municipal, ya que se trata de la principal acreedora de la prestación y es responsable, administrativa y legalmente, del control, uso y rendición de los fondos públicos que debiese reclamar. Así se estableció en la ley que norma el cobro del beneficio, en un informe de la Contraloría sobre la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (Compin) de la Región Metropolitana (vea aquí el informe) y en otro, precisamente, sobre el proceso de “recuperación de subsidios por incapacidad laboral” en la Dirección del Trabajo (vea aquí el informe). 

En 2019, el entonces contralor Jorge Bermúdez también subrayó la responsabilidad de las municipalidades cuando fue invitado a una comisión investigadora de la Cámara de Diputados centrada en “el funcionamiento de las Compin en relación con la demora en resolver las licencias médicas, y las eventuales irregularidades en el rechazo de licencias por parte de las isapres”.

De acuerdo con la evidencia reunida en su investigación, Villarroel sostiene que uno de los principales motivos por los que los reembolsos quedan pendientes es por errores en la autorización de licencias médicas o en el derecho al Subsidio de Incapacidad Laboral. Estos problemas deberían corregirlos el trabajador o el empleador, pero muchas veces no hay incentivos para hacerlo, comenta. Además, afirma que instituciones como las isapres, Fonasa y Cajas de Compensación, suelen cometer errores que dificultan la solución de estos casos y no siempre están dispuestas a reconocerlos y enmendarlos.

En suma, Villarroel dice que los municipios y corporaciones municipales enfrentan una cadena de obstáculos para ejecutar el cobro de estos fondos que resumiría en cinco puntos:

• Deficiencias en la propia gestión municipal, al no reconocer, no hacer seguimiento, no controlar ni asegurar la recuperación de todos los fondos que, en derecho, le corresponden.
• Asimetría normativa y de propósitos en la relación público-privada que se genera (los administradores y pagadores son privados, mientras los beneficiarios y acreedores son públicos).
• No reconocimiento formal del empleador municipal como el legítimo acreedor de la prestación y reembolso del SIL, lo que genera trabas para la validación y pago de los reembolsos.
• Diferencias en la interpretación y aplicación normativa entre los empleadores municipales y las instituciones pagadoras, administradoras y reguladoras del sistema.
• Incumplimientos de normativa e instrucciones regulatorias por parte de las instituciones administradoras y/o pagadoras.

En la práctica, el alcalde de Lo Prado, Maximiliano Ríos, dice que “este es un proceso largo y engorroso”. 

Ríos representa a uno de los diversos municipios y corporaciones que han iniciado gestiones para recuperar los dineros que les corresponden.

“De todas las licencias médicas presentadas a cobro, si bien se nos reembolsa la mayoría, siempre hay un porcentaje importante con observaciones. Eso requiere gestiones adicionales para la recuperación de los fondos, lo que se traduce en la presentación de una diversidad de documentos ante Fonasa, Caja de Compensación, isapres, mutual, según la entidad correspondiente, o también a entes reguladores del sistema, como la Superintendencia de Seguridad Social y la Superintendencia de Salud”, agrega el edil.

El alcalde aduce que uno de los principales escollos para lograr el cobro de los fondos es que existen “múltiples diferencias y confusiones en la interpretación de la normativa y en los roles que tenemos los distintos actores del sistema”. Este punto, asegura Ríos, “lleva implícito un no reconocimiento al pleno derecho que tenemos los municipios a recuperar los fondos pagados como remuneraciones a los funcionarios que hacen uso de licencias médicas. Luego, los fondos involucrados quedan sin reembolso o, si es el caso, sin respuesta de por qué son denegados. Simplemente prescriben, lo que conlleva una merma importante en las arcas municipales”.

Oficinas de la Comisión de Medicina Preventiva e invalidez (Compin) (Créditos: Cristóbal Escobar / Agencia Uno)

FUNCIONARIOS, CAJAS E ISAPRES: LOS OTROS INVOLUCRADOS

Pese a que la principal responsabilidad de cobrar estos fondos recaería en los municipios y corporaciones, la investigación desarrollada por Villarroel se adentra en la participación que le cabe al resto de los actores involucrados en el proceso.

Uno de ellos, es el funcionario que presenta la licencia médica, quien a fin de cuentas se transforma en el causante del derecho del empleador a cobrar el dinero. Para que esto último ocurra, existen dos requisitos clave: que la licencia médica esté autorizada y que el empleado cuente con el derecho de acceder al Subsidio de Incapacidad Laboral. Si la licencia no está autorizada, el subsidio no se paga, y se invalida la razón por la cual el empleador le pagó su sueldo completo durante su ausencia, obligando al funcionario a devolver ese dinero.

También hay que considerar, apunta el estudio, que la autorización de la licencia médica puede demorar varios meses, mientras que el sueldo del funcionario debe pagarse en el mes en que se ausenta. Esto puede generar que se asuma que la licencia fue autorizada, pero luego no lo sea. En cualquier caso, se requiere que el empleador gestione la devolución de esos fondos, aunque no siempre lo hace (tanto la normativa como las instrucciones de la Contraloría indican que esto es una obligación).

Las Cajas de Compensación cumplen otro rol dentro del engranaje, ya que forman parte del sistema mixto de salud, administrando los regímenes de seguridad social, incluyendo el Subsidio por Incapacidad Laboral. En este caso, como los trabajadores municipales no tienen derecho al SIL, las cajas deben reembolsar a los empleadores las remuneraciones que pagan a sus funcionarios afiliados a Fonasa cuando se ausentan por licencia médica. Esta obligación, en teoría, garantiza que las corporaciones y municipios puedan recuperar los fondos por las ausencias médicas de sus empleados.

Sin embargo, el trabajo de Villarroel advierte que un porcentaje significativo de los fondos que los empleadores municipales deberían recuperar no se gestionan correctamente debido a que algunas Cajas de Compensación limitan su rol a ser solo «pagadoras» del subsidio, en lugar de cumplir su función como «administradoras», según establece la ley que regula sus responsabilidades.

Además, señala que un aspecto relevante es que estas instituciones reciben una comisión basada en el total de afiliados a Fonasa de cada empleador municipal, independientemente de cuántos hagan uso efectivo de una licencia médica. El monto de la comisión lo determina la Superintendencia de Seguridad Social (Suseso), y considera un mecanismo de incentivo para el control del gasto de (SIL). Todo esto se paga con cargo al mismo fondo de la prestación.

Algo similar ocurriría con el rol de las isapres, quienes cubren el pago del SIL al 100% con la cotización de salud de cada afiliado (7% más lo pactado según el plan). Sin embargo, los empleadores municipales enfrentarían dificultades para recuperar los fondos debido a que las isapres –tal como ocurre con las Cajas de Compensación—aplicarían interpretaciones normativas distintas a las suyas, entrampando el cobro del beneficio.

Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) (Créditos: suseso.cl)

EL CÁLCULO DEL MONTO

Para concluir que, anualmente, las municipalidades y corporaciones municipales pierden alrededor de $250 mil millones por la situación ya señalada, Villarroel comenta que se tuvieron a la vista datos oficiales de diversas fuentes públicas.

“La metodología aplicada para su cálculo se basó en información de los Balances de Ejecución Presupuestaria (BEP) de cada institución municipal, complementada con estadísticas oficiales de la Dirección de Presupuesto, Suseso y Superintendencia de Salud”, apunta.

Para llegar al monto, Villarroel expone que se consideró el “total anual de remuneraciones pagadas por cada empleador municipal” y, de ellas, se determinó “cuánto correspondía a días con licencia médica, aplicando un factor obtenido de estadísticas oficiales (Dipres) de días de ausencia de funcionarios públicos con licencia médica, complementado con datos sectoriales y validado con muestras de comportamiento real en empleadores municipales”.

A ese valor, indica Villarroel, “se le resta lo efectivamente recuperado por reembolsos SIL, el cual se obtiene del saldo anual de la cuenta única del BEP, que registra las recuperaciones de reembolsos por este subsidio. La diferencia, entonces, representa el impacto o la pérdida de recursos expuesta”.