Análisis del Royalty minero: un proyecto de ley bien inspirado, pero mal diseñado

Usando los balances de las 13 mineras privadas más grandes que operan en Chile, la columna sostiene que, si el royalty que hoy se discute se hubiese aplicado entre 2010 y 2020, “le habría pegado a todas las mineras sin discernir entre las que efectivamente gozaban de renta minera -y por tanto podían pagar más- y las que no.” Dicho de otro modo, el Royalty habría recaudado insuficiente sobre algunas mineras, mientras habría puesto en una situación muy delicada a otras. El autor explica que la renta minera que se debe identificar y capturar es la renta ricardiana, que es un pago extraordinario más allá del necesario para abrir, operar y mantener la industria y que se produce por alzas en el precio. Esa renta es constitucionalmente propiedad del Estado. ¿Dónde está? Se concentra en tres yacimientos: Los Pelambres, Escondida y Collahuasi, explica el autor.

Transparencia: El autor no trabaja, comparte o recibe financiamiento de ninguna compañía u organización que pudiera beneficiarse de este artículo. Además, no debe transparentar ninguna militancia política ni afiliación relevante más allá de su condición de académico investigador.

El jueves 6 de mayo fue aprobado en la Cámara de Diputados el proyecto que establece un Royalty Minero. De inmediato empezó el fuego cruzado, con fuertes declaraciones basadas más bien en posiciones ideológicas, prejuicios y generalizaciones que en una evaluación sincera y sopesada del contexto y los datos. A la fecha han habido muchos artículos y foros intentando aportar a la discusión, algunos con honestidad y buena fe, y otros bajo la altura de lo que está en juego: dañar una industria estratégica para el país, si el proyecto es malo; o recolectar de la mejor forma muchos recursos públicos, si el proyecto es bueno.

Este artículo usa los datos disponibles para simular el efecto que habría tenido el Royalty propuesto en los resultados de las 13 mineras privadas más grandes que operan en Chile[1], si esta política se hubiese aplicado entre 2010 y 2020.

DETRÁS DE LA RENTA RICARDIANA

La industria del cobre es la industria de mayor peso en la economía chilena: suma un 10 -15 % del PIB y alrededor de la mitad de las exportaciones. El país extrae alrededor de 5,7 millones de toneladas métricas de cobre fino al año (más del 30% de la producción global de un metal crecientemente estratégico). De esta cantidad, CODELCO produce el 30%, las 13 mineras privadas más grandes el 60%, y un conjunto de privados más pequeños generan el 10 % restante.

Llegar a producir estas cantidades y mantenerlas en el futuro requiere invertir mucho capital en el desarrollo productivo de yacimientos, y cantidades menores, pero con alto riesgo, en el descubrimiento de nuevas minas. Por ello es evidente que podría ser contraproducente un impuesto nuevo si reduce lo suficiente el atractivo a invertir.

No obstante, sabemos que la extracción de cobre puede generar renta económica, esto es, un pago extraordinario más allá del necesario para abrir, operar y mantener la industria (incluida la exploración).

Esta renta puede aparecer por dos motivos. Una es que la demanda global por cobre suba, y como es difícil aumentar la producción, esta presión se traduce en un mayor precio que excede los costos de operación (incluido el costo de capital y de exploración ajustado por riesgo). Cuando la renta aparece por este motivo se la llama renta ricardiana.

El otro motivo es que la minera innove para reducir costos, lo que aumenta sus ganancias de forma extraordinaria como recompensa por haber mejorado procesos. Esta renta se llama renta de innovación.

La renta ricardiana es un objeto tributario ideal pues el Estado puede capturarla generando impactos mínimos sobre la eficiencia en la asignación de recursos (es decir, cambiando mínimamente las decisiones de los agentes privados). Además, dado que el cobre según la Constitución es “absoluta, exclusiva, inalienable e imprescriptiblemente” del Estado, éste es el dueño legítimo de la renta ricardiana que se pueda generar. Por último, el cobre es no renovable, lo que implica que por cada tonelada extraída la riqueza integral del país cae en el valor de la renta ricardiana de esa tonelada (The World Bank, 2011).

La renta de innovación, en cambio, no es un buen objeto tributario pues se genera gracias al esfuerzo y riesgo de la empresa: es la recompensa a la innovación y no el resultado de la escasez de cobre.

Lamentablemente, en la práctica es difícil distinguir ente ambos tipos de renta, por lo que hoy, cuando se habla de la renta del cobre, se hace referencia a la suma de ambas.

La magnitud y distribución de la renta del cobre en Chile ha sido estudiada con distintos enfoques en Sturla et al. (2018), Leiva (2020) y Jorratt (2021). Aunque los tres estudios ofrecen valores muy distintos para esa renta, coinciden en que la magnitud de la renta que han gozado las grandes mineras privadas alcanza, como mínimo, los dos mil millones de dólares en promedio al año. Usando distintas metodologías, Leiva (2020) y Jorratt (2021) coinciden también en que las mineras privadas han logrado quedarse con aproximadamente el 60 % de la renta del cobre que generan.

Este es el contexto ante el cual se plantea el Royalty aprobado a inicios de mayo.

Quienes están en contra se enfocan en el posible daño que esa política causará a nuestra industria estratégica. Quienes están a favor, se enfocan en la necesidad, conveniencia e incluso en la justicia de aumentar la porción de la renta del cobre que se queda el Estado. ¿Quién tiene la razón? Como suele suceder, el secreto está en los detalles, y la respuesta está en los datos.

LOS DATOS

A continuación, se presenta una simulación que estima el efecto que habría tenido el Royalty propuesto en los resultados de las 13 mineras privadas más grandes que operan en Chile, si esta política se hubiese aplicado entre 2010 y 2020. Se usaron los Balances y Estados de Resultados de estas mineras para determinar el impacto que la medida habría tenido en sus utilidades, y se reportaron dichas utilidades para cada empresa y año como porcentaje de su patrimonio: el llamado Retorno sobre Patrimonio o ROE por sus siglas en inglés.

El ejercicio estimó cuánto más impuestos habrían pagado las 13 mineras más grandes si el Royalty propuesto hubiese existido en base a las ventas reportadas y precios vigentes en el periodo considerado.

Se calcularon los Retorno sobre Patrimonio o ROE con y sin Royalty después de impuestos, donde se consideró además de los impuestos reportados (Primera Categoría y Específico a la Minera), el impuesto Adicional estimado en base a los dividendos pagados.

Dada la probable elusión y evasión existentes vía precios de transferencia, sub-reporte de subproductos y otros mecanismos, los resultados son conservadores.

La estimación de los ROEs permite aproximar la renta obtenida por las citadas mineras al compararlos con el costo de capital de la minería en Chile (ambos expresados como una tasa). En simple, el costo de capital es cuánto podría haber obtenido el inversionista si hubiese invertido en otro lugar lo que invirtió en la minería, ajustado por riesgo. Así, un ROE mayor que el costo de capital implica renta, mientras que un ROE igual o menor al costo de capital implica renta nula o negativa aún si se logra una utilidad después de impuestos positiva. Una renta negativa significa que el inversionista, dado el riesgo que está tomando, estaría mejor invirtiendo en otro lugar.

El costo de capital para la minería en Chile ronda entre 12 y 15 %, siendo 12,45% el valor correspondiente al período ilustrado[2]. Nótese que la tan discutida tasa efectiva de impuesto, aunque reduce el ROE, es sólo una parte de la decisión de inversión.

Los ROEs sin Royalty se pueden ver en la Figura 1. Se destaca la variación de valores para una misma minera en el tiempo, lo que se debe a cambios en el precio, en los costos y en los impuestos. Por ejemplo, Los Pelambres tiene dos valores sobre el 60 % y otros dos en torno al 10 %, y Cerro Colorado tiene un valor cerca de -30 % y dos en torno a 10 %. También llama la atención la amplia distribución de valores entre mineras, lo que se debe a diferencias en geología, ubicación, tecnología y administración. Por ejemplo, el 50 % de los datos centrales de Los Pelambres (la caja en la figura) están sobre el 20 %, mientras que los de Cerro Colorado están bajo el 0 %.

Figura 1: Existe una amplia distribución de ROEs entre las grandes mineras de cobre.

Los círculos son los ROEs y su tamaño es proporcional a la cantidad de cobre extraído en el año correspondiente. El diagrama de caja nos muestra la distribución de los valores por minera, siendo el lado izquierdo de la caja el 25 % inferior, la línea en la caja la mediana y el lado derecho de la caja el 75 % superior. La línea puntada muestra el costo de capital en 12,45 %. Hay ocho valores extremos omitidos para optimizar la visualización, cuatro de Mantos Copper y cuatro de Quebrada Blanca.

Ahora bien, para evaluar el efecto del Royalty sobre las empresas es más útil evaluar ROEs promedio por minera. Esto se muestra en la Figura 2, donde nuevamente destaca la amplitud de valores que van desde más de 36 % a -22 % sin Royalty y de 21 % a -30 % con Royalty.

La figura destaca que aún con el Royalty propuesto, Los Pelambres, Escondida y Collahuasi probablemente hubiesen mantenido retornos adecuados para mantener sus operaciones hoy y en el futuro. No obstante, el Royalty probablemente si hubiese desalentado el capital invertido en Zaldívar y Candelaria, y complicaría más la situación del resto. El caso de Mantos Copper es una anomalía asociada al bajo nivel de patrimonio relativo al volumen de ventas que manejaron entre 2010 y 2014.

Figura 2: Las columnas son los ROEs promedio por minera.

La línea puntada representa el costo de oportunidad de capital de la industria. Si la columna supera la línea hacia la derecha, la minera está obteniendo renta.

REFLEXIONES A PARTIR DE LOS DATOS

Estos resultados implican que es importante mejorar y refinar el Royalty propuesto. Esto no implica simplemente rechazar el Royalty y aceptar el statu quo. La renta ricardiana es teórica y constitucionalmente propiedad del Estado de Chile, y la magnitud de la renta total gozada por las mineras privadas es tal que es muy probable que se estén quedando con renta ricardiana.

Pero dado la Figura 2, ¿dónde está la renta? Claramente, concentrada en Los Pelambres, Escondida y Collahuasi. Éstas son las mineras que habrían podido pagar el Royalty propuesto y mantener un retorno adecuado a sus dueños. Coincidentemente, estas tres mineras son las que dominan la renta privada estimada en Leiva (2020), representando un 83 % del total. Cabe destacar que esto es enteramente esperable dado el origen de la renta del cobre en la diversa calidad de yacimientos. Mineras privilegiadas con yacimientos de alta calidad operan a un costo marginal inferior al precio, el que es igual al costo marginal de algunas mineras operando yacimientos de baja calidad. Mientras las primeras generan renta, las segundas no lo hacen.

Este es el motivo central por el que el Royalty propuesto necesita refinación: de haber existido desde el año 2010 le habría pegado a todas las mineras sin discernir entre quienes efectivamente gozaban de renta y por tanto podían pagar más y quienes no. Para ilustrar esto, la Figura 3 muestra la renta (en USD millones) obtenida por las mineras durante el período analizado con y sin el Royalty propuesto.

La línea vertical es el límite de renta cero sin Royalty, la línea horizontal el límite de renta cero con Royalty y la línea diagonal puntada todos los puntos en que la renta con y sin Royalty es igual (es decir el Royalty es cero). Leyendo de izquierda a derecha, lo que quisiéramos ver son puntos sobre la línea de 45 grados hasta la triple intersección, y luego puntos sólo en el triángulo achurado cercanos (pero no pegados) a la línea horizontal en cero. Eso implicaría que el Royalty sólo estaría operando sobre renta, y estaría capturando la mayoría de ésta. En vez, vemos que el Royalty propuesto hubiese operado sobre mineras sin renta, y en algunos casos de forma insuficiente sobre aquellas con renta.

¿Qué hacer? Las sugerencias de Davis & Smith (2020) y Cotarelli (2012) recogidas en el reciente informe de Jorratt (2021) indican que es una buena idea la combinación de un Royalty (con tasas mucho más moderadas que el propuesto) con un impuesto a las rentas mineras. La idea de esta combinación es que el bajo Royalty otorga una base de recaudación mientras que el segundo se encarga de redirigir la renta al Estado.

Esto podría materializarse con una modificación del Royalty propuesto a una tasa fija menor (por ejemplo 2 %), conjunto a un aumento sustancial del Impuesto Específico a la Minería y fortalecimiento considerable de la fiscalización. Algo similar se podría lograr reemplazando el impuesto Específico a la Minería por un Impuesto a la Renta Minera propiamente tal, lo que reduciría el desincentivo a la exploración pero requeriría mayor fiscalización aún. En la medida que pasamos de un royalty (sobre las ventas) al impuesto específico (sobre resultado operacional) o a un impuesto sobre la renta minera (sobre la utilidad antes de impuestos) la eficiencia del impuesto aumenta, pero los espacios de elusión también lo hacen. Esta mayor eficiencia permite aplicar tasas mayores, pero exige una fiscalización crecientemente sofisticada.

Una alternativa más creativa sería alterar el paradigma de gobernanza minera, reemplazando la institucionalidad actual por la combinación de auto-reporte de valuación, promesa de venta al valor auto-reportado e impuesto sobre dicha auto-valuación. Estas ideas ameritarían más explicación, pero el objetivo aquí es sólo ilustrar que opciones hay y no importa realmente de qué color es el gato mientras cace ratones. Lo que importa es capturar la renta ricardiana para el Estado, sin capturar en el proceso rentabilidad que le corresponde al inversionista por cubrir su costo de capital o como renta de innovación. Por lo difícil que es poder separar la renta ricardiana de la de innovación, pero reconociendo que la mayoría de la renta en el pasado se ha generado por aumentos exógenos de precios (lo que implica que es ricardiana), mi impresión es que apuntar a capturar para el Estado un 75 % de la renta total sería un objetivo ambicioso pero razonable. De todos modos más estudios para distinguir entre ambos tipos de renta serían valiosos para precisar esta idea.

Este tipo de análisis permite un horizonte constructivo para la tributación de la minería en Chile, y sería de esperar que los actores relevantes de la industria, gobierno y sindicatos puedan involucrarse en una conversación así de compleja y sincera.

Ideas muy similares fueron recientemente expuestas por La Federación de los Trabajadores del Cobre en su III Propuesta Nacional y por Luis Felipe Jiménez, y sería idóneo que más analistas guiaran a los actores políticos en este sentido. Por el contrario, la tendencia al alarmismo recopilado por Daniel Matamala en La Tercera y Ariel Meller en CIPER no aporta. Por ejemplo, las reacciones del presidente de la SONAMI y el Ministro de Energía y Minería han caído en un simplismo extremista y poco creíble, lo que resta credibilidad a cargos claves en esta discusión central para la minería nacional. Dicha exageración arriesga llevarnos a la historia de Pedrito y el lobo: si se abusa de la alarma, cuando ésta sea realmente necesaria nadie la escuchará. Como este artículo sugiere, el Royalty propuesto si amerita una señal de alerta, pero sopesada, seria y propositiva.

El Royalty propuesto refleja un cambio de época que se está manifestando de incontables formas en la sociedad chilena. Se acabaron los tiempos de escasez aguda de capital, de asimetría de poder de negociación abrumadora a favor de las grandes mineras y de falta de datos y conocimientos que impedían plantear con propiedad las cosas como son: Se requiere mayor tributación minera, sin duda. No obstante, también es claro que al Royalty propuesto se le pasó la mano. Conversemos entonces sobre el diseño que permita la captura de la mayoría de la renta del cobre para el Estado, distinguiendo entre aquellas mineras que generan renta y aquellas que no lo hacen, e incluso entre renta ricardiana y de innovación.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

CIPER/Académico es un espacio abierto a toda aquella investigación académica nacional e internacional que busca enriquecer la discusión sobre la realidad social y económica.

Hasta el momento, CIPER Académico recibe aportes de seis centros de estudios: el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES), el Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR), el Centro de Investigación en Comunicación, Literatura y Observación Social (CICLOS) de la Universidad Diego Portales, el Núcleo Milenio Autoridad y Asimetrías de Poder (NUMAAP), el Centro de Recursos Hídricos para la Agricultura y la Minería (CRHIAM), el Instituto Milenio para la Investigación en Depresión y Personalidad (MIDAP) y la Facultad de Humanidades de la Universidad de Santiago (UsachFAHU).

Estos aportes no condicionan la libertad editorial de CIPER.