¿Las empresas públicas municipales provocarán una competencia desleal?

La autonomía regional y comunal que propone la nueva Constitución es de los pocos temas que contó con la participación y los votos de la derecha en la Convención. Pero, en el Rechazo igual han cuestionado algunos puntos, como que los municipios puedan crear empresas públicas, pues temen que provoque “competencia desleal” para los privados. Desde el Apruebo explican que las municipalidades ya ejercen esta facultad a través de corporaciones y asociaciones que se manejan de una manera “opaca”, lo que favorece la corrupción. La propuesta, dicen, las regulará y transparentará, además de generar recursos para financiar más prestaciones sociales y ahorrar en servicios que hoy se pagan a privados.

Durante el debate constitucional, uno de los pocos puntos que ha contado con un amplio apoyo, tanto en la izquierda como en la derecha, ha sido la necesidad de descentralizar el país y hacerse cargo del eterno reclamo de que Santiago no es Chile. 

CIPER conversó con representantes del Apruebo y del Rechazo que fueron parte de la Comisión de Forma de Estado, donde se discutieron las características administrativas, políticas y financieras de la autonomía que se propone para los territorios a lo largo de Chile. En ambos bandos coinciden en que la propuesta de Estado Regional que elaboró la comisión fue fruto de un amplio consenso, ya que este fue uno de los pocos casos en que los asesores de la derecha trabajaron activamente con los del Frente Amplio y del Partido Socialista.

La propuesta reconoce a las regiones y a las comunas como organismos autónomos, con la facultad de crear sus propios estatutos y contar con autonomía financiera, además de eliminar la figura del delegado presidencial, dejando solo a los gobernadores a la cabeza de las regiones. El texto también reconoce la autonomía territorial indígena, punto que ya abordamos de manera particular en otro artículo de esta sección (vea aquí “¿Podría dividirse el país con la instalación de las Autonomías Territoriales Indígenas?”).

A pesar del consenso general, en la campaña del Rechazo igual se ha cuestionado la facultad que tendrán los municipios de crear empresas públicas, las que deberán ser autorizadas por ley, y de generar deuda. Según los detractores, esto podría trastocar la igualdad de competencia, ya que las empresas públicas tendrían una posición favorable en comparación a la del sector privado, y el hecho de que puedan generar deuda provoca “temor”, por el riesgo que podría implicar que un gobierno comunal “populista” genere gastos que provoquen un sobreendeudamiento.

Desde el Apruebo aclaran que, bajo las normas actuales, los municipios ya pueden funcionar como empresas que comercializan bienes y servicios, pero lo hacen a través de corporaciones cuyas administraciones son sometidas a escasa fiscalización. Además, indican que las autoridades comunales ya utilizan diversos mecanismos para endeudarse, pero también sin una regulación clara. Por lo mismo, sostienen que en ambos casos ahora hay terreno fértil para la corrupción. A juicio de este sector, la propuesta permitiría regular y transparentar estas actividades, además de generar recursos para financiar más prestaciones sociales y ahorrar en servicios que hoy se pagan a privados.

LO VIGENTE Y LO QUE SE PROPONE

En la Constitución vigente se define a Chile como un Estado unitario (Art. 3), dividido administrativamente en regiones, provincias y comunas, mientras que en la propuesta constitucional se establece que el país está conformado por entidades territoriales autónomas y territorios especiales (Art. 7), organizados en un modelo que se ha denominado Estado Regional.

En el artículo 187 de la propuesta se establece que las regiones, las comunas y los territorios indígenas están dotados de “autonomía política, administrativa y financiera para la realización de sus fines e intereses”. Y a pesar de que algunas voces han criticado que esta organización abre la puerta al federalismo, el punto 4 de este mismo artículo establece que “en ningún caso el ejercicio de la autonomía podrá atentar en contra del carácter único e indivisible del Estado de Chile ni permitirá la secesión territorial”. 

En cuanto a la parte financiera, la actual Constitución dice que los municipios tendrán autonomía para “administrar” sus recursos, los que serán designados por la Ley de Presupuesto, además de los que les entreguen los gobiernos regionales y el Fondo Común Municipal. Aquí es donde el texto generado por la Convención marca mayor diferencia: los municipios podrán crear sus propias empresas públicas, definir impuestos propios y generar deuda, lo que será regulado por ley.

En el caso de las regiones, encabezadas por el Gobierno Regional, éstas también contarán con la capacidad de generar deuda y crear impuestos. 

Otra de las diferencias importantes es que el nuevo texto constitucional suprime la figura del delegado presidencial, que hoy funciona como el representante directo del Gobierno central en cada región. Además, a diferencia de la actual regulación que permite más de una Junta de Vecinos por cada unidad vecinal, la propuesta constitucional establece que sólo será una, representativa del conjunto de los vecinos, la que tendrá por objetivo hacer efectiva “la participación popular en la gestión comunal y en el desarrollo de la comunidad”.

ARGUMENTOS DEL RECHAZO

Raúl Celis (RN), exconvencional y exintendente de Valparaíso, asegura que, aunque no integró la Comisión de Forma de Estado, él y sus asesores trabajaron activamente en esta parte de la discusión, debido a su experiencia en administración regional. Él dice que fue testigo de la coordinación que existió entre la derecha y el Frente Amplio, junto con el Partido Socialista, para elaborar la propuesta de estructura del Estado Regional. “Aquí sí intervino mucho más la centroderecha, especialmente en lo que se refiere a los gobiernos locales, y se aceptaron varios de los principios que hoy están incluidos en la propuesta”, explica. 

Según Celis, lo que ha provocado mayor resquemor entre los partidarios del Rechazo es la capacidad que tendrán los municipios de crear empresas públicas, lo que podría afectar la libertad de competencia con el sector privado. La exconvencional Pollyana Rivera (independiente en cupo UDI), quien integró la Comisión de Forma de Estado, reafirma ese argumento, pues piensa que esa medida iría “en desmedro del trabajo y del esfuerzo de las pymes de nuestro país”. Pero, su propio compañero de sector matiza el impacto que esto podría tener: “Creo que esto no va a prosperar, porque tiene otras limitaciones”, dice Celis, en referencia a que estas empresas deben ser autorizadas por ley, lo que someterá el tema a las mayorías parlamentarias.

– Lo que provoca cierto resquemor es que las empresas públicas (municipales) tendrían una posición favorable y eso no es libre competencia. Pero creo que (crear empresas comunales) se va a dar poco. Y cuando se dé, será en condiciones de igualdad, porque esa igualdad la va a poner el debate legislativo”, explica el exintendente.

Celis asegura que, desde su punto de vista, la estructura del Estado Regional no representa grandes cambios frente a la actual y que, incluso, se podrían haber mantenido los mismos nombres de las entidades involucradas para mantener la idea del Estado unitario: “No me parece mal la idea del Estado Regional. La concepción me parece adecuada, pero creo que en los nombres se fue un paso más allá. Yo ni siquiera hablaría de Estado Regional, no habría cambiado los nombres (de los Cores) para poner asambleas regionales, habría hecho parecer que se conserva el gobernador, el alcalde, el concejo municipal, los Cores, sin hablar de esta autonomía y Estado, porque confunde el concepto de Estado unitario. Habría sido más cuidadoso, porque no se toca mucho la estructura que ya conocemos”. 

– ¿Y respecto de la capacidad que tendrán los gobiernos regionales y locales de generar deuda?

-Muchos le tienen miedo al tema del endeudamiento, pero los principios fundamentales de la regionalización son la autonomía económica, que significa tener una mayor responsabilidad en el manejo (de los recursos); la autonomía política, que tiene que ver con elegir a sus autoridades, y la autonomía administrativa, que es poseer mayores facultades, la participación ciudadana y la mayor capacidad de las personas de regiones para formular proyectos. Todo eso se cumple en la propuesta.

ARGUMENTOS DEL APRUEBO

Elisa Giustinianovich, exconvencional del grupo Movimientos Sociales Constituyentes, doctora en Ingeniería Química e investigadora del Centro de Estudios de los Recursos Energéticos de la Universidad de Magallanes, también integró la Comisión de Forma de Estado. Partidaria del Apruebo, para ella los reclamos del Rechazo por la facultad que tendrán los municipios de crear empresas responderían a una “ignorancia selectiva”, ya que la actual Ley Orgánica de Municipalidades ya autoriza a los municipios a tener actividad empresarial o participar de ella si una ley de quórum calificado lo autoriza: 

– Es algo que permite la actual Constitución. El problema detectado por centros de estudios y expertas y expertos en descentralización y finanzas subnacionales, es que este alto umbral para desarrollar actividad empresarial (la autorización por ley de quórum calificado) ha incentivado prácticas nocivas. Es decir, los municipios desarrollan actividad empresarial, pero bajo la figura de asociaciones y corporaciones municipales, lo que significa altos niveles de opacidad en el manejo de las finanzas y oportunidades de corrupción. 

Según Giustinianovich, lo mismo ocurre con la deuda. “Hoy, en rigor está prohibido, pero cualquiera que conozca algo de finanzas subnacionales te dirá que los municipios se endeudan, a través del déficit, por el no pago de facturas de forma oportuna, por la postergación en los pagos del Fondo Común Municipal, por las operaciones de leasing y leaseback, entre otras formas”, asegura. 

Para la exconvencional, la propuesta de nueva Constitución busca “regularizar y sincerar una realidad existente y encubierta”, poniendo límites a la actividad municipal empresarial y al endeudamiento, además de someterlos a la Ley de Transparencia.

-Pero considerando que los municipios ya han sido protagonistas de grandes casos de corrupción, ¿por qué optaron por darles esa atribución?

-Porque así lo ha recomendado en reiteradas ocasiones la OCDE y fue la recomendación de la Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional, que sesionó en 2014. Hay mucha evidencia de que, a través de ellas (empresas públicas locales), aumenta el financiamiento de prestaciones sociales y el ahorro de dinero que hoy va a parar a concesionarios de diversos servicios, los cuales también en muchos casos se han visto envueltos en casos de corrupción y abuso sobre la población. Y también permiten combatir las asimetrías territoriales, porque pueden establecerse donde los privados no invierten y ampliar las prestaciones y provisión de bienes y servicios a precios justos.

Yarela Gómez, profesora y exconvencional por la Región de Aysén (independiente en cupo RD), fue parte de la Comisión de Forma de Estado. Ella asegura que la propuesta de Estado Regional se hace cargo del anhelo de descentralización que se vive con más fuerza en las zonas extremas: 

– Las regiones y comunas tendrán niveles de presupuesto propio sobre los cuales podrán establecer tasas e impuestos, teniendo así mayores ingresos directos que pueden destinar a necesidades de mayor urgencia de acuerdo a su priorización. Eso, por ejemplo, evitará la burocracia y la disputa de influencias a nivel nacional para la obtención de estos recursos. 

Además, afirma la exconvencional, este nuevo régimen considera una fórmula de redistribución y de balance entre “aquellas regiones que tienen más ingresos versus las que no. Por tanto, se establecen mecanismos de igualación entre ellas. Esto se parece un poco a cómo funciona hoy el Fondo Común Municipal”, explica.