¿Si hay graves alteraciones del orden público no se podrá aplicar el estado de emergencia?

La propuesta de nueva Constitución establece tres de los cuatros estados de excepción que hoy existen, ya que suprime el estado de emergencia. Diversos académicos y el jefe jurídico de la Contraloría han advertido que esto deja un vacío para enfrentar graves alteraciones del orden público. Si triunfa el Apruebo, los expertos apuntan a una reforma para reponerlo. Exconvencionales que votaron por eliminarlo argumentan que se ha hecho un “mal uso” de este estado y que se deben buscar alternativas para enfrentar conflictos de larga duración que ya no pueden considerarse “excepcionales”, como la crisis migratoria o la violencia rural en el sur.

Los estados de excepción son una herramienta constitucional que permite limitar o restringir los derechos y libertades de las personas cuando ocurren situaciones extraordinarias que afectan la vida normal y el orden público. Una herramienta que, a pesar de ser excepcional, ha marcado de forma reiterada la contingencia nacional en los últimos años: primero por el estado de emergencia originado por estallido social (2019), luego por el estado de catástrofe invocado por la pandemia (2020 y 2021) y ahora por los estados de emergencia permanentemente renovados a raíz del conflicto entre el Estado y algunas organizaciones mapuche o por la crisis migratoria.  

La Constitución vigente considera cuatro estados de excepción: el estado de asamblea (en caso de guerra externa), el estado de sitio (por guerra civil o grave conmoción), el estado de catástrofe (por calamidad pública, como desastres naturales o pandemia) y el estado de emergencia (por grave alteración del orden público). Este último ha sido el más reiterado en el último tiempo: el pasado viernes 29 de julio fue renovado en la Macrozona Sur por cuarta vez. Y justamente esta herramienta de control del orden público no fue incorporada en la propuesta de nueva Constitución, lo que ha provocado críticas desde diversos sectores.

Los convencionales que aprobaron no incluir el estado de emergencia en el texto, han argumentado que se ha hecho un “mal uso” de esta facultad. A su juicio, no se debe recurrir a un “estado de excepción” para enfrentar conflictos que ya no son extraordinarios -como la crisis migratoria o la violencia en la macrozona sur-, por lo que estiman que debe buscarse una alternativa. 

En la comisión de la Convención que discutió este tema, hubo constituyentes que propusieron que el estado de catástrofe pudiese ser usado en materias de orden público. De hecho, la convencional Bessy Gallardo afirmó que “cuando hablamos de calamidad pública, metemos el estado de emergencia”. Pero los expertos sostienen que esa postura requiere una reinterpretación de lo que se entiende por “calamidad” y hay un acuerdo transversal acerca de que el texto no incluyó un estado de excepción para enfrentar alteraciones del orden público. 

Así, la propuesta de nueva Constitución sólo considera tres estados de excepción: de asamblea, de sitio y de catástrofe. 

Diversos medios, como la web de Plataforma Contexto y Pauta, han recogido la opinión de expertos en derecho para analizar esta ausencia. Prácticamente todos los consultados advierten que el Poder Ejecutivo tendrá menos herramientas para controlar el orden público en situaciones que son menos graves que una guerra o una catástrofe natural, pero que afectan la vida normal. Sin estado de emergencia, la autoridad no podrá limitar la libertad de movimiento o de reunión y no podrá contar con las Fuerzas Armadas para controlar el orden. De aprobarse la propuesta, aseguran, debería impulsarse una reforma constitucional para reponer en el texto esta facultad.

La misma opinión fue expuesta por el jefe jurídico de la Contraloría, Camilo Mirosevic, en la Comisión de Normas Transitorias de la Convención, en mayo de este año: “De aprobarse la nueva Constitución, debe emprenderse una reforma, porque van a quedar varios supuestos que no llegan a ser un conflicto armado, pero que desbordan la normalidad constitucional», argumentó, según lo recogido por Emol. 

LO VIGENTE Y LO QUE SE PROPONE

La Constitución vigente establece los cuatro estados de excepción constitucional ya mencionados. Todos son iniciativa del Presidente de la República, pero los de asamblea y de sitio deben contar, desde su inicio, con la aprobación del Congreso. En los otros dos sólo se requiere ese respaldo si se prolongan por más de 180 días, en el caso de catástrofe, o por más de 15, en caso de emergencia.

Además, en los estados de catástrofe y de emergencia, las zonas afectadas quedarán bajo la dependencia inmediata del jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente.

Además de no considerar el estado de emergencia, la propuesta de nueva Constitución incluyó algunas diferencias, en relación a las normas vigentes, en las definiciones de los estados de sitio y catástrofe (Art. 300, 301 y 302). Respecto al estado de sitio, la mayor diferencia es que éste no podrá establecerse por más de 15 días, a menos que se solicite al Congreso la aprobación de una prórroga. Y el quórum para extender la medida irá aumentando cada vez que se presente la solicitud. 

En cuanto al estado de catástrofe, la medida no podrá establecerse por más de 30 días y la prórroga requerirá la aprobación, en sesión conjunta, de la mayoría de los integrantes en ejercicio del Congreso de Diputadas y Diputados y de la Cámara de las Regiones (que reemplazará al Senado). La principal diferencia está en la autoridad que quedará a cargo de las zonas afectadas, ya que “deberá ser una autoridad civil” designada por la Presidencia.

El texto de la nueva Constitución crea una Comisión de Fiscalización, dependiente del Congreso, que deberá constituirse cada vez que se declare un estado de excepción (Art. 305). Esta comisión estará integrada por diputados, representantes regionales y de la Defensoría del Pueblo (que sería la continuadora legal del Instituto Nacional de Derechos Humanos), de manera “paritaria y plurinacional”. Su objetivo: fiscalizar las medidas adoptadas bajo el estado de excepción, “para lo cual emitirá informes periódicos que contengan un análisis de ellas, su proporcionalidad y la observancia de los derechos humanos”, además de las atribuciones que le encomiende la ley.

BUSCAR ALTERNATIVAS

Alejandra Flores es profesora de Castellano, pertenece al pueblo aymara y llegó a la Convención como parte del pacto Independientes de Tarapacá. Fue integrante de la Comisión de Sistema Político, Poder Legislativo y Sistema Electoral, espacio donde se debatió la inclusión de los estados de excepción. Según la exconvencional, el punto “fue motivo de profundas discusiones”. 

Quienes no apoyaron su inclusión, explica Flores, sostenían que la medida ha sido mal utilizada. Según cuenta, argumentaban que “son estados de excepción frente a situaciones puntuales, pero de ninguna manera pueden ser normalizados y que se haga cotidiana su aplicación”. La profesora sostiene que, para este sector, el estado de emergencia dejó de ser “excepcional” en nuestro país, especialmente por lo que sucede en la macrozona sur. 

“Cuando estos estados no funcionan, como es lo que ha estado pasando en nuestro país, porque se aplican una y otra vez, en realidad hay que preguntarse por qué no sirven y me parece que se deben buscar otras alternativas”, asevera Flores.

Dentro de esas alternativas, la exconvencional asegura que la comisión revisó ejemplos de otros países, como Colombia o algunos estados europeos, donde no existe el estado de emergencia tal como aquí se conoce. 

“Hablamos de Colombia, que solamente tiene dos estados de excepción, y el caso de Europa, donde se evita limitar los derechos fundamentales de las personas y se ocupan otras estrategias para enfrentar situaciones de seguridad que afectan a la población (…). En Europa no se declaran estados de excepción para tratar situaciones de orden interno, sino que se deja en materia de leyes que tipifican y tratan situaciones puntuales”, explica.

Según Flores, la decisión fue que esto debía quedar para la discusión posterior, que tendrá lugar en el Congreso. “Es algo que la legislación debe ver. La ley deberá regular todos estos estados de excepción y las alternativas se tendrán que debatir en lo más particular”, concluye.

Jaime Bassa, abogado constitucionalista y exconvencional que también fue parte de esta comisión, asegura que el debate debería apuntar a solucionar los problemas de fondo y no insistir en una herramienta que está pensada para casos excepcionales: “En el norte, el problema de fondo es que no tenemos instituciones suficientemente aptas o bien diseñadas para un control fronterizo efectivo. Hay países que tienen policías solo para esto. Y en el sur, no solo hay un problema de seguridad, sino que de inteligencia policial. Entonces, cuando se invoca el estado de emergencia como si fuera la solución para estos problemas se está pasando por alto que en realidad lo que el país necesita es una solución definitiva a problemas que son estructurales (…). Un estado de excepción de 15 días no va a resolver los problemas con los migrantes ni con el pueblo mapuche”, explica.

Bassa advierte que el estado de emergencia es una herramienta que no se ocupó durante 30 años: “Se usó por primera vez, desde 1989, para octubre del 2019. Todos los estados de excepción que se ocuparon antes estuvieron vinculados principalmente a desastres naturales”. Y en caso de que la autoridad necesite reaccionar frente a un problema de orden público de manera excepcional, dice el abogado, se podrá utilizar el estado de catástrofe: “El concepto de calamidad pública, que es el que se puede invocar en ese caso, cubre cuestiones como catástrofes naturales y también cuestiones de seguridad interna. Esto está recogido por constituciones de otros países y lo revisamos en su momento”, asegura. 

ARGUMENTOS DEL RECHAZO

Raúl Celis (RN), abogado que ejerció como intendente de la Región de Valparaíso durante el primer gobierno de Sebastián Piñera, también integró la comisión en la que se discutieron los estados de excepción. Pero a diferencia de lo que sostiene Alejandra Flores, afirma que la discusión en torno a este punto estuvo lejos de ser profunda: “El debate en la comisión era mínimo. Nosotros (la derecha) prácticamente llegábamos a votar a favor o en contra. Yo diría que gran parte de la discusión de la comisión se agotó en el sistema político, entonces cuando hablamos de los estados de emergencia y de las Fuerzas Armadas, del buen gobierno y de relaciones exteriores, fue una cuestión muy accesoria”.

Respecto a utilizar el estado de catástrofe en lugar del de emergencia, el exconvencional sostiene que para que esa fórmula funcione, deberían incluirse en la redacción términos clave que fueron omitidos: “Se omitió la grave alteración del orden público o grave daño para la seguridad de la nación y se mantuvo solamente la referencia a calamidad pública”. Con esa redacción, afirma Celis, se entiende que el estado de catástrofe tiene la misma utilidad que se le ha dado hasta ahora, para problemas derivados de la naturaleza y no por acción de las personas. “Además, el estado de emergencia limita menos facultades y derechos que el estado de catástrofe, que es otra contradicción más, otra prueba más de lo absurdo que se intentó construir”, reclama.

Frente a la idea planteada por Bassa, respecto a los problemas de fondo y la necesidad de soluciones permanentes, Raúl Celis advierte que son propuestas de largo aliento: “Ellos parten de la base de que exista una policía más militar, como ocurre en muchos países. Si uno va a Italia, a Francia o a Gran Bretaña, ve fusiles al por mayor resguardando las principales atracciones o lugares claves. Y esas son policías, no son fuerzas armadas, pero eso no tiene nada que ver con lo que tenemos acá. A lo mejor se puede replicar, pero ¿Cuánto se demora un Estado en aplicar eso? Por lo menos 10 años, porque hay que formar a las personas”. En todo caso, el exconvencional aclara que estas alternativas no fueron parte de la discusión.

Según Celis, para solucionar el problema sólo quedarían dos caminos: reponer el estado de emergencia o aclarar en la redacción que el estado de catástrofe incluye calamidad pública y grave alteración del orden público. En cualquier caso, de aprobarse la nueva Constitución, ambos caminos implicarían una reforma que debe ser discutida en el Congreso. 

Celis advierte que, en su opinión, el poco debate que se dio en la comisión estuvo marcado por una postura de los sectores de izquierda: “Siempre se pensó que las Fuerzas Armadas no debían actuar dentro del país, que no debían tener participación y que eso debía quedar expresamente contemplado para las policías”.