La Convención, entre redistribución y crecimiento

Es claro que en la Convención Constituyente priman criterios redistributivos, pero esta “no debe cometer el error de olvidar que el desarrollo económico también debe ser un objetivo que promover”, argumenta el autor. Caer en esa equivocación es fácil si la derecha niega “la necesidad de cambiar drásticamente la forma cómo se proveen los derechos sociales” o si el centro y la izquierda creen que “la fuerza moral de una demanda crea necesariamente los recursos para satisfacerla”. La columna discute formas de crecer y redistribuir pero sostiene que la Constituyente debe dejar espacio para que sea la democracia futura “la que elija la intensidad de la redistribución y la forma del desarrollo”.

TRANSPARENCIA: El autor milita en la Democracia Cristiana y fue candidato a la Convención Constituyente por el Distrito 12. El autor no trabaja, ni es consultor o comparte o recibe financiamiento de ninguna compañía u organización que pudiera beneficiarse de este artículo, y no tiene que transparentar ninguna afiliación relevante adicional más allá de su condición de académico.

Una definición de neoliberalismo se refiere a la primacía de los criterios económicos por sobre los políticos y sociales[1]. El debate público chileno de las últimas tres décadas se ha caracterizado por esto. Cuando en el debate constituyente se habla de derechos sociales, la derecha contra pregunta cómo se van a financiar. Insinúan que primero es necesario crear condiciones para el crecimiento y después definir con qué intensidad pueden ser satisfechos.

En el lado opuesto, la centroizquierda discute entusiastamente la promoción de un catálogo de derechos que reflejan las esperanzas ciudadanas de una vida digna. Una forma de entender la palabra dignidad es tener control sobre la propia vida, ser autónoma. La elaboración de este catálogo de derechos tiene un peso moral indiscutible.

El problema es que la convención constituyente debe diseñar una institucionalidad que por un lado recibirá el peso moral de atender necesidades fundamentales, pero también otra capaz de generar los recursos necesarios para ello. Ambas institucionalidades serán diseñadas simultáneamente en un contexto de competencia entre los objetivos de redistribución y crecimiento. Es útil ser conscientes de ello. Dada la composición de la convención es probable que tienda a predominar el criterio redistributivo. Negar la necesidad de pensar bien el criterio de desarrollo económico puede llevar a la Convención a cometer un error garrafal.

Esto puede ocurrir por razones diversas. La derecha puede exacerbar las oposiciones negando la necesidad de cambiar drásticamente la forma cómo se proveen los derechos sociales. Esto está en el corazón del estallido social de octubre de 2019. Las múltiples demandas por dignidad son importantes, reales y atendibles.

En el centro y la izquierda, esto puede ocurrir si impera la creencia que la fuerza moral de una demanda crea necesariamente los recursos para satisfacerla. La Convención debe armarse una convicción plausible sobre cómo se produce el crecimiento económico y por lo tanto cómo puede aparecer permanentemente la disponibilidad de recursos para satisfacer esas demandas ciudadanas.

INSTITUCIONES Y FORMAS DE CRECER

Lo que sabemos sobre crecimiento económico es producto de una reflexión académica acumulativa. Cada una ha dado origen a reformas que generan impulsos de crecimiento que eventualmente tienden a agotarse y se vuelve a lo básico, el crecimiento poblacional. En la época de Adam Smith, finales del siglo XVIII, se trataba del comercio y especialización del trabajo. En la época de Keynes se pensaba en la acumulación de capital y trabajo. Más recientemente ha surgido la importancia de la creación destructiva, la acumulación de conocimiento científico y técnico. Hoy el puzzle está en cómo compatibilizar el crecimiento económico con el problema de los bienes comunes – el medioambiente, en particular el agua y el aire – y las desigualdades.

En la perspectiva de las cuatro décadas próximas, no es claro cómo precisamente se producirá ese desarrollo económico. El cambio climático ¿obligará a tomar medidas drásticas de racionamiento de agua? ¿Habrá que adoptar políticas industriales en un contexto de economías abiertas? ¿Será necesario repensar el sistema educativo para que la educación sea un derecho de por vida? ¿Será necesario alargar la vida activa para acompañar la mayor longevidad? ¿Será necesario hacer un gran ajuste fiscal para garantizar la solvencia del fisco? ¿O enfrentaremos una década de inflación alta?

Todo esto podría impactar el crecimiento y la distribución futuras. La institucionalidad en ciernes debe fijarse reglas que permitan a la democracia encontrar soluciones efectivas en cada momento, pues hoy no las conocemos. Necesitamos por lo tanto reglas bien establecidas.

Desde la lógica de la economía institucional, lo anterior converge a un conjunto de instituciones. En un sentido amplio, una institución es una forma de organizar interacciones estructuradas y repetidas con miras a alcanzar objetivos deseados (Ostrom, 2005). Hay instituciones formales (como la Constitución) e informales (como costumbres, prácticas, convenciones). El entramado institucional es, por lo tanto, denso y complejo. De entre ellas, hay dos instituciones formales que es útil analizar aquí: los derechos de propiedad y el imperio del derecho.

El derecho de propiedad regula el ejercicio de los diversos atributos de la propiedad sobre distintos bienes. Esa regulación debe estar bien definida, en el sentido que no debe ser hecha en forma antojadiza, sino respetando la naturaleza económica del bien. El agua por ejemplo. Desde un punto de vista económico, el agua es un bien común, en consecuencia su marco legal no puede ser el de un bien privado. Esto es más claro hoy que antes de que Ostrom (1990) aclarara bien el punto. La referencia al agua refleja algo más general: la naturaleza económica de los bienes es dinámica. Por ejemplo, hay externalidades que antes no se consideraban y ahora sí, como el humo del cigarrillo o el olor que emite una planta procesadora. El régimen de propiedad debe adaptarse a esa evolución, pero debe hacerlo siguiendo reglas preestablecidas, el derecho.

IMPERIO DEL DERECHO

El imperio del derecho se refiere a que las acciones públicas y privadas se rijan por un marco legal previo, impersonal, no hecho a la medida. Ese marco debe tener al menos dos características. La primera y más importante es que sea justo. No hay forma de hacer respetar una ley injusta, salvo que el gobernante esté dispuesto a tolerar el costo humano de la represión necesaria para hacerla cumplir. Esta justicia se puede entender como una aspiración de “equidad” en el sentido de Rawls (1970), justice as fairness. Esta consiste en juzgar la situación actual comparándola con la que existiría en un mundo en el cual la distribución del bienestar se hiciera utilizando un “velo de ignorancia” es decir, si uno pudiera hacer abstracción de la posición que efectivamente tiene en el tejido social. El resultado de ejercicios de este tipo es un mundo bastante igualitario.

Sin embargo, la desigualdad actual no es la que se deriva del velo de la ignorancia, es superior. El criterio rawlsiano induce a la acción política que pretende acortar esa brecha. En este sentido, el estallido social puede ser interpretado como una acción política redistributiva que operó afuera de la institucionalidad. Está dejó de encauzar la acción política redistributiva producto de lo cual nuestro contrato social se desestabilizó. La reacción del sistema político fue, desde este punto de vista, satisfactorio pues en condiciones de alta tensión logró diseñar reglas extraordinarias que lentamente han logrado reencauzar la acción política dentro de esta institucionalidad de transición. El desafío de la Convención Constituyente es consolidar que la acción política redistributiva lo sea al interior de la nueva institucionalidad. Para ello, es necesario pensar un concepto distinto de justicia que motive la acción política redistributiva.

Profundizando lo planteado por Binmore (1994), en Larraín (2021) planteo que es más útil pensar que “justicia” se refiere a una razonable expectativa de acceso a bienes y servicios cumpliendo estándares asociados a la dignidad de los receptores. Si la institucionalidad, con sus desigualdades actuales, da una razonable expectativa de acceso a bienes y servicios en el futuro, la acción política se hará adentro de esa institucionalidad.

La segunda característica del marco legal es que sea legítimo, es decir, que en su origen la ciudadanía entienda que la ley atiende un problema real y se origina resguardando las visiones e intereses de todos. Por supuesto, por imperio del derecho, no nos referimos solo al diseño de las leyes sino a su aplicación por los órganos encargados de hacerlas cumplir, lo que incluye desde las policías hasta los tribunales.

La justicia es más importante que la legitimidad. La Constitución de 1925 fue realizada en condiciones no democráticas, sin embargo adquirió legitimidad de ejercicio porque sus disposiciones no eran abiertamente injustas. La Constitución de 1980, por el contrario, generó condiciones para el crecimiento, pero tiene demasiadas facetas que se pueden considerar abiertamente injustas, partiendo porque Jaime Guzmán la concibió para que “cuando los otros gobiernen no puedan hacer algo muy distinto de lo que nosotros mismos haríamos”. La Constitución de 2022 será la más legítima de todas, pero debe ser justa en el sentido descrito.

UNA CONSTITUYENTE EXITOSA

Esto quiere decir que para que la Convención Constituyente sea exitosa, no debe solo buscar generar condiciones redistributivas, sino que debe también generar condiciones para el desarrollo económico. Es útil citar aquí la última frase del libro “Chile, un caso de desarrollo frustrado” de Aníbal Pinto que en 1958 premonitoriamente escribió:

“la ‘gran contradicción’ del desenvolvimiento chileno (es) la que se viene planteando desde antiguo entre el ritmo de expansión de su economía y el desarrollo del sistema y la sociedad democrática. Tal contradicción (…) tendrá que romperse o con una ampliación substancial de la capacidad productiva y un progreso en la distribución del producto social o por un ataque franco contra las condiciones de vida democrático que, en esencia, son incompatibles con una economía estancada.”

La redistribución es necesaria pero mal hecha atenta contra el desarrollo económico. El gran éxito de los países europeos es que han logrado hacer redistribución a gran escala en un contexto de crecimiento económico.

Según Rodrik y Stantcheva (2021), los mecanismos redistributivos se pueden clasificar en los que ocurren (a) antes de la producción, (b) en la producción y (c) después de la producción. La tentación de algunos constituyentes al parecer es tomar el camino más eficaz en el corto plazo: redistribuir lo que ya fue producido. Algunos hablan de nacionalizar actividades o empresas existentes, otros hablan de imponer altas tasas de tributación a patrimonios actuales. Estas son alternativas que el marco constitucional debe contemplar, sin duda, pero bajo el requisito del imperio del derecho.

Es decir, se deben seguir reglas generales e internacionalmente aceptadas de expropiación o de fijación de impuestos. Los constituyentes y parlamentarios deben saber que, si la redistribución después de la producción se hace mal en el sentido descrito puede tener repercusiones negativas en materia de desarrollo económico futuro.

Los constituyentes y parlamentarios deben comparar estas medidas redistributivas con otras que ocurren antes y durante el proceso productivo y que tienen menos riesgos. Por ejemplo, en lo pre productivo, Stantcheva menciona los impuestos a la herencia o la educación pública de calidad. En lo productivo, menciona el salario mínimo, la capacitación, la política industrial, la negociación colectiva y los incentivos a la investigación y desarrollo. O sea, las alternativas son múltiples.

Un punto clave a destacar es que la viabilidad de cada uno de esos instrumentos redistributivos varía en el tiempo. En parte ello ocurre porque las políticas públicas requieren diversos tiempos de maduración. El “espacio legislativo” tampoco admite que todas las reformas se discutan simultáneamente. Además, será necesario priorizar entre las políticas que identificamos hoy y las que serán necesarias en el futuro.

Precisamente por esto es que lo principal de la nueva constitución será el régimen político que adopte y la distribución del poder que resulte. Esta estructura deberá ir tomando decisiones en el tiempo que permitan hacer que la redistribución coincida con los incentivos al desarrollo económico. La Convención Constitucional no podrá en 2021 adoptar una solución creíble para los problemas que no conocemos de 2041.

Para ser un instrumento habilitador para el cambio social y el progreso económico, no es necesario que la Convención tome una posición entre redistribución y desarrollo económico. La tarea de seleccionar la intensidad de la redistribución, los instrumentos a utilizar y la gestión de los recursos disponibles es materia de la democracia futura. Esta requiere tener a su disposición todos los instrumentos para ir moldeando, gobierno tras gobierno, año tras año, el nuevo modelo de desarrollo de Chile.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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