¿Qué diseño institucional modelar para el nuevo ciclo político?

La próxima conformación del Congreso planteará un dilema a los convencionales: ¿qué tipo de régimen de gobierno establecer ahora que existe mayor balance de poder en el eje izquierda/derecha? Más allá de etiquetas —presidencialismo, semipresidencialismo, parlamentarismo—, el diseño de un cambio en el sistema de gobierno que hoy es parte del debate constituyente debe atender a las particularidades de nuestro país desde sus condiciones de gobernabilidad, representatividad y eficacia. Plantea esta columna para CIPER: «El sistema a diseñar no debe ser ni tan inflexible que ahogue ni tan flexible que mantenga una constante oscilación».

El debate sobre el sistema de gobierno será un asunto crítico en las deliberaciones de la Convención. Esto, porque si bien la carta de derechos fundamentales es un tema de por sí sensible y relevante para la ciudadanía, es en el modo en que se organizará la distribución de poder donde se juega la posibilidad de hacer viables dichos derechos y, de paso, generar estabilidad para el sistema.  El problema  a resolver es el siguiente: ¿de qué modo se podría generar una organización del poder que sea legítimo ante la ciudadanía y que del mismo modo contribuya de modo eficaz a dar garantías de estabilidad y compromisos de largo plazo?

No cabe duda que el modo en que se organiza la sala de máquinas del poder afecta directa e indirectamente la gobernabilidad democrática. Pensemos en el modo en que hoy se organiza el poder en Chile. Se trata de un sistema presidencial donde el poder Ejecutivo tiene una ventaja formal para definir la agenda legislativa, iniciar proyectos de ley, establecer urgencias, participar de las deliberaciones en el Congreso, vetar proyectos aprobados por el Congreso y apelar ante el Tribunal Constitucional cuando se quiere realizar un control preventivo para frenar iniciativas o proyectos de ley. Un Presidente o Presidenta que no cuenta con una mayoría legislativa puede a través de todos estos mecanismos limitar la voz de las mayorías en el Congreso.

En el sistema presidencial el poder se organiza a partir de la doble legitimidad electoral en la que la ciudadanía elige simultáneamente a la máxima autoridad del poder Ejecutivo y a los y las legisladores. Si el/la Presidente/a no cuenta con una mayoría en el Legislativo, y si esa autoridad del Ejecutivo no tiene la capacidad para articular acuerdos con la oposición, el riesgo de una crisis aumenta exponencialmente.

¿Se puede evitar que un conflicto entre poderes termine en una interrupción de la democracia? La cuestión del sistema de gobierno involucra hacerse tres niveles de preguntas que han sido altamente estudiadas [ver en REFERENCIAS: Sartori 1991, Linz y Valenzuela 1994, Cheibub 2007):

(i) ¿Qué tipo de diseño institucional permite generar condiciones de gobernabilidad? Esto es, ¿se puede diseñar un sistema que, en el caso de enfrentar discrepancia o conflictos críticos, pueda resolverlos sin ocasionar una crisis sistémica?;

(ii) ¿qué tipo de diseño institucional favorece una mejor representación de los intereses de la población?;

(iii) ¿qué tipo de diseño institucional contribuye a ser más eficaz, en términos de la gestión de políticas y de tomar decisiones?

ASEGURAR LA GOBERNABILIDAD DEL SISTEMA

Una primera cuestión, y quizás la más relevante, se refiere al modo en que se puede asegurar la gobernabilidad del sistema; esto es, la condición de permitir que los conflictos puedan resolverse sin recurrir ni al uso de la fuerza ni a la salida extra legal de las autoridades democráticas.  

Para el caso de Chile constatamos que las disputas ideológicas han derivado en forma constante en agudas confrontaciones, como lo fueron las guerras civiles de 1829, 1951, 1859, 1891 y las crisis sistémicas como las del período 1924-1932 y el golpe de Estado de 1973. El presidencialismo chileno no ha sido una isla de estabilidad; muy por el contrario, las disputas y conflictos han derivado en confrontación y violencia.  Esto es particularmente relevante en sociedades divididas como la chilena, en la que por lo demás se ha estructurado un sistema multipartidista relativamente fragmentado en el que ninguna fuerza política alcanza una mayoría.

Entonces, la pregunta fundamental es cómo diseñar un sistema que atienda a la cuestión del multipartidismo. En otras palabras, cómo generar dispositivos institucionales que favorezcan el establecimiento de coaliciones mayoritarias para, de este modo, evitar gobiernos de minoría. La tradición histórica de Chile es que, salvo contadas excepciones, los presidentes han gobernado sin contar con mayorías sustantivas que permitan llevar adelante su programa de gobierno. Esta circunstancia ha derivado en crisis políticas que a su vez han derivado en crisis sistémicas. Tal como en 1990 planteaba Arturo Valenzuela: «La clave del sistema político chileno es que era virtualmente imposible crear gobiernos de mayoría» [Valenzuela 1991]. Pues bien, esta circunstancia histórica se ha proyectado por los últimos treinta años y es muy probable que se proyecte en el tiempo.

¿Qué alternativas institucionales existen? Lo primero, es pensar en un sistema que permita establecer coaliciones mayoritarias de gobierno que generen estabilidad. La Convención deberá pensar entonces en si desea mantener una lógica institucional que produce gobiernos de minoría o bien quiere avanzar hacia un diseño donde las mayorías se expresan en el gobierno. Si la respuesta es afirmativa, entonces el diseño o la ingeniería constitucional debiese promover un sistema donde el parlamento posibilite el establecimiento de estas mayorías. En efecto, en un sistema parlamentario las fuerzas políticas compiten separadamente por votos, y una vez realizada la elección, quienes obtienen representación política en el Congreso establecen un acuerdo programático y forman un gobierno. El jefe de gobierno (o Primer Ministro) es definido por tales mayorías en el Parlamento, y su permanencia dependerá de que aquella coalición se mantenga unida en torno al programa señalado.

¿Qué pasa si esta coalición se rompe? ¿Qué pasa si esta coalición mayoritaria se fragmenta y quien es el jefe de gobierno ya no cuenta con la confianza de los partidos que lo eligieron? En estos casos podría pensarse en la figura de la «censura constructiva», que establece que un determinado Primer Ministro no puede ser reemplazado si no existe una coalición mayoritaria con un nombre alternativo para asumir el poder. De este modo una eventual crisis en la coalición gobernante provee de opciones de salida para administrar la crisis.

Algunos sistemas parlamentarios consideran incluso la figura de una Presidencia de la República —electa por votación popular—  que cumple funciones muy acotadas de jefe de Estado. Por ejemplo, en Finlandia el/la Presidente/a de la República ratifica algunas decisiones que toma el Primer Ministro, y en momentos de crisis política tiene la facultad de convocar a elecciones nacionales previa consulta a los propios grupos parlamentarios.

Pero, de nuevo, aquí una pregunta sustantiva central es si se desea avanzar en un sistema que favorezca e incentive la formación de coaliciones mayoritarias para gobernar. Una segunda interrogante se refiere a los dispositivos para resolver conflictos entre poderes y la flexibilidad/inflexibilidad del sistema una vez que se produce un choque de poderes. El sistema a diseñar no debe ser ni tan inflexible que te ahogue ni tan flexible que te mantenga en una constante oscilación.  

Otro asunto muy vinculado a la gobernabilidad tiene relación con la protección de la democracia frente a amenazas internas, siendo una de ellas la emergencia de los «outsiders» o líderes carismáticos que en base a un comportamiento disruptivo pueden llegar a la presidencia o al Congreso y desde ahí desestabilizar las instituciones políticas. Hoy las democracias decaen de forma paulatina sin la necesidad de un golpe de Estado, sino más bien mediante reformas graduales y el abuso de prerrogativas para intervenir instituciones de contrapeso y restringir libertades fundamentales [Levitsky y Ziblatt, 2018; Ginsburg y Huq, 2018].

En ese sentido, evidencia reciente señala que los sistemas presidenciales son más propensos a la captura del sistema político para su posterior erosión [Svolik, 2015]. Adicionalmente, los parlamentarismos serían regímenes menos propensos al quiebre de la democracia en medio de una crisis en contraposición a los sistemas presidenciales [Ginsburg y Huq, 2018; Przeworski, 2018]. Ambos elementos nos permiten plantear que la premisa asociada a que el parlamentarismo tiende a concentrar poder sería más bien una reflexión en base a casos excepcionales en lugar de un argumento generalizable. De forma complementaria, en casos como el de Bélgica y Holanda —que enfrentaron largos periodos con gobiernos interinos— es importante consignar que su democracia no estuvo en riesgo. De acuerdo a los datos reportados para el año 2020 por Varieties of Democracy, el componente liberal de democracia (basado en el funcionamiento del sistema de contrapesos) funciona a niveles significativamente mayores en los sistemas parlamentarios que en los presidenciales (promedio de 0,78 vs 0,56 de un máximo de 1), por lo que no habría evidencia para deslegitimar al primer sistema por tener una tendencia natural a la concentración del poder en una sola rama. 

EL ASUNTO DE LA REPRESENTACIÓN

Una segunda cuestión, vital para el sistema democrático, es la legitimidad de las instituciones que administran el poder. Vemos que la confianza en las instituciones políticas ha caído significativamente y eso involucra al Presidente, el Congreso Nacional, los partidos políticos y una serie de instituciones de representación popular. El cambio constitucional debiera permitir generar una rearticulación de las relaciones de poder de las instituciones para permitir una transformación en las relaciones y percepciones de la ciudadanía con las instituciones de representación.

Resulta irónico que los defensores del presidencialismo basen sus argumentos casi exclusivamente en los potenciales efectos negativos del parlamentarismo: ¿cómo será más estable un sistema con un Congreso como el que tenemos? ¿Cómo entregar más poder a los partidos si están tan desprestigiados? ¿Cómo dar más poder a un Congreso que goza de tan mala reputación?

El cuestionamiento es paradójico por cuanto se reconoce la crisis de representación que viven dichas instituciones (partidos, Congreso), pero se indica que la solución no pasaría por el fortalecimiento de las instituciones que constituyen el corazón de un sistema democrático.

El cambio constitucional debiese implicar no sólo transferir poderes al Congreso/Parlamento y de los partidos sino que transformar las funciones y forma de organización que tales instituciones tienen. Constituiría un error histórico entregar más poderes al Congreso dejando inalteradas sus capacidades y funciones. Gran parte de los analistas coinciden en otorgar mayores poderes al Poder Legislativo, aspecto con lo cual sin duda concordamos. El poder legislativo debiera asumir mayores poderes para iniciar la legislación, fiscalización de las autoridades y de designación y nombramiento de autoridades. Pero estas mayores funciones deben ir de la mano con el fortalecimiento de sus capacidades para hacer efectivos tales poderes. Se requiere un parlamento con capacidades profesionales robustas para la formulación, seguimiento y control de normas.  Esto es válido tanto para quienes plantean un presidencialismo atenuado como para quienes favorecen un sistema semipresidencial, y por cierto uno parlamentario. No es concebible entregarle mayores poderes de iniciativa legislativa en materia de presupuesto, por ejemplo, sin fortalecer sus capacidades institucionales de análisis y control presupuestario.

Congreso Nacional

La función de la representación pasa también por establecer un sistema electoral que permita representar efectivamente a los distintos territorios, pueblos originarios y sectores políticos del país. El sistema electoral define el modo en que se traducen votos en escaños y, por lo mismo, los principios de proporcionalidad y representación de diversos segmentos sociales debieran considerarse.

Existen una serie de otros instrumentos que coayudan a materializar la cuestión de la representación, como son el establecimiento de escaños reservados, el principio de la paridad, y requisitos de residencia en territorios para competir para cargos de elección popular. El conjunto de estas medidas debiese buscar un adecuado equilibrio entre la representación sociopolítica y cultural del país (representación descriptiva) con la búsqueda de evitar una excesiva fragmentación del sistema. Del mismo modo, seguramente el diseño de la nueva Constitución considerará mecanismos densos de participación ciudadana incidente y resolutiva que deberán articularse con el entramado de la institucionalidad de la representación.

A lo anterior, y como condición muy importante, deben sumarse reformas legales que fortalezcan los partidos y movimientos políticos en la perspectiva de permitir la agregación de intereses para la competencia electoral pero, al mismo tiempo, generar mecanismos más estrictos de control para evitar abusos de poder.

Un desafío no menor será cómo la función de representación se verá permeada por el principio de plurinacionalidad y por los derechos colectivos de los pueblos indígenas, apoyados por distintas fuerzas políticas dentro de la Convención. Reconocer e incorporar estos elementos contribuiría no solo a destrabar mejor los conflictos relacionados a la distribución de la tierra, los derechos políticos y culturales de los pueblos originarios, sino a instituir relaciones más igualitarias entre ciudadanos/as de un país pluriétnico. De lo anterior emanan desafíos que exceden la fórmula de los escaños reservados en el Congreso. Como ejemplos, existe la necesidad de fortalecer la descentralización política y atribuciones para los territorios interculturales, especialmente en aquellos elementos que afectan su desarrollo y bienestar, apostar por diseños que en menor o mayor grado incorporen la interculturalidad como principio organizador de las instituciones políticas. 

EFICACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO

Una tercera cuestión tiene que ver con la efectividad del sistema de gobierno; esto es, la capacidad para tomar decisiones (Sartori 1991). La legitimidad de un sistema político pasa por su capacidad para funcionar y resolver de modo efectivo los problemas sociales; en forma responsable, transparente y eficaz. Un sistema político que no responde a las decisiones de las mayorías pero que además no logra resolver lo que se compromete a realizar sin duda afecta las relación entre la ciudadanía y las autoridades que ejercen el poder.

Aquí la literatura ha mostrado que los sistemas parlamentarios tienen un mejor rendimiento en una serie de aspectos como más bajos niveles de corrupción [Gerring & Thacker 2004], índices de desarrollo humano y niveles de crecimiento económico ]Gerring et al. 2009, Yeh 2013, McManus & Ozkan 2018], capacidad de endeudamiento de un país [Camyar 2019], y menores niveles de desigualdad de los ingresos [McManus & Ozkan 2018], entre otros.

Lo que muestran los estudios referenciados es que ciertos modelamientos institucionales pueden proveer de condiciones o ambientes favorables para que ciertas cosas ocurran. Lo anterior no significa que un modelamiento institucional específico resolverá todos y cada uno de los problemas de una sociedad. Así como es posible encontrar presidencialismos eficaces, también es factible identificar parlamentarismos que son muy eficaces. Lo que sugerimos aquí es que un diseño institucional sí puede tener un impacto en la gobernabilidad de un sistema, en la representación y en la eficacia con que los gobiernos responden a las demandas de la ciudadanía. 

Un debate más fructífero que centrarse en ciertas etiquetas (presidencialismo, semipresidencialismo, parlamentarismo) sería preguntarse sobre el modo en que determinados dispositivos institucionales ayudarían a resolver problemas acuciantes para la sociedad: ¿Deben los gobiernos representar a las mayorías? ¿Cómo asegurar coaliciones en ambientes multipartidistas? ¿Cómo asegurar un sistema que permita una mejor representación de los diversos intereses sociales? ¿Cómo generar sistemas más eficaces?

Tal como lo plantea Sartori, la ingeniería constitucional solo puede proveer estructuras o capacidades estructurales que establecen límites  y configuran una maquinaria deseable de premios y castigos, es decir, un sistema de incentivos. «las estructuras no pueden hacer más que eso» [Sartori 1991]. La interrogante vital a resolver es: ¿qué sistema de incentivos, premios y castigos se establecerá en esta nueva Constitución que se está diseñando para evitar que el conflicto político se resuelva de una mala manera? 

REFERENCIAS: