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POSTURAS DEL CEP, INSTITUTO IGUALDAD, INDEPENDIENTES NO NEUTRALES Y LABORATORIO CONSTITUCIONAL UDP, ENTRE OTRAS ENTIDADES
01.07.2021
La Secretaría Técnica de la convención es el organismo que debe asesorar la labor de los constituyentes. Su composición y facultades serán definidas en el reglamento que deben consensuar los convencionales. Distintas entidades –desde centros de estudios a partidos– han elaborado propuestas para el rol que debe jugar esta secretaría. CIPER revisó las proposiciones de ILD, CEP, Independientes No Neutrales, Laboratorio Constitucional UDP, Instituto Igualdad (PS), la Fundación Rumbo Colectivo (vinculada a RD), Convergencia Social, Centro de Políticas Públicas UC y el Centro de Estudios Pedro Aguirre Cerda (cercano al PR).
Una de las primeras tareas que deben realizar los 155 constituyentes tras instalarse en el ex Congreso Nacional y escoger a la presidencia y vicepresidencia de la convención, será consensuar un reglamento. Esta labor incluye definir cómo funcionará la Secretaría Técnica de la convención, un organismo que tendría por objetivo, a grandes rasgos, asesorar a los constituyentes en su proceso de discusión. ¿Cómo se definirá su composición y cuáles serán sus facultades? Aún es una discusión abierta.
Miembros de la convención que representan distintas sensibilidades, consultados por CIPER, manifestaron su inquietud respecto de que esta secretaría quede integrada por expertos “cuoteados” políticamente, los que podrían tener la pretensión de “pautear” a los constituyentes. El convencional Raúl Celis (RN), por ejemplo, señaló que la Secretaría Técnica debe entregar insumos, pero cuidando que las resoluciones queden en manos de los constituyentes.
Para el independiente Mauricio Daza, en tanto, la secretaría no puede convertirse en un espacio de negociación como los que se conocen en el Congreso Nacional, donde están representadas sensibilidades políticas tradicionales: “En este caso no va a ser posible, porque la mayoría (de los miembros de la convención) van a ser independientes”.
CIPER revisó las propuestas elaboradas por distintos centros de estudios respecto de cómo debe funcionar la Secretaría Técnica y habló con convencionales electos para conocer sus posiciones respecto a este órgano. Las posiciones son variadas, desde quienes estiman que solo debe cumplir un rol de asesoría, como el que presta la Biblioteca del Congreso Nacional a los parlamentarios, hasta aquellos que postulan que podría participar en la redacción de la nueva Constitución, convirtiéndose en el espacio donde se armonicen las opiniones divergentes. Otros proponen que también se encargue de canalizar la participación ciudadana y de apoyar una parte de la gestión administrativa de la convención.
En lo básico, el artículo 133 de la actual Constitución –incorporado en la reforma de diciembre de 2019– indica que la “Convención deberá constituir una Secretaría Técnica, la que será conformada por personas de comprobada idoneidad académica o profesional”. Además, la Ley de Presupuesto para el año 2021 agregó que la contratación de sus integrantes debe cumplir con los criterios de “transparencia, probidad y pluralismo”.
La incorporación del concepto “pluralismo”, según los análisis consultados por CIPER, es la que abre la posibilidad de que se considere “afinidad ideológica” en el proceso de contratación, lo que genera aprensiones sobre un eventual “cuoteo”. Sin embargo, también hay analistas que interpretan esta referencia al “pluralismo” no con un prisma político, sino como la necesidad de integrar en la secretaría a especialistas de distintas disciplinas.
El Monitor Constitucional del Centro de Estudios Públicos (CEP) publicó un análisis comparado de las distintas propuestas que circulan respecto a la Secretaría Técnica. Allí identificaron tres tipos de enfoque:
Para Pablo Fuenzalida, investigador y miembro del equipo del Monitor Constitucional del CEP, el modelo a observar es el de las asesorías especializadas que presta la Biblioteca del Congreso Nacional al trabajo parlamentario: “Cómo se ha estructurado (la biblioteca), cómo es su personal de investigadores, eso es lo que nosotros hemos planteado”.
Dentro de esta definición, agrega Fuenzalida, se debe establecer si este rol de asesoría será “meramente de redacción de propuestas” o habrá otros puntos a considerar: “Por ejemplo, las consecuencias económicas que puede tener una determinada iniciativa en materia de derechos medioambientales o en la forma de estructurar el Estado”.
En cuanto a la composición de la Secretaría Técnica, para Fuenzalida es claro que “tener sólo expertos del mundo jurídico no va a suplir la necesidad de los convencionales”. Por lo tanto, dice, se debe incluir un equipo multidisciplinario. Y la selección de sus integrantes, postula, debe cumplir con los requisitos de idoneidad técnica para el cargo.
El informe del CEP advierte que a mayor injerencia en las decisiones de la convención, mayores debiesen ser los mecanismos de control sobre la Secretaría Técnica. Agrega que “el involucramiento de la Secretaría Técnica en procesos de participación ciudadana apareja riesgos de captura, tanto interno, por las presiones de las y los convencionales, como externo, proveniente de los grupos de interés participantes”.
El centro de estudios Libertad y Desarrollo, vinculado a la UDI, tiene una propuesta más cercana a lo que fue la Comisión Técnica Constituyente organizada por los partidos firmantes del Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución del 15 de noviembre de 2019. Esa comisión, encargada de “afinar” los detalles de ese pacto para crear el proyecto que inició el proceso constituyente, fue integrada por representantes escogidos por cada sector político.
“Podría ser deseable que la secretaría técnica estuviera integrada por representantes técnicos de los sectores representados en la Convención. Esta instancia no sólo será de gran ayuda desde el punto de vista técnico y en la provisión de información de calidad para el debate (sin perjuicio del rol del Ejecutivo en la materia), sino que así integrada podría además ayudar a acercar posiciones”, señala un documento de aporte para la discusión del reglamento de la Convención Constitucional publicado por Libertad y Desarrollo en abril de este año.
Para Claudio Fuentes, coordinador del Laboratorio Constitucional de la Universidad Diego Portales, la Secretaría Técnica debe tener especialistas que le permitan cumplir tres funciones fundamentales para la convención, en las áreas de contenidos, administración y probidad-transparencia:
“La primera tiene que ver con el trabajo de producción de contenido constitucional que, supongamos, podría tener una estructura de comisiones. Cada comisión tiene que tener redacción de actas, las que deberían rendir cuentas de su funcionamiento. Quizás debiese haber un enlace con la Biblioteca del Congreso Nacional y vínculos con otros espacios de la sociedad para generar insumos constitucionales”, explica.
En cuanto al trabajo administrativo, Fuentes hace referencia al rol que podría jugar la Secretaría Técnica en la gestión de tareas más cotidianas, como los vínculos con medios de comunicación o la coordinación del área de seguridad.
Respecto del rol de velar por la probidad y transparencia en la convención, señala Fuentes, la secretaría podría encargarse, por ejemplo, de asegurar el cumplimiento de la Ley de Lobby. En esta área no aplicaría la revisión de las asignaciones entregadas a cada constituyente, pues esos gastos deben ser rendidos ante otro organismo de la convención: el Comité Externo de Asignaciones.
La Fundación Rumbo Colectivo (ligada a RD) también ha elaborado una propuesta para el reglamento de la Convención. Su investigadora Javiera Ascencio destaca que la Secretaría Técnica debe tener un carácter de asesor técnico, como el de la Biblioteca del Congreso, y en ningún caso político. A su juicio, el atributo de “pluralismo” definido por la Ley de Presupuesto para contratar a los miembros de la secretaría, se refiere a la integración de especialistas de distintas áreas de las ciencias sociales y económicas.
“El pluralismo no se garantiza cuoteando los cupos de la Secretaría Técnica. No se debe pensar en altos perfiles. Hay un montón de profesionales en el Estado que son grandes servidores públicos y también se puede hacer convenios con universidades. Hay distintas fórmulas. Lo importante es que más que en pluralismo político, se piense en pluralismo de pensamiento”, dice Ascencio.
La propuesta de la fundación postula que quien ejerza la dirección de la Secretaría Técnica -electo por los convencionales- debiese integrar, sin derecho a voto, un Comité de Armonización y Revisión, para “velar por la calidad técnica, coherencia interna y completitud del texto constitucional”, entre otros puntos. Este comité estaría compuesto por ocho convencionales paritarios y presidido por la vicepresidencia de la convención.
Respecto de la participación ciudadana, la postura de Rumbo Colectivo es que no debe estar a cargo de la Secretaría Técnica, sino de una secretaría específica para esta área.
El abogado y académico Flavio Quezada, investigador del Instituto Igualdad (PS), sostiene que la Secretaría Técnica debe cumplir un rol de asesoría técnica. Pero, destaca que “lo técnico no es neutral políticamente, por lo cual es importante que se estructure de una forma en que el control del texto esté siempre en los convencionales, pues la ciudadanía encomendó esta labor a ellos y ellas”. Por esta razón, sostiene que la secretaría “en ningún caso puede tener atribución alguna para redactar el texto”. Y agrega que, “dado que el saber técnico es inevitablemente elitista, es clave que cumpla su rol de forma pública y escrutado por una amplia participación popular”.
Respecto a la selección de los miembros de la secretaría, Quezada dice que debe ser “transparente y no discriminatoria, que accedan personas capacitadas y con experiencia. No puede ser una repartija por grupos políticos”. Y, a su juicio, el mecanismo no solo debe garantizar una composición multidisciplinaria, sino “la presencia de las distintas visiones que existen en las disciplinas”.
En la propuesta de reglamento del partido Convergencia Social, integrante del Frente Amplio, se define a la Secretaría Técnica de la convención como un espacio de asesoría experta que debiese ser integrado de forma paritaria e inclusiva por 16 a 22 especialistas en “asuntos de Derecho Constitucional y sistemas políticos comparados”. Todos designados por concurso público.
Esta propuesta enfatiza que debe haber un régimen de “inhabilidades potente que reduzca al máximo los conflictos de interés o las influencias del empresariado”, favoreciendo la contratación de especialistas con dedicación exclusiva a la docencia e investigación y prohibiendo la integración de abogados que participen en estudios jurídicos, de ex miembros del Tribunal Constitucional o de la Corte Suprema.
En la propuesta de reglamento del grupo Independientes No Neutrales, sector que incluye a convencionales como Benito Baranda y Patricia Politzer, se propone ampliar los roles de la Secretaría Técnica, dividiéndola en tres áreas:
La proposición apunta a que la conformación de la secretaría debe definirse rápidamente, en plazos acotados, y sus nombramientos deben hacerse con ayuda técnica del Servicio Civil. Agrega que debe cumplir con tres criterios: interdisciplinaria, paritaria y representativa. Sus integrantes, señalan, deben ser electos “en conformidad con su competencia profesional, debidamente acreditada”.
Vinculado al Partido Radical, el Centro de Estudios Pedro Aguirre Cerda propone que la Secretaría Técnica tenga un carácter consultivo y de asesoramiento directo a la convención. Además, estima que debe contar con la atribución de cambiar su composición e integración, en función de lo que la convención requiera durante su funcionamiento.
En el libro “Propuestas Radicales para una Nueva Constitución”, publicado a inicios de este año, este centro de estudios plantea que la secretaría esté a cargo de una Comisión Codificadora que revise los artículos aprobados por los convencionales. Esta comisión, indica la propuesta, realizaría “la sistematización de la nueva Constitución Política”, además de emitir informes con inconsistencias o contradicciones que detecte la mesa directiva de la Convención, la que estaría integrada por un representante de la Secretaría Técnica, el que debiese ser electo por el resto de los integrantes del organismo.
La propuesta de Reglamento de la Convención Constituyente del Centro de Políticas Públicas de la UC, postula que la Secretaría Técnica debe cumplir una función de asesoría para los convencionales y que puede tener un rol únicamente de apoyo a una Comisión Técnica (redactora o de armonización de contenidos), la que tendría como objetivo -entre otros puntos- conciliar posiciones y propuestas de las distintas comisiones de la convención.
Esta Comisión Técnica debiese estar integrada por representantes con “peso político y capacidad de comprometer a los demás convencionales próximos a su facción”, señala el abogado Sebastián Soto en el documento.
TEMOR AL “PAUTEO”: OPINIONES DE CONVENCIONALES
Entre algunos convencionales consultados por CIPER, la visión respecto al trabajo de asesoría de la Secretaría Técnica es casi transversal: ya quedaron atrás las voces que inicialmente pretendían replicar la figura de la Mesa Técnica Constituyente, compuesta por representantes escogidos por los partidos que firmaron el acuerdo del 15 de noviembre de 2019. Los resultados obtenidos por las candidaturas independientes para la convención, y la consiguiente pérdida de terreno de los partidos, hicieron inviable ese diseño.
Para el constituyente Raúl Celis (RN), la Secretaría Técnica debe cumplir un rol de respaldo, entrega de insumos y colaboraciones para los convencionales. En cuanto a la redacción del texto constitucional, asegura que debe haber una comisión de adecuación normativa o de armonización, de la que podría ser parte la Secretaría Técnica, pero cuidando que las resoluciones deben quedar en manos de los convencionales.
Para el abogado y convencional independiente Mauricio Daza, lo importante es que la “convención se va a gobernar a sí misma por el reglamento y así se va a definir el carácter de la Secretaría Técnica”. A pesar de que aún no se toman estas resoluciones, Daza postula que la secretaría sea una especie de guía técnica, un organismo asesor, al que se deben establecer límites claros.
“No se puede designar a un grupo de expertos que vayan a pautear la Convención a través de cuotas. Quienes diseñaron el proceso constituyente estaban pensando un escenario distinto a lo que ocurrió, pensaban que se iba a replicar lo que ocurre en el Congreso. Grupos que estén dedicados a las negociaciones en espacios como la Secretaría Técnica, en este caso no va a ser posible, porque la mayoría son independientes”, agrega Daza.
La abogada y constituyente Bárbara Sepúlveda (PC) es partidaria de que la Secretaría Técnica tenga el rol de facilitar los procesos de la convención. La integración del organismo, dice, debe ser definida por los constituyentes. La tarea “es compleja”, comenta, porque “el presupuesto ya está previamente asignado para esa Secretaría Técnica”. Y plantea que lo mismo sucede con el proceso de participación ciudadana, “que tiene asignado menos del 10% del presupuesto para la convención”.
Ese presupuesto, sostiene, “en cierto sentido menosprecia la labor constituyente. ¿Hasta qué punto en un proceso constituyente de esta envergadura se compara, por ejemplo, con el de Bachelet, en el que se gastaron $3.000 millones? Me parece que muchas cosas han pasado por decisiones políticas que no se ajustan a las expectativas de la ciudadanía en este proceso”.
