Normas sobre inhabilidades: el debate que puede dejar a algunos constituyentes sin voto en temas cruciales

La discusión del reglamento de la Convención incluye una arista que promete convertirse en la primera batalla dura entre los constituyentes: fijar criterios para declarar inhabilidades por conflictos de interés. El resultado podría dejar a algunos convencionales sin voto en materias clave. ¿Podrá votar en temas de agua un convencional que posee derechos de aprovechamiento de ese recurso? ¿Si un constituyente recibió aportes de campaña de dueños de mineras o colegios, podrá votar sobre recursos naturales o educación? Mientras el bloque de derecha dice que aún no aborda la posición que tomará en ese debate, en la Lista del Pueblo y Apruebo Dignidad ya preparan propuestas para definir y prevenir conflictos de interés.

Manuela Royo y Luis Mayol son convencionales con varios puntos en común: ambos son abogados, tienen experiencia sobre derechos de agua y fueron elegidos constituyentes por el distrito 23 (Temuco, Villarrica, Carahue). Varios son, también, los factores que los separan, pero hay uno  que dentro de poco los pondrá en veredas definitivamente opuestas. Manuela Royo estima que los convencionales que poseen derechos de agua que les generan ingresos económicos o que representan un monto relevante de su patrimonio, deben ser inhabilitados para votar en temas relacionados con agua. Luis Mayol tiene, a su nombre o de sus sociedades, derechos de agua por 778,12 litros por segundo (l/s). Los usa para regar sus campos y su valor se empinaría, según los montos que hoy se transan en el mercado de los derechos de agua, por sobre los $600 millones. Pero no está dispuesto a renunciar a su voto y dará esa pelea.

La discusión de las normas para determinar la inhabilidad de los constituyentes promete convertirse en una de las primeras batallas clave de la Convención. Y el tema del agua no es el único que salta al frente cuando se ejemplifican posibles inhabilidades. Entre los convencionales se mencionan otros rubros en los que podría haber conflictos de interés, como educación, salud, minería y vivienda. También hay quienes postulan que los constituyentes que recibieron aportes de campaña de personas con intereses que podrían ser afectados por la nueva Constitución, deben ser inhabilitados cuando se discutan esas materias.

Por estos días, los convencionales han aprobado la creación de la Comisión de Reglamento y varios de ellos han abordado distintas propuestas para este texto normativo. Con una pluralidad de miradas y decenas de recomendaciones externas –propuestas por organismos internacionales como el PNUD, centros de estudios, universidades y organizaciones afines a partidos–, el reglamento será la primera piedra sobre la cual se edificará una eventual nueva Constitución. Y dentro de estas reglas se discutirá el espinoso y controversial punto de las inhabilidades, donde el tema del agua ya marca posturas muy claras sobre quiénes y por qué debiesen quedar al margen de ciertas discusiones.

PATRIMONIO, SECRETO BANCARIO Y CONFLICTOS DE INTERÉS

Bárbara Sepúlveda, abogada constitucionalista y convencional del PC (distrito 9), propone un estándar muy preciso para fijar las inhabilidades por conflictos de interés: cuando está involucrado el patrimonio personal de los constituyentes.

–Creo que el reglamento tiene que contener reglas muy claras en torno a los conflictos de interés y uno de los insumos que se deben tener en consideración puede ser la declaración de interés y patrimonio, así también el financiamiento de la campaña–, dice Sepúlveda.

Los aportes a las campañas son un factor a considerar, señala la abogada, pues detrás de esos financiamientos puede haber intereses comprometidos: “Uno quisiera partir de la buena fe. Pero hoy, lamentablemente, los antecedentes nos dan cuenta de que no hay que operar sólo sobre la buena fe, sino también prevenir posibles situaciones que puedan atentar contra la probidad o generar, incluso, un delito de corrupción. Y en ese caso, creo que (las fuentes de financiamiento de las campañas) son un antecedente a tener en cuenta. Así también, por ejemplo, que ciertos constituyentes sean dueños y dueñas de derechos de aprovechamiento de agua, porque va a ser uno de los grandes temas que se van a discutir. Ni pensar en votar en ese caso”.

En una carta publicada en La Segunda, Sepúlveda fue más allá y propuso que fuese obligatorio “que los y las constituyentes otorguen una autorización anticipada del levantamiento del secreto bancario”. La abogada dice que se inspiró en un proyecto de ley de la diputada Alejandra Sepúlveda que plantea que este levantamiento debe ser obligatorio para las autoridades, sobre todo a partir de los casos de corrupción y financiamiento político ilegal que ha conocido el país.

–Me parece que, dado los intereses que están en juego en la Constituyente, sería no sólo una buena señal, sino que una medida preventiva–, dice Bárbara Sepúlveda, apuntando que se podría transparentar el secreto bancario no sólo durante los meses que dure la Convención, sino también después y así prevenir el pago de eventuales “favores” por parte de grupos de interés. Para la abogada constitucionalista es importante aumentar todos los estándares de transparencia y asegurar la legitimidad de la Convención.

Luis Mayol concuerda con Bárbara Sepúlveda en la importancia de la legitimidad, pero advierte que “no se puede ser muy exigente, porque el reglamento podría inhibir a muchas personas en la participación en diferentes temas”.

–Cuando tratemos el tema de las pensiones, yo creo que casi todos tienen fondo de pensiones. O sea, habría un interés ahí también. Cuando tratemos el tema del derecho de propiedad, casi todos los chilenos somos propietarios de bienes raíces. Entonces, tiene que haber límites muy estrictos y muy claros para poder darle curso fluido al proceso constituyente–, dice Mayol.

Cristina Dorador, doctora en microbiología y constituyente por el distrito 3, difiere del ejemplo que da Mayol al comparar la posesión de derechos de agua con los fondos en las AFP: “El ejemplo no es muy afortunado, porque nosotros no tenemos otra opción más que estar en las AFP.  No es un tema voluntario, es una cotización obligatoria y, por lo demás, nosotros no vivimos de las AFP, al contrario”.

Mientras Luis Mayol indica que su sector aún no trabaja en el reglamento, pues se encuentra concentrado en la instalación de la Convención y de su directiva, tanto Bárbara Sepúlveda como Manuela Royo ya están trabajando en propuestas para el texto normativo. Estas proposiciones incluirán que casos como los de Mayol cuadren dentro de las inhabilidades. “Si tengo acciones respecto a una determinada empresa extractiva y el debate que vamos a tener va a incidir en la fluctuación de esas acciones, hay un conflicto de interés inevitable”, dice Royo. Y agrega:

–Es muy importante también transparentar dónde hay intereses económicos o dónde hay concentración de riqueza, ya que tenemos que superar políticas corruptas de lobby, de empresas financiando a políticos para que voten en conformidad con sus intereses. Lo que necesitamos es una Constitución que respete la naturaleza, que mire hacia el futuro, poniendo principios de transparencia y de probidad en el centro y no los intereses económicos (discutidos) entre cuatro paredes, como históricamente se ha realizado.

La constituyente Cristina Dorador adelanta que uno de los aspectos que la Convención debe despachar con rapidez es la conformación de comités transitorios para dar directrices respecto a posibles conflictos de interés, dentro del que se encuentra un grupo de ética: “En lo personal, creo que las personas que tienen, por ejemplo, derechos de agua o han estado en negocios respecto al agua, deberían inhabilitarse en las discusiones que se den al respecto, porque claramente hay conflicto de interés”.

En conjunto con la Vocería de los Pueblos, Dorador ya está trabajando en una propuesta de borrador para el reglamento y señala que los lineamientos para prevenir conflictos de interés también deben abarcar a las personas que se acerquen a los constituyentes a promover agendas particulares o gremiales: “La Ley de Lobby aquí debiera activarse constantemente para saber quién conversa con quién y quiénes están tratando de influir”.

EL CHOQUE POR EL AGUA

Cuatro son las convencionales que pertenecen al Movimiento de Defensa por el Acceso al Agua, la Tierra y la Protección del Medio Ambiente (Modatima). Una de ellas es Manuela Royo, quien participa en esa organización desde 2019. Su perfil está ligado al activismo. También forma parte de la Alianza Territorial Mapuche en la defensa de los ríos, especialmente en el sector de Curacautín, donde lograron detener dos centrales hidroeléctricas.

Luis Mayol, en tanto, milita en Renovación Nacional y es empresario agrícola. Ha sido dirigente gremial, ministro de Agricultura en el primer mandato de Sebastián Piñera e intendente de La Araucanía en el segundo. En abril de 2019, justo después de su salida de la intendencia, asumió en el directorio de Aguas Andinas. «Cuando uno integra el directorio de una compañía, independiente de a quién representa, tiene que velar por los intereses de todos los accionistas«, dijo entonces a La Tercera.  Aunque aún aparece en la página web de la sanitaria, el constituyente asegura que renunció el mismo día en que fue notificado como uno de los 155 convencionales: “Renuncié porque corresponde renunciar», dice.

Manuela Royo y sus colegas convencionales de Modatima consideran que en las bancadas parlamentarias de Chile Vamos hay personas que han legislado sistemáticamente con conflictos de interés respecto a los derechos de agua.

–Desde nuestra lucha por constitucionalizar el derecho humano al agua, de acuerdo a los estándares internacionales y para establecer que el agua es un bien natural, que debe ser de todos y de todas, que debe protegerse su acceso, consideramos que quienes tienen derechos reales de uso de este bien y quienes tienen intereses económicos respecto al mercado de los derechos de agua, debieran abstenerse de votar y de ejercer su opinión vinculante–, sostiene Royo.

Bajo esa lógica, el convencional Luis Mayol debiera inhabilitarse cuando se aborde esta materia, por sus 778,12 l/s repartidos en Cunco (La Araucanía) y San Fernando (O’Higgins), inscritos a su nombre o de sus sociedades Viña Selentia Limitada y Agrícola Santa Amalia Limitada. Aunque él sólo incluyó los derechos a su nombre y de Viña Selentia en su declaración de patrimonio, los que suman 176 l/s.

Para Mayol inhabilitarse en esta discusión no es una posibilidad. Él cree que “vale mucho más el hecho de la experiencia que podamos tener algunos en estos temas para opinar”. Para el constituyente, en su caso no existiría conflicto de interés, pues afirma que no tiene derechos para especular, sino que para producir como agricultor: “Es una exageración que no tiene nombre, porque también los derechos de agua afectan a los que participan en sanitarias o en la minería. O sea, quizá más de la mitad de los constituyentes a lo mejor no podríamos opinar”.

Según el reportaje “Los nexos empresariales, las sociedades comerciales y los derechos de agua de los 155 constituyentes” publicado por CIPER, al menos 12 de los convencionales tienen concesiones o derechos de uso de agua asociados a su nombre, al de sus familiares directos o de una sociedad con la que están relacionados. La mayoría de ellos concuerda con Mayol y no considera necesario inhabilitarse.

Royo hace un repaso por los innumerables conflictos en torno al agua que enfrenta el distrito que tanto ella como Luis Mayol representan. La abogada dice que están atravesados por la mirada indígena que concibe el agua como un elemento que no puede ser propiedad de una persona y que se contrapone con la perspectiva del derecho civil de la propiedad, resguardado por la Constitución de 1980 y también por el Código de Aguas de 1981. Estas normas establecen un sistema de otorgamiento de derechos de agua que pueden ser de uso perpetuo y que se configuran como un bien transable en el mercado.

De hecho, existen sitios en Internet donde se pueden vender o comprar derechos de agua y calcular los valores en que se transan, como quien pone en venta un departamento en una plataforma inmobiliaria. En sitios como www.gesaguas.cl o www.aguacircular.cl, se anuncia una amplia oferta con valores que van desde $800 mil a $5 millones por cada litro por segundo. El precio varía según las características de la fuente acuífera (si es una zona de escasez hídrica el valor aumenta), del tipo de derecho (consuntivo o no consuntivo) o si se trata de agua superficial o subterránea, entre otros factores.

CIPER se comunicó con representantes comerciales y ejecutivos de plataformas donde se transan derechos de agua, quienes aseguraron que el precio estándar del valor del litro por segundo en regiones como La Araucanía y O’Higgins –donde se ubican los derechos de Luis Mayol– está entre los $800 mil y $1 millón. Según estos valores, los 778,12 l/s que posee Mayol, calculando al precio más bajo, estarían avaluados en unos $622,4 millones.

Camilo Mansilla, geógrafo y dirigente nacional de Modatima, es parte del equipo que asesorará a las constituyentes de esta organización durante la Convención. A su juicio, a cualquier convencional que esté en una situación similar a la de Luis Mayol debe aplicarse la inhabilidad: “Obviamente, él puede participar en las discusiones referidas a prioridades del uso del agua, a derechos humanos del agua, a cómo se va a gestionar el agua; pero no en la discusión de fondo sobre la propiedad del agua, porque él tiene derechos de aprovechamiento con los cuales ostenta un mínimo de $700 millones de pesos”. Los cálculos de Mansilla apuntan a un valor cercano a $1 millón por cada litro por segundo.

El dirigente de Modatima resalta que casi el 48% de la población rural se abastece en fuentes informales de agua potable. Según Mansilla, “existe un juego narrativo y discursivo, pues se intenta mostrar que el agua en Chile es un bien nacional de uso público y en el artículo 5 del Código de Aguas así se señala, por lo que correspondería  a una propiedad de todos los chilenos a través de quien lo administre, ya sea una municipalidad o una institución pública”.  Sin embargo, el geógrafo destaca que la única manera de tener uso y goce sobre un derecho de agua es a través de derechos de aprovechamiento y esto, según la Constitución Política, hace que privados ostenten autoridad sobre ellos:

–Tú puedes definir cuál va a ser el tipo de uso que vas a tener sobre ella, sin ninguna potestad superior. O sea, el uso del agua está ligado a la libertad de la eficiencia y rentabilidad que ella te puede dar y no necesariamente a criterios mínimos para poder resguardar el consumo humano.

EL APORTE ACADÉMICO

Claudio Fuentes, cientista político e investigador académico, ha seguido de cerca todo el proceso constituyente. Desde el 15 de noviembre de 2019, cuando se pactó el Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución, Fuentes ha pasado por los canales de televisión analizando cada uno de los pasos en torno a la Convención. En febrero pasado publicó en CIPER un texto en el que aborda la importancia del reglamento y en el que señaló que la Convención se regirá por la Ley de Probidad, que obliga a declarar patrimonio y conflictos de interés, y por la Ley de Lobby, que establece el registro de las audiencias concedidas, los regalos y los viajes, entre otras materias que pueden comprometer la independencia de los convencionales. Fuentes apunta a que en el caso de la Convención Constitucional, se podría aplicar un estándar aún más alto que lo estipulado en estas normas:

–¿Cuál es el problema? Es que en el estándar actual si un congresista tiene un conflicto de interés potencial o explícito, si tiene derechos de agua o es dueño de un colegio, la declaración de conflicto de interés es voluntaria. Por lo tanto, al momento de votar puede no inhibirse.

El cientista político considera que Chile podría establecer un parámetro interesante a nivel internacional, sobre todo porque hay una reciente ola de procesos constituyentes y los estándares de probidad y transparencia han aumentado en la última década: “Las experiencias comparadas usualmente se fijan principalmente en la inhabilidad asociada a la votación. Y las experiencias internacionales que se pueden tomar son, en general, las parlamentarias. Y a nivel parlamentario lo que más se esboza es una comisión externa ética que establezca ciertos criterios para que esa comisión solicite inhibirse. Eso funciona bastante bien. Además, son normas generales, no particulares que afecten en específico a un sector”.

Las experiencias en Latinoamérica han sido tan diversas como los pueblos que la habitan. En Ecuador tardaron apenas una semana en aprobar el reglamento, mientras que en Bolivia su discusión fue una de las principales dificultades del proceso: tomó siete meses.

Enrique Navarro, abogado y especialista en Derecho Constitucional de la Universidad de Chile, destaca que uno de los elementos inéditos en la historia constitucional del país es la manera en que los convencionales van a trabajar cada punto. Por eso, sostiene, el reglamento será crucial:

–Ya hay varios borradores del reglamento circulando. Tiene que ser adoptado por dos tercios de los constituyentes y establecer primero cómo se van a realizar las sesiones, porque van a haber sesiones en sala y otras en pleno o en comisiones. Entonces, las preguntas son: ¿Cuántas comisiones voy a tener? ¿De qué forma las voy a establecer? ¿Cómo van a concurrir cada uno de sus miembros? ¿Cómo adopto las resoluciones? ¿Cómo se aprueba cada una de las disposiciones?

Navarro considera que otro punto primordial será la forma en que se consultará a los ciudadanos, pues es un tema que ha estado muy presente en el debate y que puede afectar la legitimidad del texto final.

El académico está entusiasmado con el proceso. A través de la Universidad de Chile ha ofrecido colaboración para apoyar la redacción del reglamento y prestar ayuda en las distintas discusiones. Ha participado en seminarios junto a más de 35 profesores de su facultad, dividiendo los temas de acuerdo a sus especialidades. Si bien aclara que los mueve ayudar al desarrollo institucional y republicano del país, aun cuando todos tienen posiciones muy distintas, dice que el nivel de la colaboración dependerá de lo que acepten los convencionales:

–Uno aprecia que los constituyentes quieran tener suficiente libertad y que no miren con buenos ojos, algunos lo han hecho presente, la circunstancia de que alguna institución ofreciera este tipo de colaboración.