El royalty como eje de una nueva estrategia productiva

El uso productivo de los recursos generados por un royalty minero como el propuesto en el actual proyecto de Ley permitiría construir un nuevo modelo de desarrollo equitativo, eficiente y sustentable. El autor de esta columna ha hecho una propuesta al respecto a la Comisión de Minería del Senado, y se extiende aquí en la necesidad de compensar «la mano (no tan) invisible de mercados distorsionados»: «El Estado debe «empujar» políticas industriales que reorienten la asignación de recursos hacia actividades de mayor potencial de crecimiento de la productividad en el largo plazo».

La mayor debilidad del debate sobre un nuevo modelo de desarrollo para Chile es la falta de propuestas concretas y aterrizadas en cuanto a una nueva estrategia productiva. Al parecer, reina el espíritu del «más de lo mismo», aunque ojalá mejor; y la controversia parece centrarse en cómo lograr esto último. En el programa de Gabriel Boric, por ejemplo, lo mejor se refiere a hacer más de lo mismo —no se cuestiona allí el seguir clavados en lo extractivo del sector exportador ni regalar los recursos naturales— pero con mucho mayor complejidad tecnológica[1][2].

Cuesta entender esa falta de urgencia en la necesidad de generar nuevos motores de crecimiento de la productividad, pues los del modelo actual —en especial, los del extractivo tradicional— ya dieron, y hace mucho, lo que podían dar. La tasa de crecimiento de la productividad cayó del 3,9% anual logrado durante el auge del modelo (1986-1998) a un 2,1% en la década siguiente, y a un magro 0,4%, en la subsiguiente[3][4][5]. He destacado que la industrialización del sector exportador, lo «verde» en una perspectiva de un Green New Deal, y la tan necesaria digitalización de nuestra economía son las mejores alternativas para dinamizar nuestro alicaído crecimiento de la productividad.

Esta desaceleración progresiva del crecimiento de la productividad, que llega al estancamiento, refleja la mayor falla de mercado del actual modelo chileno: cuando su motor extractivo se agotaba, el mercado no generó ningún incentivo endógeno para reenergizar la economía. Tal falla tiene su origen en las distorsiones de mercado que nuestros grandes agentes económicos ―nacionales y extranjeros― han generado al evitar ser lo que en jerga profesional llamamos rule-takers y price-takers. Por el contrario, asoma en Chile una elite rentista y neofóbica, con miedo a cualquier cambio en la estrategia productiva, que ahora puede forzar el «más de lo mismo». Así, no solo hemos seguimos rigidizados en lo meramente extractivo, sino que incluso nuestro sector exportador ya comenzó a perder participación de mercado en el comercio mundial [FIGURA 1].

FIGURA 1

Chile: Participación de mercado en el total de exportaciones del mundo, 1970-2019.

(*)a=1973. Promedios móviles de tres años.
Fuente: Comtrade (2021).

En el caso del cobre, la caída de la participación en el mercado de nuestras exportaciones es aún más notable: ha llegado a más de un tercio, colapsando desde el 42% del total mundial en 2004, a apenas un 27% en 2018 y 2019 [FIGURA 2]. La única excusa que se le ocurre al Consejo Minero para justificarlo es lamentar que en Chile «ha disminuido la ley del mineral»… ¡como si eso fuese un fenómeno que solo sucede en los yacimientos chilenos!

FIGURA 2

Chile: Participación de mercado en el total de exportaciones de cobre en el mundo, 1962-2019.

(*)a =1973 y b =1990. Promedios móviles de tres años.
Fuente: Comtrade (2021).

El panorama recuerda esa canción que habla de ir «…cuesta abajo en la rodada». La mediocridad productiva de las grandes mineras privadas ―más interesadas en repatriar utilidades a sus insaciables accionistas que en el desarrollo del sector[6]― le dan la razón al economista jefe del Banco Central británico (Bank of England), cuando dice que hoy el mayor enemigo del desarrollo productivo es el «autocanibalismo corporativo». Si bien la lógica del royalty tiene sentido en todo tiempo y lugar, en la actual coyuntura toma un carácter especial: nos da la oportunidad ―quizás la única en este momento― para reenergizar el sector exportador y el resto de la economía[7].

Como bien predijo el gran economista clásico David Ricardo en su crítica a Adam Smith y a quienes ignoran la especificidad de los recursos naturales y en especial el de su «renta» ―algo heredado hasta hoy por la economía neoclásica―, cuando privados se apropian la renta de dichos recursos en forma gratuita y sin condicionalidad, ésta tiende a transformarse en «no-productiva», lo cual tiene un impacto fundamental en la inversión, la absorción tecnológica y el crecimiento de la productividad. El eje analítico de Ricardo es demostrar cómo «la mano invisible» tiende a favorecer la supremacía de las rentas fáciles del recurso natural, fenómeno que en el largo plazo (steady state) llevaría a que las utilidades operativas se jibarizen, los salarios reales se estanquen, y la tajada del león vaya al rentista no-productivo, lo cual hace caer la inversión y estanca el crecimiento de la productividad. ¿Suena conocido?[8]

No hay ejemplo más claro de lo que predijo Ricardo que el Chile actual. Cuando lo que más se necesitaba para hacer sustentable en el tiempo la gran dinámica económica generada por el empuje extractivo de fines de los años 80 y 90 era abrir nuevas oportunidades de crecimiento de la productividad a través de la diversificación del sector exportador, la mano —no tan invisible— sólo incentivó el «más de lo mismo» de lo extractivo tradicional. No por casualidad llevamos medio siglo con este modelo, y todavía seguimos pegados en el concentrado de cobre, la astilla de madera y el salmón susceptible a la anemia infecciosa (con hasta 1.400 veces más antibióticos que un similar en Noruega).

Aunque en otras materias (medioambiente, género, derechos individuales y de pueblos originarios, equidad, regionalización, y política social en general), el debate sobre nuevo modelo de desarrollo ha avanzado a grandes pasos, no parece haber conciencia de que todo aquello requiere de una economía capaz de crecer en forma dinámica y sostenida; en especial, en materias de productividad. Como muchas experiencias de izquierda en el mundo lo demuestran, los avances solo son sustentables si consiguen anclarse en una estrategia productiva dinámica, lo demás es cuento. El hecho de que muchos de los nuevos ―¡y tan necesitados!― actores de la política nacional prefieran ignorar esto, nos recuerda el proverbio francés «Si jeunesse savait et si vieillesse pouvait». («Si tan solo los jóvenes supieran y los viejos pudieran…»).

En este sentido, es realmente notable cómo, dentro y fuera del Parlamento, el debate sobre el royalty tiene como gran ausente el tema de la necesidad del uso productivo de los recursos que se generarían. Da incluso la impresión de que en algunos círculos lo que prima es un impulso de golpe a la piñata sobre ellos.

Congreso nacional.

Y como ahora en Chile todos se sienten socialdemócratas en materia económica también debería ser una lección el fracaso evidente de las experiencias de la «nueva» socialdemocracia europea (la que confundió el renovarse con neoliberalizarse), que han llevado a lo que llamo «la latinoamericanización» del mundo desarrollado; en especial, de sus dinámicas distributivas y productivas. Recordemos que en la mayoría de aquellos países la distribución del ingreso-mercado —esto es, antes de impuestos y transferencias— se ha deteriorado de tal forma que ya es tan mala, o peor, que la chilena, incluyendo Suecia y Alemania. Pero como deben mantener un mínimo de semblanza de equidad —después de todo, se dicen socialdemócratas—, ahora tienen que hacer un esfuerzo fiscal faraónico para tratar de revertir esta desigualdad-mercado latina con impuestos y transferencias (y deuda pública). De hecho, en varios de estos países el esfuerzo redistributivo ha llegado al absurdo de ser equivalente a un 25% del PIB, y sus deudas públicas ya sobrepasan el ciento por ciento del PIB[9]. Tan titánico esfuerzo es necesario solo porque ellos mismos han dejado que agentes dominantes en mercados distorsionados generen en forma totalmente artificial (e ineficiente, como en nuestros países) una desigualdad-mercado de esas dimensiones.

Así, todos felices: unos manipulan mercados a su gusto —incluido vía «financialización»[10]—, y los que salen perdiendo al menos reciben subsidios y ayudas para compensar (en un proceso similar a nuestros continuos retiros de fondos de pensiones). La ironía es que esta «nueva» socialdemocracia acusa a otros de populismo.

El desastre económico al que nos ha llevado todo esto está a la vista. Entre 2007 y 2019 el crecimiento de la productividad en Europa Occidental apenas llegó a un 0,2% anual (curiosamente, el mismo de América Latina), y sus tasas de inversión también cayeron a nuestra mediocridad. Y, sorpresa, sorpresa: esos países son cada vez menos capaces de competir con el Asia emergente; en especial China, Corea y Taiwán.

Este peligro de copiar lo malo de la nueva socialdemocracia europea ―dejar que se distorsionen los mercados, para luego lanzar dinero a los problemas autoconstruidos― se ha manifestado en Chile en el debate actual sobre el royalty minero, incluyendo algunos aspectos del proyecto de Ley hoy en discusión en el Senado. En vez de pretender olvidar la necesidad del uso productivo de los recursos que éste generaría, lo que necesitamos es diseñar el royalty de tal forma que sea parte integral de una nueva estrategia productiva, la cual se transforme en el ancla de un nuevo modelo de desarrollo.

1. EL ROYALTY MINERO COMO EL EJERCICIO DE UN DERECHO DE PROPIEDAD

Como ya he analizado en detalle esta materia en otras publicaciones —y, en especial, el rol del royalty dentro de la teoría económica desde David Ricardo—, por razones de espacio aquí solo resumo el tema en forma breve.

Todo parte de una pregunta muy simple: ¿quién es el dueño del cobre que está en la roca o del litio en el salar? La respuesta está en el art. 19 N. 24, inciso 6 de la actual Constitución; que por ilegítima y tramposa que sea, en eso es muy clara: todos los chileno/as.  Por eso, cobrar un royalty no es más que el ejercicio de un derecho de propiedad.  Hasta la Real Academia de la Lengua, que parece entender más sobre economía que muchos de nuestros «expertos», lo dice muy claro: el royalty es «lo que se le debe pagar al dueño de un derecho a cambio del permiso para ejercerlo». Es tan simple como eso.

En una economía capitalista, no cobrar por ese derecho no solo es un sinsentido, sino un subsidio que se transforma en una distorsión de mercado.

Nótese que esta definición de royalty es diferente a recuperar solo las rentas ricardianas del mineral. Como yo lo defino, no es más que el valor que se le cobra a la minera por venderle el mineral en bruto. Tal como a las empresas del agua por el agua de las lluvias y deshielos, y así.      Lo que ha caracterizado el modelo chileno ―y sin racionalidad económica alguna― es que aquellas empresas que explotan nuestros recursos naturales (o bienes comunes), reciben gratis de nuestra parte su principal insumo. Son recursos considerables: en las últimas dos décadas han sido equivalentes al 15% del PIB. Pero fuera de lo que recuperamos vía CODELCO y de los ingresos netos insignificantes del actual royalty —esto es, restando el costo fiscal de todas las franquicias tributarias que se dieron asociadas a este royalty—, quedan en manos de unos pocos privilegiados. Esta distorsión de mercado es una de las peores herencias de la dictadura.

Es un tema también relacionado con nuestra grotesca desigualdad. Recordemos que el 1% más rico se lleva el 28% del PIB; y el 10%, más del 60%. Es una falla de mercado autoconsruida, tan obscena como ineficiente, y ha sido posible porque unos pocos tratan a nuestros recursos naturales (o bienes comunes) como una piñata a la cual solo ellos tienen acceso, tal como en dictadura.

Cuesta entender por qué el resto de las empresas en Chile no reclaman una cancha más pareja. LATAM, por ejemplo, podría argumentar que para ser «competitiva» le deberíamos regalar el insumo básico de combustible para sus aviones. Y las constructoras, el cemento para sus edificios.

¿Por qué ese subsidio a unos y no a otros? ¿Será simplemente porque unos pocos creen tener el derecho natural a apropiarse gratuitamente de lo que la naturaleza nos regala a todos?

Es sorprendente cómo la ideología neoliberal logró incrustar en el «sentido común» de tanta gente que esto es algo normal. Douglas North, ganador del premio de economía en memoria a Nobel, llamó a esto el construir «un orden de acceso limitado» (o «limited access order»), en el que unos pocos logran repartirse las rentas (de recursos naturales y de otro tipo), y luego limitan el acceso de otros a ellas. Para él, y es algo que comparto, esto es el principal obstáculo para el desarrollo de los países emergentes ricos en recursos naturales. Pero eso ya lo sabíamos desde los tiempos de David Ricardo.

2. DISEÑO DEL ROYALTY

Algo que no da lugar a dudas es que el actual modelo de desarrollo, al cual llamo extractivo-dual (y sucio), ya topó techo. Dio lo que podía dar. Hablar hoy del royalty minero sin asociarlo al desafío de desarrollar nuevos motores de crecimiento de la productividad es como analizar a Hamlet olvidándose del príncipe de Dinamarca.

Como incluso en la actual Constitución todos nosotros tenemos derecho de propiedad sobre el cobre en la roca y del litio en el salar, en el debate del royalty minero los temas centrales son dos: ¿cuál es el precio de eficiencia que ―nosotros, los dueños― debemos cobrar por ese cobre y litio en bruto? Y ¿cuál es el uso óptimo que les debemos dar a esos recursos? En otras palabras, y asumiendo una ley de cobre del 1% (números redondos), cada vez que una minera extrae una roca mineralizada que pesa una tonelada, ahí van diez kilos de cobre puro y subproductos. Entonces, ¿cuál es el precio «socialmente eficiente» que debemos cobrar por esos minerales?; y ¿cuál es el uso, también socialmente eficiente, que debemos dar a esos recursos?

Desde mi perspectiva, el actual proyecto de Ley en discusión en el Senado responde en forma adecuada a la primera pregunta (aunque un tanto en el nivel bajo del rango), pero queda al debe en la segunda. Todos deberíamos aprender de aquellos dos presidentes que sí entendían de economía: Santa María y Balmaceda. Ellos no solo implementaron un royalty de verdad, el cual llegó al tercio de las exportaciones de salitre, sino que también usaron productivamente esos recursos. En el caso de Balmaceda, durante su período se cuadruplicó la inversión pública en capital físico, y octuplicó el gasto en educación, llegando a destinar la mitad del gasto público a estas dos áreas. ¡Qué diferencia con la mediocridad ideológica actual!

3. FIJACIÓN DE UN PRECIO DE EFICIENCIA PARA EL MINERAL EN BRUTO

Al respecto, sobresalen dos temas: su relación con el precio de mercado del mineral puro; y cómo «internalizar» en dicho precio las externalidades de la actividad minera. En lo primero, el actual proyecto de Ley en el Senado con mucha razón busca fijar un precio de ese cobre como proporción del producto final (su valor de venta), y lo hace en forma bastante generosa, en un monto que puede considerarse como un mínimo.

FIGURA 3

(*)a =precio actual del cobre.
Fuente: cálculo del autor según la fórmula en el proyecto de ley.

Algo llamativo es que las mineras, sus lobistas, mucho «experto» y hasta la Comisión Chilena del Cobre (Cochilco) insisten en que el cobro de este royalty ―que no es más que el pago que hace una minera por su insumo principal a quien es dueño del recurso en bruto―, es solo un «impuesto» adicional a los que ya pagan las empresas del sector (como el impuesto a las ganancias corporativos). Ésta es una tergiversación que raya en el límite de la ignorancia.

Es tan absurdo confundir el costo de un insumo (en este caso, el pago por el mineral que está en la roca) con los impuestos que las mineras, como cualquier otra empresa, tienen que pagar para que el Estado pueda financiar los bienes públicos que ofrece gratuitamente, que si un alumno en Cambridge confunde las dos cosas en un examen de macroeconomía lo repruebo.

Sin embargo, esta campaña del terror ha sido tan efectiva que hasta el Financial Times se equivocó al reportar, citando a Cochilco, que a precios actuales el royalty iba a llegar ¡al 75% de las ventas![11] Como indica el gráfico 2, éste apenas pasaría el 20%.

Una de mis propuestas a la Comisión de Minería del Senado es diseñar el royalty en forma algo más socialmente eficiente a lo que indica el gráfico 2, y así minimizar su impacto en el crecimiento de la producción. Lo que propongo es que este royalty se implemente de tal forma que se transforme en el equivalente de un costo fijo para la minera. Una forma es expresarlo en toneladas de cobre ya producidas anteriormente, pero valorizadas al precio del año correspondiente. Así, produzca lo que produzca la minera en un año determinado, el royalty debería referirse a la cantidad en un año previo de referencia (aunque al precio actual). Esto es desfasar la cantidad a la cual se aplica, pero no el precio:  cobrar el royalty al precio de hoy, pero a la cantidad de ayer.

Por ejemplo, si en 2020 una minera produjo 500 mil toneladas de cobre, propongo que por un período de tiempo (por ejemplo, cinco años), el royalty que se le cobre continúe aplicándose a esa misma cantidad. Si en el 2021 produjo 550 mil, las 50 mil adicionales no deberían pagar el royalty, para así incentivar el crecimiento de la producción. Por supuesto, habría que sumarle el mismo porcentaje al valor de todos los subproductos contenidos en esas 500 mil toneladas.

Si se cobrase de esta forma, la tonelada adicional quedaría exenta del royalty. Tal cálculo también castigaría una caída en la producción (pero con flexibilidad por eventos extraordinarios, como una sequía), pues la minera de todos modos tendría que pagar por la cantidad ya producida en año base. Por tanto, si la minera incrementa su producción, no aumentaría el royalty que debe pagar por cantidad producida. Si, por el contrario, la reduce, pagaría por la cantidad anterior a la reducción.

Otro aspecto a considerar, también presente en mi propuesta a la Comisión de Minería del Senado, es que el royalty podría pensarse como parte de una política industrial. Por ejemplo, cobrar el royalty propuesto en el proyecto de Ley en discusión en el Senado ―o incluso uno mayor― al porfiado que insista en exportar el cobre como concentrado, pero bajarlo a la mitad si se exporta como barra; y otra vez a la mitad si lo exporta como alambrón (o similar). Todo esto, como en mi propuesta de royalty anterior, transformando lo que deben pagar en «costo fijo». Sería una política industrial simple, clara y efectiva, que absorbería lo que considero la principal lección de los países nórdicos y del Asia emergente rica en recursos naturales. Ya que la mano invisible de mercados distorsionados no incentiva la industrialización de los recursos naturales, el Estado la debe «empujar» con políticas industriales que reorienten la asignación de recursos hacia actividades de mayor potencial de crecimiento de la productividad en el largo plazo.

4. INTERNALIZAR LAS EXTERNALIDADES

Como se sabe, para que los mercados funcionen en forma eficiente se necesitan al menos tres condiciones: una es que los agentes operen en un mercado realmente competitivo (como rule-takers y price-takers); otra, que los gobiernos sean capaces de «internalizar» las externalidades a los precios de los bienes y servicios vía regulación, impuestos o transferencias; y además que los contratos sean «completos», en el sentido de que podemos especificar en ellos, y sin costo, todas las contingencias relevantes.

Obviamente, ninguna de esas tres condiciones se da en el mundo real, indicando lo lejos que la maximización de intereses privada está de la eficiencia social (aunque trate de explicarle eso a un neoliberal…). La mera existencia de grandes conglomerados es prueba de que la primera condicionalidad no se cumple. En 2018, las ventas de los diez más grandes operando en Chile llegaron a US$120.000MM.

Como decíamos, desde el punto de vista del royalty lo otro altamente relevante para la discusión del precio de eficiencia del mineral en bruto es lo segundo: las externalidades. Comenzando por lo más obvio, cualquier actividad minera puede tener un impacto significativo en el medioambiente y en las comunidades de los territorios con labores mineras; y la norma es que «la mano invisible», de existir ignore todo esto. En el caso de lo «verde», no hay internalización de eso en el sistema de precios relativos (dicha mano parece ser daltónica), ni toma en cuenta otros impactos —positivos o negativos— de externalidades de la actividad minera. Se requiere regulación y política fiscal para internalizarlos en el precio del mineral. Pero como la mayor parte de las externalidades son negativas, las no-rule-takers (más bien, rule-makers) mineras logran que casi todo aquello se ignore de jure o de facto en la realidad.

Por eso, en cuanto a lo «verde» el royalty también debiese fijarse de una forma que incentive a la minera a que haga un esfuerzo de producir en forma limpia y sustentable. Por ejemplo, se podría premiar hasta con un 20% de descuento en el royalty a la minera que hace un esfuerzo particularmente significativo en esta área, y viceversa. Esto por supuesto necesitaría de una institución pública seria —no como Cochilco y su ignorancia absoluta sobre lo que es un royalty, ni una con burócratas como los que negociaron el TPP— para que fije los criterios para esta banda y fiscalice su implementación. La Figura 4 indica mi propuesta de «banda verde» con un monto máximo del 20% a cada lado, aplicada al royalty que propone el actual proyecto de Ley. Algo similar se podría agregar en relación al impacto en comunidades locales.

FIGURA 4

(*)a =máximo castigo por falta de esfuerzo en transformar la producción en algo limpio y sustentable; y b =máxima reducción del royalty por hacer dicho esfuerzo.
Fuente: cálculo del autor sobre la fórmula en el proyecto de Ley.

Finalmente, hay que recordar que por mucho esfuerzo de cuidado medioambiental que se haga, el concentrado está condenado a contaminar a través de su elevado costo de transporte. De los aproximadamente 1.200 barcos que salen al año de Chile con este producto (un barro que contiene apenas cerca de un tercio de contenido de cobre más subproductos, resultado de una flotación rudimentaria del mineral en bruto pulverizado), el equivalente a unos 850 carga simplemente escoria. En otras palabras, nuestro principal producto de exportación por volumen, ¡termina en vertederos![12]  Por esto, hablar de «concentrado verde», concepto tan de moda, es una contradicción en si mismo. Se podrá avanzar mucho en cuanto a que llegue más verde al puerto chileno, pero cuando llegue al chino ya va a llegar bien «sucio». Además, como el concentrado es altamente tóxico, de hundirse alguno de esos barcos crearía una gran contaminación en el mar. Si bien fundirle en el país también tiene impactos ambientales, éstos son mucho más manejables.

5. EL ROYALTY COMO EJE DE UNA NUEVA ESTRATEGIA PRODUCTIVA

Como el objetivo práctico del royalty debiese ser generar nuevos motores de crecimiento de la productividad, la ley debería especificar la proporción de recursos generados por el royalty que serán utilizadas directamente en dicha dirección. Sugiero un mínimo de dos tercios; por ejemplo, en inversión que lleve a la industrialización del sector exportador[13], en la revolución digital del país, y en lo «verde»; esto es, la creación de nuevas capacidades productivas que generen energías limpias y renovables, agricultura orgánica, y la reparación de daños medioambientales.

Una razón fundamental para asegurar que existe una proporción mínima de los recursos que genere el royalty a invertir en dichas direcciones es que la experiencia de otros países —en especial, petroleros— muestra que si el Estado captura dichas rentas, éstas abren el apetito de cuanto populista y clientelista (y ladrón) existe en este mundo.

CONCLUSIONES

Pocas veces el ejercicio de un derecho ―en este caso, el cobro del royalty minero―, además de tener sentido en sí mismo, al mismo tiempo puede ayudarnos a generar nuevos motores de crecimiento de la productividad y la recaudación de muy necesitados ingresos públicos. Un royalty de verdad orientado en un uso productivo de sus recursos nos permitirá construir un nuevo modelo de desarrollo equitativo, eficiente y sustentable. Sin él, casi todo lo demás es cuento.

La confusión analítica de quienes se oponen a lo anterior —y, por ejemplo, mezclan royalty e impuestos— es un buen indicador de una ideología, la neoliberal, ya en desintegración. Es un tanto patético ver a las empresas más rentables de Chile insistir en que para poder ser «competitivas» necesitan que las sigamos subsidiando regalándoles cobre en la roca o litio en el salar (incluso ahora, ¡cuando los precios del mineral están en las nubes!). Según Mike Henry, CEO de BHP, el costo unitario de producción de cobre en Escondida es de US$1 por libra[14].  Según el royalty en el proyecto de Ley, a los precios de hoy día ese costo subiría a algo menos de US$2 por libra; pero a un precio de US$ 4.3 por libra Escondida seguiría estando entre las empresas más rentables de Chile, sino la más rentable de todas. ¡Qué sentido puede tener seguir subsidiándola de la forma que lo hemos hecho hasta ahora!

Un royalty de verdad también sería un paso decisivo para revertir nuestra ineficiente, autoconstruida y grotesca desigualdad[15][16]. El royalty redefine lo posible. Oponerse es buscar ingobernabilidad. El gran desafío de este momento histórico es liberar nuestra imaginación social.

NOTAS Y REFERENCIAS