Ley de etiquetado: evaluando sus efectos en consumidores y empresas de alimentos

Chile fue pionero en el desarrollo de los sellos que advertían sobre la presencia excesiva de azúcares, calorías, grasas saturadas o sodio en los alimentos. Esta columna, basada en una investigación cuantitativa realizada en los supermercados Walmart en Chile, ofrece una completa evaluación de esta política. Informa de una importante baja en la compra de productos poco saludables, especialmente de aquellos que el consumidor creía sanos y no lo eran. Por otro lado, las empresas se adaptaron y cambiaron la composición de sus productos. Una consecuencia negativa es que los precios subieron.

El artículo está basado en el paper “Equilibrium Effects of Food Labeling Policies”, que fue elegido como la mejor tesis doctoral del año en su área, por el prestigioso Review of Economic Studies. El texto está disponible en SSRN.

Transparencia: Los autores no trabajan en, ni reciben financiamiento de ninguna organización que pudiera beneficiarse de este artículo. Además, no deben transparentar ninguna militancia política ni afiliación relevante más allá de su condición de académicos.

La prevalencia de obesidad en el mundo se ha triplicado en los últimos 50 años. En Chile, un 75% de la población adulta tiene sobrepeso (OCDE, 2019). Reflejo de esto, es que la mujer y el hombre promedio chileno han subido 8,5 y 9,4 kilos en los últimos 40 años. Diferentes estudios epidemiológicos han identificado a la obesidad como un factor preponderante de riesgo de enfermedades crónicas, incluyendo enfermedades cardiovasculares, que son la principal causa de muerte en el mundo. Adicionalmente, la obesidad triplica el riesgo de hospitalización en caso de contagio de Covid.

Aunque ha habido muchos intentos por parte de diversas organizaciones y gobiernos para disminuir la prevalencia de la obesidad, ningún país ha sido capaz de reducir su tasa de obesidad en los últimos 30 años (Ng et al., 2014). Una nueva política que ha tomado fuerza últimamente, son las leyes de etiquetado de alimentos, que consisten principalmente en poner sellos de advertencia sobre el exceso de nutrientes críticos en aquellos alimentos procesados altos en azúcares, sodio, grasas saturadas y calorías.

Chile fue pionero en el desarrollo de los sellos de advertencia, y fue el primer país en establecerla a nivel nacional y de manera obligatoria. Luego de una larga discusión política y regulatoria, que comenzó en 2007, los sellos se implementaron por primera vez en junio de 2016 como parte de la Ley de Alimentos. Desde entonces, los sellos de advertencia han cobrado cierta popularidad y se han implementado en países como México, Perú e Israel. La figura a continuación muestra los sellos de advertencia en Chile y en estos países. Adicionalmente, otros 25 países, tales como Argentina, Brasil, Uruguay, Canadá e India están en el proceso de discusión parlamentaria y/o regulatoria.

La Ley de Alimentos impuso nuevas normas sobre la forma en que los fabricantes de alimentos podían empaquetar y publicitar los productos alimenticios. Una parte importante de la nueva ley eran los sellos de advertencia, que indican si un producto es alto en azúcares, calorías, grasas saturadas o sodio cuando sobrepasan cierto umbral de concentración cada 100 gramos.[1] Por cada umbral superado, se debe colocar una etiqueta de advertencia en la parte delantera del paquete del producto.

La política de los sellos se implementó de forma gradual en tres tapas, cada una de las cuales establecía límites más estrictos que la anterior. Las etapas 1, 2 y 3 tuvieron lugar en junio de 2016, 2018 y 2019, respectivamente. Los valores de los límites de cada etapa de implementación se presentan en la tabla a continuación. Los umbrales son uniformes para todos los productos alimenticios, y solo varían en función de si el producto es sólido o líquido.

En un trabajo reciente, estudiamos los efectos de la implementación de los sellos de advertencia. Algunas de las evaluaciones previas del efecto de los sellos se basaban en encuestas en que preguntaban a una muestra de consumidores cómo había variado su consumo de alimentos con la entrada de los sellos. Sin embargo, estas evaluaciones son lejos de ser concluyentes puesto que sólo capturan percepciones o creencias. Para medir el impacto de los sellos de advertencia en conductas de compra, es necesario evaluar el efecto en las compras que efectivamente se realizan.

Por esta razón, generamos una alianza con Walmart-Chile, la cadena de supermercados más grande del país. A través de un convenio de confidencialidad accedimos a datos innominados de las compras de alimentos del universo de consumidores entre mayo de 2015 y marzo de 2018 en todos los supermercados Walmart del país.

Para calcular la cantidad de calorías y azúcares, los nutrientes críticos en los que enfocamos nuestra investigación, tuvimos que asociar cada producto disponible en los supermercados a la información nutricional reportada en el paquete del alimento. En los casos de productos no empaquetados, tales como frutas y verduras, recurrimos a la información disponible en USDA. Lamentablemente, para los productos empaquetados en Chile, no existe una fuente sistematizada de datos con información nutricional. Para ello, tomamos fotos al universo de productos disponibles en los supermercados Walmart, que luego digitalizamos, y asociamos a cada producto en la base de datos de ventas. Anteriormente, un equipo de INTA había realizado un levantamiento similar, lo que nos permitió observar la información nutricional antes y después de la implementación de la ley, es decir, a comienzos de 2016 y 2018.

La información de consumo, junto con la información nutricional de cada producto, nos permitió calcular la cantidad de calorías y azúcares que contiene cada compra realizada por un determinado consumidor en los supermercados Walmart. Usando estos datos, podemos observar cómo varían los patrones de compra de azúcar y de calorías antes y después de la introducción de los sellos de advertencia.

El primer resultado de la investigación se muestra en la figura a continuación. La primera línea perpendicular negra indica cuando comienzan a aparecer los sellos en los productos, y la segunda indica la fecha en que la primera etapa de la regulación entra en efecto. La línea roja muestra el consumo promedio de azúcar y calorías en el tiempo. Vemos que antes de que comiencen a aparecer los sellos, por cada dólar gastado en alimentos en un Walmart, se compraban 27 gramos de azúcar. Tres años después, vemos que ese número cae bajo los 25 gramos, esto es, una reducción del 9%. En términos de calorías, la caída es en torno al 7%. Es importante notar que, previo a la vigencia de la ley, el consumo de calorías y azúcares era más o menos estable, y la caída coincide de forma notable con el momento de la introducción de los sellos.

Esta disminución en la ingesta de nutrientes críticos proviene de dos fuentes distintas. Por una parte, los consumidores cambiaron su conducta de compra hacia productos con menos sellos, y por ende con menor contenido de azúcar y calorías. Este componente es lo que denominamos un efecto de demanda. Por otra parte, la industria alimenticia jugó un rol importante en reformular productos para recibir menos sellos, disminuyendo el contenido de azúcar y calorías de la oferta de productos. Este componente es lo que denominamos un efecto de oferta. La combinación de los efectos de oferta y de demanda, es lo que explica la caída en la línea roja de la figura anterior.

Para entender mejor los mecanismos detrás de cada uno de estos efectos, nos enfocamos en la categoría de cereales de desayuno.

RESULTADOS EN DEMANDA

Para estudiar los efectos en demanda de cereales, comparamos el cambio en las compras de cereales con y sin sellos, antes y después de la introducción de la ley. Para darle una interpretación más sencilla a los resultados usamos una escala logarítmica y normalizamos el consumo promedio anterior a la introducción de la ley en cero.

La figura muestra cómo cambia el consumo de gramos de cereales para el desayuno antes y después de la ley. Vemos que las diferencias de ventas entre productos con y sin sellos, una vez que la regulación entra en vigencia son de un 26% en promedio. Esto es el resultado de un aumento de las ventas de productos sin sellos (unlabeled) y una reducción del consumo de productos con sellos (labeled). Es importante remarcar que antes de la ley no observamos ningún tipo de diferencias en el consumo de productos con y sin sellos, por lo que podemos atribuir las diferencias observadas al efecto de los sellos, y no a otro tipo de shocks estacionales o idiosincráticos. Esta evidencia nos muestra que al consumidor sí le importan los sellos, y que efectivamente modifican su conducta de compra.

A continuación, exploramos cuáles son los mecanismos que inducen este cambio en la conducta de compra. Por ejemplo, las personas pueden ver el sello como un indicador de que no conviene comprar ese producto por que es dañino para la salud (tal como las imágenes en las cajetillas de cigarro). Alternativamente, los sellos pueden proveer información que antes era desconocida para los consumidores. Por ejemplo, muchas familias pueden pensar que cierto tipo de cereales son saludables cuando en realidad tienen un alto contenido de azúcares y calorías. Para estudiar el mecanismo informacional, hicimos una encuesta donde preguntamos a los consumidores por su percepción respecto a la cantidad de calorías y de azúcares en toda la oferta de cereales.

Lo que encontramos es muy interesante. Tal como muestra la figura a continuación, la mayor parte de los efectos proviene de una caída en el consumo de productos que los consumidores pensaban eran saludables, pero que terminaron con un sello de alto en calorías o azúcares (línea azul en la figura).  Por el contrario, para los productos que los consumidores tenían una percepción que coincidía con la realidad, los sellos no indujeron grandes cambios en demanda (línea roja en la figura). Es decir, aquellos productos que los consumidores correctamente pensaban que eran altos en azúcar o calorías y, por ende, recibieron sellos, vieron sus ventas menos afectadas. Concluimos que los sellos influencian sustantivamente la conducta de consumo cuando proveen información que es valiosa e informativa.

Este mecanismo también es coherente con el objetivo de la implementación de los sellos, al menos en su discusión parlamentaria. De acuerdo con la historia de esta ley, el objetivo de los sellos era ayudar a los consumidores a tomar decisiones proporcionando información fácil de procesar sobre cuán saludables son los productos que consumen. La justificación era que la información nutricional disponible en ese momento -en forma de tablas informativas en la parte posterior de los productos- es demasiado compleja y «no permite [a los consumidores] tomar una decisión informada» (Historia de la Ley 20.606, 2011, p. 170).

RESULTADOS EN OFERTA

Por el lado de la oferta, la introducción de los sellos provee a las empresas de un fuerte incentivo a reformular sus productos para quedar justo por debajo de los limites regulatorios y así evitar recibir sellos. Los datos de información nutricional de productos que recolectamos muestran que estos incentivos se tradujeron en una fuerte disminución en el contenido de azúcar y calorías de los productos. En la figura a continuación vemos la distribución los gramos de azúcar y kcal cada 100 gramos, tanto en 2016 (antes de la ley) como en 2018 (después de la ley). En 2018, a diferencia de 2016, observamos que una masa importante de productos se ubica justo bajo los límites regulatorios lo que sugiere que fueron reformulados para evitar los sellos. En concreto, un 33% y 23% de productos altos en azúcar y calorías respectivamente reformularon sus productos y evitaron los sellos.

EFECTOS EN PRECIOS

La reducción del contenido de azúcar y calorías es ciertamente una buena noticia. Sin embargo, en el proceso de reformulación, para que los cereales mantuvieran su contextura, las empresas tuvieron que reemplazar los nutrientes críticos por otros ingredientes, como polioles o maltitoles, que son más caros que el azúcar. Estos ingredientes son más costosos, y por lo tanto encarece el costo final del producto. Este aumento en costo, sumado a la mayor demanda por productos sin sellos, se tradujo en que dichos productos aumentaran los precios finales a consumidores.

UN MODELO DE OFERTA Y DEMANDA POR NUTRIENTES

Tomando en cuenta todos estos elementos, desarrollamos y estimamos un modelo de oferta y demanda por nutrientes, donde las firmas escogen óptimamente el precio y la composición nutricional de sus productos. Los consumidores, por su parte, escogen productos de acuerdo con sus propias preferencias y a su percepción sobre el contenido nutricional de los productos. Incorporar un modelo es importante para entender el impacto de los sellos, por múltiples motivos. Aquí discutimos dos.

Primero, hemos visto que los consumidores sustituyen hacia productos mas sanos, pero que se hacen más caros o que son menos sabrosos. Con el modelo podemos evaluar cuánto peso le asignan los consumidores a cada uno de estos elementos. De acuerdo con nuestros cálculos, los consumidores valoran la política en un monto equivalente a un 4% del gasto total en alimentos en esa categoría.

Segundo, usando el modelo también comparamos la efectividad de los sellos de advertencias con la de impuestos al azúcar. Encontramos que, comparado con impuestos, los sellos tienen tanto ventajas como desventajas. Por un lado, los sellos tienen el potencial de ser menos regresivos que los impuestos al azúcar, particularmente si las personas de menores ingresos prefieren productos con más azúcar. Por otro lado, los impuestos funcionan mejor cuando queremos corregir otras imperfecciones de mercado no relacionadas con problemas de información, como, por ejemplo, la adicción al azúcar, problemas de auto control o externalidades fiscales al sistema de salud.

QUÉ NO ENCONTRAMOS

Una discusión interesante respecto a los potenciales efectos de los sellos es la posibilidad de que consumidores sustituyeran entre categorías de consumo. Por ejemplo, los consumidores pudiesen haber sustituido de categorías con muchos sellos como galletas, a otras con menos sellos, tales como frutas y verduras. Es importante recalcar que, si bien hubo sustitución dentro ciertas categorías, no encontramos evidencia sobre sustitución entre categorías. En nuestro trabajo no encontramos sustitución de consumo de categorías con más sellos hacia otras con menos sellos. Más aun, mostramos que el gasto dentro de las diferentes categorías de alimentos se mantuvo constante antes y después de la entrada en vigor de los sellos. En palabras sencillas, no vemos que las personas estén sustituyendo el pan del desayuno por frutas o yogurt.

Otra pregunta empírica relevante es si la efectividad de los sellos varía dependiendo del nivel de ingresos de los consumidores. Para estudiar esta pregunta, comparamos las respuestas de demanda de diversos grupos socioeconómicos que compran en Walmart. Nuestros resultados muestran que los efectos de demanda son similares a lo largo de la distribución de ingresos. Es decir, encontramos que la efectividad de los sellos no depende del nivel socioeconómico de los consumidores.

LIMITACIONES DEL ESTUDIO

Una limitación importante del estudio es que no observamos las compras cuando se implementan las etapas 2 y 3 de las políticas, es decir, cuándo los límites se hacen más exigentes. Nuestros datos solo cubren la primera etapa. Gran parte de los efectos que encontramos se explican por la posibilidad que tienen los consumidores de sustituir de productos con sellos hacia productos sin sellos dentro de una misma categoría. Nuestros resultados sugieren que la efectividad de la ley hubiese sido menor en caso de que dicha sustitución no fuese posible cuando todos los productos dentro de una categoría reciben sellos.

Nuestro estudio tampoco nos enseña si sellos binarios son necesariamente superiores a sistemas de sellos de semáforo, en donde los productos pueden obtener un sello verde, amarillo, o rojo. Los sellos de semáforo tienen el potencial de transmitir más información a los consumidores, pero también pueden ser más confusos, y, por ende, menos efectivos.

APRENDIZAJES PARA EL FUTURO

Al momento de pensar en perfeccionar esta política pública, hay varios factores a considerar. Primero, los sellos parecen ser más efectivos en aquellas categorías donde existen alternativas sanas a las que los consumidores pueden sustituir.

Segundo, los sellos parecen ser más efectivos en categorías donde los sellos proveen información valiosa. En categorías como las gaseosas, donde ya existen «sellos» de regular vs light o diet, encontramos efectos sustantivamente menores que en cereales.

Tercero, los sellos inducen a mayor reformulación cuando ésta es menos costosa. En categorías como el jugo o el yogurt, en donde reducir la concentración de azúcar no tiene consecuencias en la contextura del producto, observamos mayores tasas de reformulación que en otras categorías como las galletas.

Finalmente, al comparar sellos con impuestos, nuestros resultados indican que la política óptima es una mezcla de sellos con impuestos al azúcar. Los sellos son un buen instrumento para categorías como los cereales o los yogurts, mientras que otras categorías, como los chocolates o las galletas, en donde los consumidores saben que los productos tienen altos contenidos de azúcar, el impuesto al azúcar podría funcionar mejorar. Ambas políticas además se pueden complementar con campañas de información, regulaciones sobre el uso de estantes en supermercados, o educación nutricional a nivel escolar.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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