¿El royalty minero acabará con la inversión? (II)

La columna revisa críticamente el royalty minero que está en discusión hoy. Destaca que debe abarcar todos los recursos mineros, de lo contrario generará “una distorsión arbitraria en la estructura tributaria de la minería”. Peor aún, sin un royalty universal, las regiones donde hay yacimientos que no producen cobre, “recibirían menos beneficios de los fondos propuestos por el royalty”. Advierte, además, que se debe revisar el incentivo tributario que se propone para fomentar la producción de cátodos, pues tal como está ahora, minas como El Abra, Antucoya o Mantoverde se verían beneficiadas, sin hacer inversiones o acciones adicionales. Pese a estas y otras debilidades, el autor sostiene que, si bien el proyecto de nuevo royalty minero requiere cambios, es necesario y puede traer más recursos para el Estado; y que la industria minera no desaparecerá en 4 o 5 años más.

TRANSPARENCIA: El autor no recibe financiamiento de ninguna organización que pudiera beneficiarse de este artículo. Además, no debe transparentar ninguna militancia política ni afiliación relevante más allá de su condición de académico o investigador.

Ver la parte I de esta serie

A dos semanas desde la aprobación del proyecto de royalty en la Cámara de Diputados, la industria minera ha reaccionado enviando señales públicas de tranquilidad, pero también de dilación ante la expectativa de un gran cambio constitucional y tributario. Mientras, el precio del cobre sigue batiendo récords (coquetea con los 5 USD/lb) y Chile eligió una asamblea constituyente para redactar su nueva Constitución.

Dejemos de lado, por un momento, los relatos llenos de épica, las afirmaciones sin antecedentes técnicos, la sensación de que se viene encima una ola que nadie sabe bien cómo surfear y, por cierto, la ausencia de liderazgo del Gobierno; y concentrémonos en el objetivo de estas columnas: aportar y ordenar la discusión en torno al royalty para que la ciudadanía y los medios de comunicación conozcan los matices relevantes de un asunto clave para el desarrollo de Chile; esto es, qué hacemos con la renta que generan los recursos mineros que están en territorio chileno.

Recordemos que el proyecto de royalty aprobado en el Cámara busca recaudar más recursos para el Estado (más que ahora, al menos). ¿Cómo se pretende conseguir eso? Haciendo que las empresas mineras tributen directamente las ventas de mineral y no las utilidades, como ocurre hoy. Para hacer eso se propone aplicar una tasa marginal progresiva sobre el precio del cobre de referencia[1]. Los fondos generados no sólo irán a las arcas fiscales generales, sino que también tendrán un destino específico con un fuerte enfoque regional.

En la columna anterior[2] detallamos el nuevo proyecto, así como también del impuesto específico a la minería vigente desde 2010. También se abordó el impacto del royalty en el precio del cobre de largo plazo, la decisión de inversión en un yacimiento hipotético de minería a cielo abierto y el impacto, en términos cualitativos, de lo que se puede recaudar con el nuevo tributo.

Vimos que el nuevo proyecto de royalty puede capturar más recursos para el Estado que lo que consigue el impuesto específico a la minería (IEAM), actualmente vigente. No obstante, bajo el nuevo royalty, la decisión de inversión dependerá fundamentalmente del ciclo del precio de largo plazo del cobre. Si es bajo, es posible que una importante cantidad de mineral no se extraiga, impactando negativamente en las utilidades, los tributos y el empleo. En ciclos altos, en cambio, la inversión no se verá afectada significativamente, y la decisión de inversión se mantendrá.

Esta columna abordará tres aspectos relevantes del proyecto:

1) los incentivos a la producción de cobre refinado,

2) la universalidad del royalty,

y 3) la transparencia de la información.

La columna cerrará ofreciendo algunas conclusiones generales y sugerencias de política pública.  

INCENTIVOS, COBRE REFINADO Y EL DESAFÍO DE LAS FUNDICIONES

El proyecto de royalty minero aprobado por la Cámara introduce incentivos (mediante compensaciones a la tasa progresiva del tributo) a los explotadores mineros que acrediten niveles de procesamiento a los materiales extraídos distintos al concentrado de cobre (26 – 33% Cu).

Esto quiere decir que se pretende premiar la producción de cobre blíster (sobre 96% Cu), ánodos de cobre (99.4 – 99.6% Cu), y cátodos de cobre (99.99% Cu). Mientras que los concentrados de cobre, de baja pureza, son el primer producto comercial de Chile, los cátodos son el último producto de la minería de cobre.

Hoy cerca de la mitad de la producción chilena de cobre se exporta como concentrados para su refinación final en el exterior. Una estimación simplificada del precio de venta[3], a partir de una tonelada de concentrado de cobre, sin subproductos y con 28% de cobre, arroja un valor de venta de 4,26 USD/lb de cobre. Por otra parte, los cátodos, son el punto de partida de varios procesos de manufactura industrial basado en cobre: cables, fibras, tubos, láminas y aleaciones. En este caso, una estimación del precio de venta[4], a partir de una tonelada de cátodos de cobre, considerando premios de mercado, arroja un valor de venta de 4,53 USD/lb. Todo lo anterior, para un precio del cobre de referencia de 4.5 USD/lb.

Es decir, bajo los parámetros anteriores, pasar hoy de concentrado de cobre a cátodo implica agregar aproximadamente 5,8% más al valor de venta, equivalente a 0,26 USD/lb adicionales. ¿Justifica esta ganancia adicional el paso de concentrado a cátodo?

Desde el punto de vista de la decisión de inversión, no. Como se explica en el recuadro final, para el inversor o inversora la decisión de producir cátodos de cobre y no concentrados seguirá dependiendo fundamentalmente del precio del cobre de largo plazo. (Ver recuadro “Efecto de la rebaja tributaria en la inversión”).

Por supuesto, considerando la aspiración de mayor industrialización en el territorio, que a ratos tiene un apoyo transversal, idear un premio a la producción de cobre refinado suena bien. Pero promover que la industria minera se mueva del concentrado a los cátodos a través premios tributarios, debe tomar varios elementos en cuenta, para disponer los incentivos correctamente. Esto porque hoy, premiar al que produce cátodos no necesariamente significa premiar a los yacimientos que hacen inversiones adicionales.

Para comprender este punto primero hay que saber que los cátodos de cobre se producen a través de dos vías (Figura 1).

La primera es la vía de la pirometalurgia (o tradicional de fusión y refinación, es decir a través de fundiciones), la que procesa sulfuros de cobre. De esta línea se obtienen los concentrados de cobre, el cobre blíster, los ánodos y cátodos, todos productos comerciables que se obtienen en distintas etapas. Tal como se observa en la Figura 1, el concentrado de cobre es un producto intermedio, motivo por el cual se busca incentivar, mediante beneficios tributarios, un mayor procesamiento.

Figura 1

Rutas de procesos de la minería y procesamiento de minerales de cobre.

Fuente: Elaboración propia.

La segunda es la línea hidrometalúrgica, que procesa minerales oxidados de cobre. En esta línea, los óxidos de cobre[5] requieren pasar por etapas de chancado[6], extracción por solventes y lixiviación[7], para finalizar en la electro-obtención[8] desde donde se obtienen los cátodos de cobre de 99.99% de pureza que luego se comercializan.

Luego, y pese a que existen distintas líneas o rutas productivas para el cobre, el royalty propuesto premia la producción de cátodos sin distinción por tipo de mineral de origen, sean óxidos o sulfuros. De esta forma, se beneficiaría a faenas mineras que, por casualidad geológica, explotan y procesan yacimientos con óxidos de cobre, sin esfuerzo productivo adicional respecto de otras empresas que explotan y procesan sulfuros de cobre (línea pirometalúrgica) y que, para acceder al beneficio propuesto, deberían realizar sendas inversiones.

Minas como El Abra[9], Antucoya[10] o Mantoverde[11] son ejemplos de operaciones mineras que se verían beneficiadas con la rebaja tributaria propuesta por el nuevo royalty, sin inversiones o acciones adicionales. De acuerdo con los datos de Cochilco[12], la línea hidrometalurgia produjo cerca de 1,57 millones de tonelada de cobre, lo que equivale al 27 % del cobre exportado por Chile. Todo ese volumen sería beneficiado automáticamente con la nueva legislación.

Una segunda complejidad, se aloja en la línea pirometalúrgica y al aumento sostenido de la producción nacional de cobre por esta línea. En efecto, para 2030 casi el 90% de la producción nacional de cobre será por la línea de pirometalurgia[13] como consecuencia de un cambio en la estructura productiva de la minería nacional, la cual será dominada y sustentada por sulfuros de cobre, producto de la disminución de reservas de óxidos y la profundización de yacimientos.

Esto significa que, de no mediar cambios de políticas, en el mediano plazo habrá una mayor producción y venta de concentrados de cobre, sin refinar. ¿Es esto conveniente? ¿o es mejor exportar cobre refinado? La respuesta que hoy parece generar más consenso, y también a partir del incentivo diseñado, es la de producir más cobre refinado. Pero ¿están las condiciones para instalar nuevas fundiciones y refinerías en el país?

Este tema no debe abordarse sólo desde una perspectiva económica, sino que fundamentalmente ambiental y social. En 2020[14], el Centro de Estudios del Cobre y la minería (CESCO) propuso que el Estado “impulse, no financie ni opere, la construcción de una fundición-refinería de punta, con los más altos estándares ambientales”. El texto indica que, desde el punto de vista medioambiental, existe hoy la tecnología suficiente para capturar más del 99,8% de los gases contaminantes emitidos por una fundición, además de otros contaminantes como arsénico y material particulado.

Ejemplo de refinerías con altos estándares son planteadas por el mismo estudio, entre ellas algunas instaladas en España, Japón, y Alemania. Otros beneficios destacados en el informe incluyen la reducción de gases de efecto invernadero (principalmente el dióxido de carbono, CO₂) asociado a la reducción de la necesidad de transportar el concentrado, la recuperación de subproductos, la menor dependencia de mercados internacionales, y el encadenamiento productivo hacia una economía basada en servicios y tecnología para la minería.

No obstante, el mismo estudio reconoce que la reputación las fundiciones está profundamente deteriorada en Chile, más aún, han sido objeto de crítica y oposición de comunidades en los últimos años. Basta revisar lo ocurrido con Ventanas o Potrerillos.

Entonces, ¿Qué territorios albergarán las fundiciones favorecidas por el nuevo royalty? La respuesta no es obvia, no es sólo económica ni tributaria, sino que más bien se sustenta en el contrato social, desde las comunidades y la planificación territorial. Lo anterior es relevante, en particular si un territorio, a propósito del proyecto, capta finalmente menos tributos por la instalación de una fundición, a propósito de las rebajas tributarias. Los beneficios ej. empleos, desarrollo economía local, entre otros, deberán ser entonces superiores para el territorio respecto de las externalidades generadas.

Por otra parte, si se impide la instalación de nuevas fundiciones, deberemos asumir que Chile será fundamentalmente productor de concentrados de cobre. Así, para 2030, y sin nuevas fundiciones, la exportación de concentrados pasará del 48% a cerca del 70%, tendencia que continuará creciendo.

Y si bien la respuesta admite matices y caminos diversos, es fácil reconocer que, desde los territorios, con participación de la comunidad científica, la política y abierto a la sociedad, se debe resolver primero esta interrogante: Si queremos avanzar en mayor desarrollo industrial basado en la industria del cobre, y otros minerales ¿Dónde instalaremos las fundiciones?

LA UNIVERSALIDAD DEL ROYALTY

El proyecto original ingresado a la comisión de minería de la Cámara en 2018 indicaba, en su único artículo el establecimiento de una “compensación a favor del Estado por la explotación de la minería del cobre y del litio, equivalente al 3% del valor nominal de los minerales extraídos”. Es decir, dejaba de lado el resto de las sustancias minerales como oro, plata, hierro, molibdeno, cobalto, entre otras. Esto fue corregido posteriormente, incorporando a todas las sustancias minerales concesibles[15].

Así como con el cobre y el litio, es correcto que todos los recursos mineros en Chile estén sujetos a algún esquema de royalty. No incluir recursos tradicionales como el oro, plata, molibdeno o el u otros recursos minerales con potencial para ser recuperados^[16], tales como cobalto, manganeso, titanio, tierras raras (REE), y uranio, genera una distorsión arbitraria en la estructura tributaria de la minería nacional y, por otro lado, una lesión inexcusable al patrimonio del Estado de Chile.

Es cierto que el cobre representa aproximadamente el 90% de las exportaciones mineras, es decir, casi el 45% de las exportaciones totales del país, convirtiéndolo, por cierto, en el producto más importante para la economía nacional. Pero, de no incluirse el resto de los recursos, si proyectos como Pascua Lama (oro) o Dominga (hierro) estuvieran operando, ninguno de ellos estaría sujeto al pago del nuevo royalty. Más aún, las comunas que hospedarían estas operaciones no productoras de cobre no recibirían o al menos recibirían menos beneficios de los fondos propuestos por el proyecto de nuevo royalty. Este punto es de particular importancia si, tal como se ha anunciado en el Congreso, el nuevo royalty reemplazará al IEAM, el cual si grava a todas las sustancias minerales concesibles.

Premeditado o no, la redacción del proyecto actual plantea otras dos preguntas. La primera versa sobre si se podrá o no aplicar efectivamente el royalty al litio en los términos planteados, dado que, por una parte como sustancia no concesible está sujeto a otros mecanismos de explotación, y por otro, los actuales contratos entre CORFO y las empresas explotadoras ya consideran el tributo.

El litio, al ser considerado un mineral no concesible, solamente puede ser explotado por el Estado o sus empresas por concesiones administrativas o contratos especiales de operación[17]; muy distinto al esquema de concesiones que aplica a los minerales concesibles como el cobre. Así, el Estado, si así lo queremos, podría crear una Empresa Nacional del Litio, pública, autónoma, transparente, sujeta a la ley de Sociedades Anónimas y con gobierno corporativo similar al de Codelco, que explote los recursos del litio a beneficio íntegro de las arcas fiscales.

Por otro lado, tal como se presentó en la columna anterior, el royalty propuesto está indexado sólo al precio nominal del cobre promedio registrado en la Bolsa de Metales de Londres (BML). Es decir, omite explícitamente los superciclos de recursos minerales, como el oro o el hierro, que también son explotados en el territorio.

Luego, una empresa minera que extrae oro siempre pagará royalty en virtud del precio del cobre, y no del oro. Por lo tanto, si hay superciclo del oro, y no del cobre, los beneficios no serán capturados por el Estado. Por el contrario, si hay superciclo del cobre y no del oro, una empresa minera de oro deberá tributar por una realidad que no le pertenece. Estos distintos superciclo de precio actualmente sí son considerados en el IEAM.

Así también, el nuevo royalty basa los cálculos de los incrementos progresivos, para precios promedios sobre 2 USD/lb de cobre, en valores de un mercado específico y arbitrario como es los transados en la Bolsa de Metales de Londres (BML). Estos valores promedio de referencia, pueden traducirse en potenciales inconsistentes respecto del precio de venta efectivo de los minerales que cada empresa pone en el mercado, respecto de los valores promedio de la BML.

TRANSPARENCIA

Para conversar sobre un tema tan complejo como el royalty minero, es necesario conocer, disponer y analizar mucha información. No se trata solo de los distintos sistemas tributarios vigentes en la actualidad, sino que, como ya hemos mencionado, de la especificidad de cada yacimiento minero, su geología, operaciones y procesos.

En el seminario «Institucionalidad de la minería chilena en el contexto internacional» organizado por CESCO, James Otto, un destacado abogado tributario del sector minero, recomendó que Chile se uniera, así como ya lo han hecho otros 50 países, al estándar EITI[18] sobre transparencia en la explotación de recursos mineros. El estándar EITI “permite la recolección de información a lo largo de la cadena de valor de la industria extractiva desde el punto de extracción, hasta cómo los ingresos pasan por el gobierno y cómo benefician al público”[19].

Michel Jorratt (2021)[20] lo secunda en un reciente informe de la CEPAL. Agrega la importancia de la fiscalización de precio y cantidades de los minerales exportados, también como fuentes de pérdidas de ingresos fiscales, así como la potencial pérdida de confianza de la ciudadanía en el sistema tributario. Algo que suena familiar en el contexto de esta discusión.

Para mirar el vaso medio lleno, la existencia de organismos técnicos como la Comisión Chilena del Cobre (Cochilco)[21] y Servicio Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN)[22] son y han sido clave en capturar y proveer información para la discusión pública. También para estas columnas. Y si bien la información disponible hoy es bastante, será necesario, en cualquier esquema de tributo futuro, no sólo mejorar la capacidad del Servicio de Impuestos Internos y de Aduanas para fiscalizar y controlar tributariamente y en los puertos de embarque, sino que también, las facultades de Cochilco y Sernageomin para captar y divulgar más información con mayor detalle.

Esto requiere continuar con la publicación de los estados financieros de las empresas mineras, ajustar datos e información al standard EITI (incluso si Chile no se incorpora formalmente), así como dotar a estas instituciones de mayores recursos para aumentar su planta, generar más estudios, y acercar la información a la comunidad más allá de la especializada. Y si bien este punto no es materia del mismo proyecto de royalty, es recomendable, para el cumplimiento de las metas y expectativas que el mismo proyecto crea, que se establezca paralelamente discusiones y propuestas en torno a este punto y los servicios mencionados.

CONCLUSIONES

Difícilmente llegaremos a una solución óptima en el diseño del royalty. Son demasiadas las incertezas y variables que se reúnen no solo por la magia contable de los sistemas de tributación, sino que también por las naturalmente únicas y diversas características de los yacimientos mineros, y también sus sistemas de explotación. No obstante, podemos indicar que:

• Tal como dijimos en la columna anterior, el nuevo esquema de royalty propuesto tiene el potencial de capturar una mayor proporción de los beneficios económicos a favor del Estado. Esto es particularmente beneficioso para el Estado durante ciclos de precios de cobre altos de largo plazo. En este escenario, el Estado tiene la oportunidad de capturar muchos más recursos que con las tasas actuales definidas en el IEAM[23], sin poner en riesgo la inversión del minero o minera. No obstante, es evidente que, ante menores reservas mineras, la vida útil de los proyectos disminuirá por menor producción. Así, el Estado podrá recaudar más, pero por menos tiempo. ¿Cuánto más, cuanto menos? Este balance debe estudiarse en detalle para cuantificar sus efectos netos.
• Por otra parte, a medida que se aproximan los ciclos precios bajos (o costos altos), disminuyen también las reservas mineras que se pueden explotar, en un escenario sin royalty. En el caso de minas con costos altos, la decisión del inversor puede ser eventualmente no invertir, y con ello el efecto del royalty puede no ser el deseado desde el punto de vista de la recaudación ni del aprovechamiento de los recursos minerales. En este escenario no es recomendable el uso del nuevo royalty, tal como ha sido aprobado en la Cámara, es decir, con tasas marginales y progresivas dependientes del valor del precio.
• Así, y desde el punto de vista de las reservas mineras, un esquema híbrido de royalty, que considere en distintas proporciones, un tributo sobre las ventas más tasas progresivas sobre las utilidades operacionales, es correcto.
• A este último punto, la indexación del nuevo royalty al precio nominal del cobre promedio registrado en la Bolsa de Metales de Londres (BML) debe revisarse. No sólo se debe aspirar a capturar superciclo de otros recursos minerales, sino que también velar por la consistencia del precio de venta efectivo de los recursos minerales en el mercado. Pérdidas y/o ganancias pueden ocurrir ya sea para el Estado como para la empresa sin justificación meritoria.

• El incentivo a la producción de cobre refinado propuesto en este proyecto no modifica la decisión del inversor o inversora, y, por otra parte, beneficia arbitrariamente un grupo de operaciones mineras por sobre otras. Además, debe abordar, primero, la discusión sobre la instalación o no de fundiciones en el territorio, sus impactos y beneficios, y las consideraciones medioambientales y sociales en el país. Y sí esta conversación avanza, de acuerdo con lo expuesto en el texto, el incentivo o premio debe ir hacia la instalación de fundiciones, bajo esquemas por discutir, y no a la producción de cátodos. Este punto es de particular relevancia en el contexto de mayor desarrollo e industrialización a partir de recursos minerales, en particular del cobre.
• Sea el royalty propuesto o una versión distinta de lo que conocemos, este debe considerar todas las sustancias minerales concesibles que se extraen en el territorio nacional, incluido el cobre, oro, plata, hierro entre otras. Para ello deberán hacerse las equivalencias o ajustes necesarios para que sean efectivamente incorporados en el nuevo esquema tributario. Deberán revisarse también su aplicación al litio, y a otras sustancias minerales no concesibles que, por su categoría jurídica vigente, responden a otros esquemas de explotación minera.
• Finalmente, es necesario fortalecer el rol de Cochilco, de Sernageomin, de Aduanas y del Servicio de Impuestos Internos en el marco de un nuevo sistema tributario para la minería a fin de aumentar y mejorar el tipo y cantidad de información de la industria disponible. Punto aparte es el Ministerio de Minería, cuyo rol en la discusión pública minera, no ha estado a la altura con la importancia del sector en la economía nacional.

En estas dos columnas no se ha enfatizado en el destino, en cómo se gastan o invierten los recursos potencialmente disponibles con un nuevo esquema tributario a la minería. No obstante, es importante recalcar que una parte de ellos debería orientarse no solo a compensar las externalidades negativas presentes en las regiones mineras, sino que también las del pasado, en particular aquellos pasivos ambientales que están en condición de abandono[24]. Por otra parte, es deseable que una parte de los recursos se dirija hacia investigación, innovación, creación de empresas satélites en torno a la minería, de servicios y tecnológicas, y educación.

Finalmente, soy optimista del rol de la industria minera en Chile. La industria minera seguirá aportando al desarrollo del país, tal como lo ha hecho en años anteriores. No desaparecerá ni significará su término en 4 o 5 años más. Al contrario, está llamada a seguir siendo parte fundamental de nuestra economía, así como de un actor clave en el proceso de transición energética que Chile y el mundo necesitan. Es de esperar que, ante el escenario de discusión constitucional que iniciamos, las industrias y gremios del sector se sumen activamente a la conversación del nuevo trato social. Con ello, conversar abiertamente, sin barreras o amenazas de inconstitucionalidad, con transparencia, facilitando cifras e información que permitan no sólo construir una nueva estructura tributaria, sino que también generen condiciones para una mayor y necesaria contribución al país.

Agradecimientos

El autor agradece los aportes, ideas y sugerencias de Emilio Castillo, Gonzalo Nelis, y Nelson Morales en el desarrollo de estas columnas. También al equipo de CIPER Académico por la edición del documento.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

CIPER/Académico es un espacio abierto a toda aquella investigación académica nacional e internacional que busca enriquecer la discusión sobre la realidad social y económica.

Hasta el momento, CIPER Académico recibe aportes de seis centros de estudios: el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES), el Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR), el Centro de Investigación en Comunicación, Literatura y Observación Social (CICLOS) de la Universidad Diego Portales, el Núcleo Milenio Autoridad y Asimetrías de Poder (NUMAAP), el Centro de Recursos Hídricos para la Agricultura y la Minería (CRHIAM) y el Instituto Milenio para la Investigación en Depresión y Personalidad (MIDAP). Estos aportes no condicionan la libertad editorial de CIPER.