El mito del «milagro» del libremercado: cómo la política industrial permitió a Chile diversificar sus exportaciones

Una serie de mitos acompañan el análisis de la historia reciente del desarrollo económico chileno, considera el autor, economista y académico en Londres. En realidad, la diversificación de exportaciones en dictadura fue más bien, «el resultado de intervenciones gubernamentales cuidadosamente diseñadas», afirma en columna de opinión para CIPER. En el debate actual por un modelo de desarrollo más inclusivo y sostenible, pide sumar la reflexión sobre el rol de la intervención estatal: «Romper el mito de las soluciones neoliberales de Chile ayuda no solo a entregar una narrativa más matizada del pasado económico del país, sino también a construir su futuro.»

La siguiente columna es una versión traducida y ligeramente editada de un artículo publicado en Developing Economics y LSE Blogs. El estudio al que hace mención puede encontrarse completo aquí.

La evaluación de las políticas industriales en Chile continúa siendo un tema contencioso que genera discordia. Durante mucho tiempo, los economistas de la corriente dominante concordaban en gran medida en que el país había logrado promover un crecimiento sólido y estable gracias a su adopción de las políticas de libremercado.

A primera vista, esto parece ser creíble; después de todo, Chile ha registrado una de las más rápidas tasas de crecimiento en América Latina desde que adoptó el neoliberalismo en la década de los 70. Pese a la continua importancia del cobre, también consiguió diversificarse a otros sectores y adquirir nuevas ventajas competitivas entre las décadas de los 60 y 90. La visión dominante sostiene que el surgimiento exitoso de nuevos sectores competitivos en la canasta de exportaciones de Chile es el resultado de cuatro décadas de compromiso con las políticas de liberalización y libremercado.

Sin embargo, como muestro en un estudio publicado en la revista Development and Change,la diversificación de las exportaciones en Chile fue el resultado de intervenciones gubernamentales cuidadosamente diseñadas. La concepción de Chile como un «milagro del libremercado», planteada por primera vez por Milton Friedman, es, por lo tanto, un mito.

¿Estaba la mano invisible realmente al timón? La administración de Augusto Pinochet declaró en forma explícita que su gobierno evitaba elegir ganadores al «permitir que el mercado elija», invocando así la lógica de la Escuela de Chicago. Sin embargo, de manera discreta —aunque considerable— también subsidió la transformación estructural de la economía chilena, con intervenciones en casi todos los sectores principales que han surgido en la canasta de exportaciones desde los años 70 (como se aprecia en las figuras 1 y 2).

Figura 1: Composición de la canasta de exportación de Chile en 2019. 

Fuente: autor, con datos de UN COMTRADE (2021).

La figura 2 destaca las políticas verticales que refutan este argumento de neutralidad del sector, y el papel desempeñado por tipos de instituciones públicas en el proceso de acumulación de capacidades y en la superación de los fracasos del mercado que impedían el surgimiento de nuevas industrias.

Figura 2: Políticas de intervención en nuevos sectores en la canasta de exportación de Chile

Fuente: Lebdioui (2019)

En oposición a la narrativa de laissez faire, las políticas industriales se emplearon para gobernar efectivamente el mercado, enviando señales de mercado a nuevas áreas donde las iniciativas privadas habían sido subóptimas. El Estado chileno cumplió un papel esencial como catalizador de la acumulación de capital humano especializado, asegurando la reputación del sector «nacional» mediante un control regulatorio y de calidad estrictos, la entrega de capital de riesgo para iniciativas semipúblicas y la difusión de la experiencia, conocimientos especializados y tecnología en sectores no cupríferos por medio de diversas instituciones públicas. Las intervenciones incluso comprendieron el otorgamiento de créditos subsidiados por medio del Banco Central y la Corfo (especialmente en los sectores forestal y frutícola).

Posteriormente, la apertura económica en los 80 aprovechó el capital humano especializado, el conocimiento y las capacidades técnicas acumuladas mediante intervenciones verticales antes de la liberalización. Si bien puede argumentarse que algunos sectores, como la industria vitivinícola, pudieron haberse desarrollado tan solo por las fuerzas del mercado, es indiscutible que otros sectores no habrían alcanzado el mismo nivel de desarrollo sin las intervenciones verticales. De hecho, es probable que algunos de ellos no se hubieran desarrollado en absoluto, como los sectores forestal y salmonífero.

La ventaja comparativa desarrollada por Chile en la producción salmonífera, forestal y frutícola no se basó solamente en factores naturales; de hecho, en su mayoría ha sido adquirida mediante mejoras tecnológicas, acumulación de capital humano, control de calidad de las exportaciones e incentivos financieros; es decir, mediante intervenciones estatales. Sumado a ello, si bien los principales impulsores de las mejoras tecnológicas en el sector vitivinícola fueron las inversiones extranjeras y las políticas horizontales (a diferencia de otros sectores), cabe señalar que dichas inversiones apuntaron a una industria en la que Chile ya contaba con una producción preexistente y, por lo tanto, no promovieron un producto nuevo ajeno a las estructuras productivas preexistentes del país.

Por otra parte, y a diferencia de los sectores que dependieron de intervenciones estatales, la adición de valor ha sido relativamente débil en las áreas donde el Estado adoptó una postura de laissez faire, como en el sector minero. Otro estudio reciente reveló que la estructura industrial en torno al cobre chileno es débil en comparación con la observada en  otros países ricos en recursos, como Australia y Malasia, que dieron uso considerable a sus políticas industriales para promover la adición de valor tanto en los segmentos de consumo como en los de producción.

No obstante, sería engañoso creer que la política industrial fue un aspecto consistente de la política económica de Pinochet. La terapia de shock del régimen a mediados de los 70 —con eliminación del control de precios, recorte del gasto público a la mitad, privatización de cientos de empresas estatales y reducciones drásticas a los aranceles de importación— envió bruscamente al país a una crisis financiera en pocos años. También provocó un marcado aumento de las importaciones no tradicionales y una caída de las importaciones de equipos y maquinaria, lo que no logró aumentar las inversiones productivas y recuperar las tasas de crecimiento de la década de los 60, como lo demuestra Ricardo Ffrench-Davis. Las políticas de libremercado también generaron problemas financieros y con la balanza de pagos antes de la crisis de deuda de 1982, lo que podría explicar por qué el régimen militar se valió cada vez más de las políticas industriales a contar de entonces.

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Mientras algunos de los instrumentos de políticas verticales más exitosos se utilizaron durante el régimen militar de economía aparentemente liberal (1973-1990), el abandono progresivo de estos instrumentos desde la década de los 90 en adelante se correlaciona con un nivel decreciente de diversificación de las exportaciones. 

Figura 3: Indice del FMI sobre la diversificación de las exportaciones de Chile

Fuente: FMI (2021)

Desde 1990, la nueva política económica ha estado arraigada en principios fundamentales del neoliberalismo, con un consenso político en que el crecimiento económico depende del aseguramiento de la estabilidad macroeconómica (baja inflación, bajo déficit fiscal y déficit moderado de la cuenta corriente) y en que la política industrial es algo innecesario o improductivo. Las políticas económicas también se han enfocado en las ventajas comparativas naturales, que dan más importancia a la dotación de recursos naturales que a la acumulación de capacidades potenciales, el aprendizaje a través de la acción y la innovación incremental en nuevos sectores industriales.

Si bien enfocarse en los sectores estrictamente relacionados con la dotación de recursos tiene sentido, no debería impedir que se hagan apuestas estratégicas que vayan más allá de la ventaja comparativa de un país. Es cierto que Chile ha sido una de las economías latinoamericanas de más rápido crecimiento en décadas recientes, pero debemos reconocer que su crecimiento desde 1990 se ha debido en gran medida a los altos precios del cobre. De hecho, el crecimiento de Chile comenzó a desacelerarse en 2014. Entre 2014 y 2019, el crecimiento del PIB promedio del país cayó por debajo de 2% (y alcanzó el 1% en 2019), situándose así en el 17° lugar entre 33 economías de América Latina y el Caribe (y esto, sin contar con la nueva caída del PIB de Chile en 2020 debido al estallido social).

El hecho de que la reciente concentración de exportaciones de Chile se haya traducido con el tiempo en una desaceleración del crecimiento económico muestra que «la adhesión a fundamentos macroeconómicos estrictos no es suficiente para asegurar un crecimiento económico elevado estable cuando no se abordan las debilidades específicas de ciertos sectores». Numerosos economistas chilenos (como Manuel Agosin, José Miguel Ahumada, Claudio Bravo-Ortega, Ricardo Ffrench-Davis, Nicolás Grau, Aldo Madariaga, Claudia Sanhueza, Kirsten Sehnbruch, Andrés Solimano por ejemplo) han escrito obras fundamentales en esta línea, que analizan el rol de las intervenciones estatales y/o los límites del modelo neoliberal en Chile.

En la última década, Chile ha sido sacudido por oleadas de descontento social que culminaron con las protestas de 2019. Estas estuvieron motivadas por la percepción de una creciente desigualdad y han generado una considerable inestabilidad política y económica. La desigual distribución de ingresos del país también está intrínsecamente vinculada a la creciente concentración de sus estructuras productivas.

Por lo tanto, urge un nuevo modelo para diversificar la economía chilena, crear empleos y reducir las desigualdades. Este modelo necesitaría el regreso de la política industrial como prioridad de la agenda política. Mejorar la predistribución de los ingresos efectivamente requeriría la implementación de políticas industriales, sociales y educativas coordinadas con el fin de generar una demanda de trabajadores que hayan adquirido nuevas competencias.

También se necesitarían políticas industriales que permitan aprovechar al máximo los recursos del litio como herramienta para el desarrollo productivo. Deben evitarse algunos de los errores cometidos en el sector cuprífero, como la intervención estatal demasiado tímida para promover la adición de valor, ya que el litio constituye para Chile una oportunidad de situarse a la delantera de la carrera tecnológica.

Como puede aprenderse del Milagro del Este Asiático y de la historia de Chile mismo, elementos como la acumulación de capital humano dirigido, la difusión tecnológica, el apoyo a la investigación y desarrollo, y la sostenibilidad ambiental son cruciales para la adquisición de nuevas ventajas comparativas, pero también son difíciles de gestionar sin políticas de intervención.

Por lo tanto, romper el mito de las soluciones neoliberales de Chile ayuda no solo a entregar una narrativa más matizada del pasado económico del país, sino también a construir su futuro.