La batería de argumentos que afinan los convencionales para zanjar norma que involucra nacionalización de la gran minería

Cuando el pasado 1 de febrero la Comisión de Medio Ambiente aprobó el artículo que establece la nacionalización de los bienes naturales del país, hubo una fuerte reacción, sobre todo del gremio de la gran minería. La industria lo rechaza por considerar que frenará la inversión y el desarrollo minero. Los convencionales que apoyan la propuesta estiman que, más allá de que alcance o no los 2/3 en el pleno, es importante abrir el debate para cerrar un proceso revertido durante la dictadura sin participación ciudadana. Los constituyentes que se oponen, consideran que contiene “incertidumbre y vaguedades”.

Desde que la Convención Constitucional decidió declararse en “Estado de emergencia climática y ecológica”, se sabía que varias de sus normas podrían generar polémicas. Por eso, cuando el primer martes de febrero la Comisión de Medio Ambiente, Derechos de la Naturaleza, Bienes Naturales Comunes y Modelo Económico aprobó en general —con 11 votos a favor, seis en contra y dos abstenciones— el artículo transitorio que establece la nacionalización de los bienes naturales de Chile, el gremio minero reaccionó de inmediato. Sin embargo, es apenas el comienzo de una discusión que se podrá profundizar y definir en el pleno, donde necesitará contar con 2/3 de los votos. 

El pasado jueves 3 de marzo una buena parte del primer bloque de iniciativas presentadas por la comisión no pasaron el filtro de los 2/3 del pleno y deberán ser replanteadas (vea el detalle en el informe de LaBot Constituyente). Su propuesta sobre nacionalización, que podría tener efectos sobre la gran minería, aún no tiene fecha para ser revisada por el pleno y es esperable que tampoco alcance los 2/3. Pero la fórmula de presentar inicialmente propuestas de cambios profundos y radicales, que pueden ser inicialmente rechazados, generaría negociaciones para que la redacción final establezca al menos modificaciones intermedias efectivas al modelo minero actual.

Isabel Godoy, convencional por escaños reservados del pueblo colla, fue una de las que votó a favor de la norma que nacionaliza las empresas de explotación y exploración de bienes estratégicos. Un tema polémico que hasta la votación en la comisión de Medio Ambiente había pasado casi desapercibido, pero que varios convencionales ya tenían en la mira por la relevancia que tienen los recursos mineros y el choque que podría tener su explotación con el perfil ecológico que se le pretende dar al texto constitucional. El interés en torno a la minería no es menor: representa el 12,5% en el PIB nacional, en el que la minería del cobre corresponde al 11,2% de participación, según el Anuario de la Minería de Chile 2020 del Servicio Nacional de Geología y Minería. 

Por otro lado, quienes se oponen a su desarrollo tal como se conoce hasta hoy, dicen que son otras las cifras que preocupan: como los US$120 mil millones que, según el artículo publicado por los economistas Ramón López y Gino Sturla Zerene, el país le estaría entregando a grandes mineras transnacionales por no contar con un impuesto adecuado para las empresas que explotan recursos naturales. Además, los detractores del estatus actual de la minería también apelan al daño medioambiental irreversible a ecosistemas frágiles, como los que posee el norte del país,  proponiendo que el nuevo texto constitucional vaya en sintonía con respuestas a la crisis climática. 

La mayor parte de la gran minería está emplazada en territorio de pueblos originarios, dice Godoy: “Nos han contaminado. La producción minera es completamente nociva para el ecosistema, para los territorios, para la naturaleza”. Pero, la convencional colla reconoce que no es realista terminar por completo con la minería y afirma que como pueblo originario quisieran avanzar a un modelo estatista. “No agrandar lo que hay, sino que más bien paulatinamente ir avanzando a un modelo que nos permita desarrollar otras tecnologías y otros productos agregados desde la minería, que no sea solo traer roca, sino que también poder transformar esa roca en otro producto”, dice Isabel Godoy. 

Ivanna Olivares, constituyente de la Región de Coquimbo, en los primeros días de febrero hizo declaraciones en defensa de la norma aprobada en la comisión y su postura, ampliamente difundida por la prensa, resultó escandalosa para el gremio patronal minero y para algunos de sus pares convencionales. Para ella, esta reacción crítica es parte de un proceso histórico controversial “que terminó abruptamente. En democracia, en 1966, (la gran minería del cobre) se chilenizó, es decir, pasó el 51% de la propiedad de las grandes mineras, a propiedad estatal. Luego, en 1971, de forma unánime, el Congreso aprobó la nacionalización de toda la gran minería. Después hubo un golpe de Estado y en dictadura las mineras fueron privatizadas. Esa privatización no ha sido discutida abierta y públicamente desde el retorno a la democracia. Nosotros creemos que la Convención es el espacio para que podamos dar por primera vez y de forma democrática estos debates. Esa es nuestra invitación”.

Olivares cree que, más allá de la aceptación o rechazo que ocurra en el pleno, era necesario comenzar a discutir del tema:

–Necesitamos que se abra un debate a nivel país sobre el destino de los bienes naturales estratégicos como el cobre o el litio. Hubo muchas críticas a nuestra propuesta, porque hay muchos intereses en juego, pero también hemos recibido importantes apoyos ciudadanos y desde la academia. No debe olvidarse que en 2013 la encuesta del Centro de Estudios Públicos registró que un 83% de las y los chilenos se mostró a favor de la nacionalización de la gran minería del cobre. Nuestra propuesta es que como país podamos debatir los temas esenciales para ejercer nuestra soberanía. Hay muchos argumentos y puntos de vista que deben ser considerados, pero no se puede vetar el diálogo–, dice la profesora de Historia, que forma parte del Movimiento Territorial Constituyente y del Movimiento de Defensa por el acceso al Agua, la Tierra y la Protección del Medio Ambiente (Modatima).

Olivares dice que hay cuatro aspectos que deberían ser el piso mínimo del debate. En primer lugar, señala, se debe considerar cómo los pueblos de Chile deciden democráticamente qué proyectos mineros permitir –y en qué condiciones– y cuáles no. En segundo término, estima que se debe asumir “la crisis socioecológica del extractivismo actual” y establecer límites claros –que se definirán en la Constitución– para la reparación integral a las comunidades y naturalezas afectadas por la contaminación y degradación. Un tercer punto es, a su juicio, la justicia redistributiva, para establecer quién recibe y quién se beneficia de la renta minera. Y, por último, piensa que se debe dar valor a la actividad minera más pequeña a través de una incipiente industrialización, proceso en que el Estado debiese tener un rol activo. 

LA MIRADA DE LOS ESCAÑOS RESERVADOS

Es mediodía en los jardines del ex Congreso Nacional y Luis Jiménez, constituyente con escaño reservado para el pueblo aymara, dice que le preocupa el futuro del norte. Para Jiménez, la particularidad del sistema chileno es que las concesiones mineras son otorgadas por los jueces en un procedimiento judicial no contencioso, es decir, que no implica oposición entre distintas partes. “Se le protege con la garantía de la propiedad privada. Todo el sistema de otorgamiento de concesiones está diseñado para que se otorguen siempre, al menos que el solicitante cometa algún error formal, como haber hecho mal el plan o no identificar bien el predio donde se va a instalar, pero esto está en la ley, no en la Constitución”, explica. 

El convencional dice que lo anterior tiene mucho que ver con lo que se está discutiendo en la Comisión de Forma de Estado, porque se está definiendo quién va a decidir la vocación productiva de una región, cuyo terreno se podría destinar a la explotación minera. “Eso tiene que ser con participación popular indígena, de los alcaldes y autoridades regionales”, dice Jiménez. 

Luis Jiménez, constituyente por escaños reservados. (Fuente: Chile Constituyente)

El convencional aymara considera que la participación real implica que en caso de que existan zonas mineras, los organismos de la Administración del Estado puedan tener una fuerte potestad para intervenir si llegase a existir un choque de derechos o intereses, otorgando a la población, en general, y a los pueblos indígenas en particular, la oportunidad de oponerse. “Creo que también va a haber un fin de un ciclo, el fin de un paradigma y hay que entenderlo. Porque esta va a ser la primera Constitución en el mundo que se va a dictar en contexto de crisis climática y ecológica”, dice Jiménez. 

El también abogado está convencido de que el actual régimen del estatuto minero, tal y como hoy se conoce, desaparecerá. Y en el que quede en su reemplazo, la Administración otorgará concesiones y se terminará con la propiedad privada sobre dichas autorizaciones. “Y eso va a permitir que el Estado, a través de la Administración, pueda intervenir cuando dichas concesiones o autorizaciones afecten el medio ambiente, cosa que no puede hacer ahora”, añade. 

Aunque la Comisión de Medio Ambiente se inclinó por aprobar la norma sobre nacionalización, hay aspectos que inquietan al bloque de escaños reservados. El convencional Jiménez explica que uno de ellos es cómo serán protegidos los territorios de los pueblo originarios de las afectaciones que puede producir la minería, ya sea privada o estatal. No basta con cambiar de dueños, señala, sino de asegurar una mayor protección del medio ambiente y de los derechos humanos.  

"INCERTIDUMBRE Y VAGUEDADES”

El convencional Pablo Toloza votó en contra de la propuesta de nacionalización en la Comisión de Medio Ambiente. “El estatuto actual de la minería es un buen estatuto”, dice. El constituyente por Antofagasta conoce la industria y le parece positiva la forma en que se ha desarrollado. Sin embargo, concuerda con Jiménez en que no puede ser a cualquier costo.  “Creo que es absolutamente perfectible, no solo desde el punto de vista medioambiental, sino que también desde el punto de vista del sistema de concesiones mineras”, dice. Toloza, también abogado, se refiere a las concesiones que han beneficiado sobre todo a la gran empresa, pero que han dejado de lado exploraciones más pequeñas. 

–Ahí hay una corrección que hacer. Creo que deberíamos aprender a que no se genere un acaparamiento de las concesiones de los terrenos, sino que estos sean entregados efectivamente para explorar”, señala.

Respecto de la nacionalización, Toloza enumera las razones por las que se opone: “Confunde conceptos jurídicos y el hecho de que la nacionalización no es otra cosa que una expropiación. Segundo, en realidad el Estado es el propietario exclusivo de todas las minas, por tanto, mal puede expropiar algo a sí mismo. Hay que tener claro que gran parte de la minería se basa en un tema de tercerización, es decir, hay muchos contratistas en esto. Por lo tanto, vas a involucrar no solo a grandes compañías, sino que también a medianas y pequeñas”. 

Rodrigo Álvarez, constituyente por el distrito 28, dice que votó en contra por razones económicas, jurídicas, históricas e, incluso, considerando las consecuencias internacionales que podría tener esta norma. “Está llena de incertidumbre y vaguedades en términos jurídicos”, dice Álvarez, a quien le parece que en términos históricos una iniciativa con este perfil divide y genera discusiones que Chile ya tuvo y que fueron malas para la convivencia política. 

Álvarez participó en la discusión de dos leyes sobre tributos mineros durante su periodo como diputado y también como subsecretario de Hacienda. Por eso, aunque cree que debe existir una minería privada, dice que también es importante cualquier aporte que se pueda entregar a través de políticas tributarias, pero que no es necesario que quede establecido en la Constitución, pues es algo que se puede corregir en la ley.

Convención Constituyente

Joaquín Villarino, presidente ejecutivo del Consejo Minero, pasó meses participando bajo el alero de Compromiso Minero, logrando que más de 75 organizaciones se sumaran a esta iniciativa que busca que la ciudadanía y los tomadores de decisiones estén informados de lo que implica esta industria. Fue en esa instancia en que lograron promover una iniciativa popular de norma que pretendía que la minería quedara incorporada en la Constitución, considerando que es parte de la historia de Chile y el impacto que ha tenido en el crecimiento económico del país.

“Yo creo que en el Chile del siglo XXI y para el mundo en que estamos viviendo, es indispensable hacer algunos ajustes. No podemos seguir con la norma que se hizo en el pasado, hace décadas, y ese es el nuevo desafío. Darle mejores y mayores garantías a las comunidades que viven en torno a la industria. Por eso promovemos que parte importante de los recursos que se recauden de la actividad minera vayan a parar a la región minera. En eso pensamos y estamos convencidos que hay una deuda histórica”, asegura Villarino. Agrega que para ellos es importante incluir un principio de sostenibilidad, aportar al desarrollo social y al medio ambiente, cuestiones que hoy en día no están en la Constitución, siguiendo acuerdos globales que existen en estas materias.  

Para Villarino definir la actividad minera como extractivista tiene una connotación peyorativa y lo asocia a un desconocimiento de la industria. Dice también, que es inevitable considerar que toda actividad humana tiene un impacto en el medio ambiente. “Nosotros nos levantamos y tenemos un impacto grande ante los millones de chilenos que circulan. Nos transportamos, tenemos emisiones, botamos basura, contaminamos las aguas, etc. Todos juntos lo hacemos de peor manera que muchas actividades industriales. La vida de los seres humanos genera contaminación, por definición. Por lo tanto, hay que tratar de paliar, ser responsables, mitigar esos impactos”, dice Villarino.

Diego Hernández, presidente de la Sociedad Nacional de Minería (Sonami), concuerda con Villarino en que la norma actual es perfectible, pero considera que ha funcionado bien, pues ha permitido generar la producción que existe en la actualidad. Hernández cree que se pueden mantener muchas cosas, pero que son necesarias algunas correcciones que dependen más de la ley que de la Constitución. Para el presidente de la Sonami, es una fortaleza que las concesiones dependan del Poder Judicial y no de la autoridad administrativa. 

Para el abogado Carlos Claussen, especialista en derecho minero, el costo que pagó Chile al nacionalizar la minería fue muy alto y, a su juicio, una expropiación en la actualidad sería impensable. “No se puede volver a nacionalizar lo que ya se nacionalizó” dice. Y agrega: “Uno piensa que la nacionalización de la gran minería del cobre fue gratuita para el Estado y es falso por dos razones: primero, porque la misma Constitución encomendó en las disposiciones transitorias que el Contralor General de la República determinará el valor. Hizo una fórmula tan injusta que los afectados demandaron al Estado en tribunales internacionales. Y la parte oculta de esto es que, además de los valores que la misma Constitución establecía para pagar a los titulares de esos grandes proyectos mineros, tuvieron que pagar indemnizaciones en el extranjero. Por lo tanto, la nacionalización de la gran minería no fue gratuita, fue pagada y por partida doble”. 

De aprobarse la norma de nacionalización y si posteriormente se establecen pagos que no reflejen el valor de los activos, Claussen estima que el escenario sería muy negativo para el Estado chileno:  “Los titulares de las concesiones y proyectos mineros que están explotando actualmente demandarían en los tribunales internacionales con tanto o mayor éxito del que obtuvieron en la década del 70 u 80, cuando la jurisdicción internacional estaba en pañales. Ahora está mucho más adelantada. Eso en lo inmediato. Y en el futuro, lo que sería mucho peor, sería cerrar el ingreso a la inversión extranjera. Y eso significa volver a tener un desierto maravilloso, intocado, pero sin sacar un peso” .