Un imperativo democrático: la subordinación y no deliberación de las instituciones armadas

¿Cuán obedientes y no deliberantes son las Fuerzas Armadas y de Carabineros? Este detallado análisis de la Constitución chilena muestra que hay artículos que contradicen esas aspiraciones democráticas; también destaca el poco control que las autoridades civiles tienen sobre las operaciones de inteligencia de esas instituciones y sus programas de formación, entre otros aspectos. La Constitución consagra una “cultura organizacional de autonomía”, donde se considera que las instituciones armadas están sobre la política democrática, “pues defienden ciertos valores aparentemente superiores”, explica el autor.

El autor es cientista político, profesor de la Universidad Diego Portales, y ha desarrollado una larga investigación académica en el área constitucional. Es investigador responsable del proyecto FONDECYT Nº 1170025 sobre ideas y cambio constitucional en Chile e investigador asociado del el Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR).

La gran mayoría de las sociedades contemporáneas han establecido instituciones armadas para proteger el territorio respecto de eventuales amenazas externas (fuerzas armadas), y para controlar el orden público interno (policías). El pacto social democrático transfiere el monopolio de la fuerza a un conjunto limitado de instituciones que serán las encargadas de proteger a la ciudadanía.

Pero transferirles el control de las armas a tales instituciones (policías y militares) implica un serio dilema para cualquier sociedad democrática. Y esto por el simple hecho que dicho traspaso de confianza implica una concentración de poder que pone en riesgo a la propia convivencia democrática. Los creadores originales de la Constitución de Estados Unidos tenían conciencia de aquella amenaza por lo que sugieren un modelo mixto de control, entregándole al poder ejecutivo la potestad de la comandancia en jefe de las fuerzas armadas y reservando para el Congreso la declaración de guerra y el control presupuestario.

Esto nos lleva a la ya clásica afirmación que la democracia debe protegerse de sus propios protectores.  “¿Quién vigilará a nuestros vigilantes?” se preguntaba irónicamente el romano Juvenal en sus poemas. Platón, en La República, enfrentado a esta misma pregunta sostenía que sería absurdo establecer algún tipo de control respecto de los guardianes de la ciudad. Los guardianes se protegerán así mismos por aquel sentido de valor y honor que tiene un guerrero.

La historia contemporánea ha demostrado que la democracia requiere controlar a sus guardianes. La tentación de aquellos guardianes de transformarse en gobernantes, el uso de sus poderes para obtener prebendas, y/o el uso político que muchas veces se les da a las instituciones armadas —policías y militares—, llevó a establecer algunos principios que hoy parecen básicos en una democracia: la supremacía civil, la obediencia y la no deliberación.

Las Constituciones democráticas suelen establecer una nítida y explícita superioridad de mando de la máxima autoridad política en tiempos de paz y de guerra. No pueden dejarse espacios de autonomía a las instituciones policiales y militares pues aquello podría eventualmente erosionar a la propia institucionalidad democrática. Particular atención se debe poner a las decisiones de mando en tiempos de paz y de crisis, respecto de los servicios de inteligencia y en relación con el uso de los recursos públicos. Así, en muchas constituciones se establece que el comandante en jefe será la máxima autoridad política. Se establece el poder de remoción de los comandantes en jefe y se establecen mecanismos permanentes de control legislativo sobre los procedimientos castrenses y policiales.

La obediencia es la otra cara de la moneda. Las instituciones armadas deben aceptar y acatar las decisiones emanadas del poder político. En este sentido la jerarquía institucional no alcanza su límite en el comandante en jefe o director de Carabineros sino que se transfiere hasta el poder político representado por el o la presidenta de la República. La democracia debe evitar crear un Estado dentro del Estado, esto es, burocracias que se mandan solas y que funcionan al margen de cualquier control político democrático.

Finalmente, la no deliberación alude a no interferir en asuntos políticos precisamente por el poder que estas instituciones concentran. Si las instituciones armadas entregasen opiniones sobre el curso de los acontecimientos políticos, lo que sucede en los programas de televisión, lo que aprueba o rechaza el Congreso Nacional o el modo en que se conducen las políticas públicas, se vería afectada seriamente la convivencia democrática. Ya dijimos que por el solo hecho de controlar el monopolio de las armas, la opinión de una institución armada es cualitativamente distinta a la de cualquier otra institución del Estado o de la sociedad civil por lo que se establece este requisito democrático.

¿CUMPLE LA CONSTITUCIÓN ACTUAL CON ESTOS PRINCIPIOS?

El actual estándar constitucional en esta materia es claramente insuficiente. Esto se ha venido sosteniendo desde hace ya bastante tiempo (García y Montes 1994, Hunter 1996, Fuentes 1997, Agüero 1998, Fuentes 2000, Weeks 2003, Fuentes 2006) y ha sido reiterado recientemente (Contreras y Salazar 2020, Varas 2021). Analicemos brevemente el modo en que se aborda los principios de la supremacía civil, la obediencia y la no deliberación en la Constitución.

El actual texto establece, efectivamente, que las instituciones armadas y de Carabineros son “esencialmente obedientes y no deliberantes” (artículo 101). Se establece también que el presidente de la República “puede disponer de las fuerzas de aire, mar y tierra, organizarlas y distribuirlas” (art. 32 Nº17) y se define que la máxima autoridad de la República nombra a los comandantes en jefe de las fuerzas armadas y de Carabineros, así como puede llamarlos a retiro.

Sin embargo, la propia Constitución vigente contiene una serie de artículos que contradicen estos principios de mando, obediencia y no deliberación estableciendo lo que se ha denominado un poder de seguridad (Contreras y Salazar 2020).

En relación con la supremacía civil, en ninguna parte del texto se establece una clara supremacía respecto de las instituciones armadas. Por ejemplo, en el artículo 32 Nº 18 se indica que el presidente tendrá la función de “asumir, en caso de guerra, la jefatura suprema de las fuerzas armadas”. ¿Quiere decir esto que en tiempos de paz tal jefatura suprema no es ejercida por el presidente?

Varias constituciones en el mundo establecen explícitamente que el mando superior de las instituciones armadas—policías y militares—le corresponde al presidente de la República. En Estados Unidos se explicita que el presidente es el comandante en jefe de las fuerzas armadas. Lo mismo ocurre en casos como Finlandia, Francia, Argentina o Sudáfrica. Y este rol lo cumple el presidente en tiempos de paz y de guerra.

Otro aspecto crítico se refiere a los sistemas de inteligencia, en la que un estado democrático debe procurar establecer una línea de responsabilidad y mando sujeto al control civil. La Constitución chilena actual no define las prerrogativas de las autoridades civiles en este ámbito. Por ejemplo, en Alemania la Constitución señala que el Parlamento Federal deberá definir un panel para monitorear las actividades del sistema de inteligencia del país. La Constitución portuguesa le confiere la atribución exclusiva al Parlamento de definir las reglas que regularán los sistemas de inteligencia. La Constitución de Sudáfrica le entrega la potestad a la máxima autoridad civil de organizar el sistema de inteligencia y de designar a quienes la conducirán. Los déficit de control democrático sobre el sistema de inteligencia hacen imperativo abordar el tema en una perspectiva constitucional.

Otra dimensión de supremacía se da con los estados de excepción constitucional, donde el presidente designa a un jefe de la defensa para la zona declarada bajo excepción. Aquí el problema se da entre la superioridad jerárquica y política de un Intendente (o un Gobernador, como será en el futuro), respecto de un oficial castrense que es designado para gobernar un territorio en tiempos de excepción. La Constitución no resuelve este problema y, de hecho, varias catástrofes naturales nos han mostrado las dificultades e incluso tensiones que se producen entre la autoridad civil y militar, enfrentados a este tipo de circunstancias.

En Chile, se les entregan a las fuerzas armadas además, una serie de atribuciones en la ley orgánica que las organiza. Entre otros, los nombramientos, ascensos y retiros dependen de propuestas emanadas por los comandantes en jefe respectivos; las instituciones armadas pueden definir sus propios planes y programas de estudio sin pasar por la aprobación de ninguna institución externa a ellas mismas; dichas ramas pueden otorgar títulos técnicos, profesionales y grados académicos; se establece un régimen especial de previsión y seguridad social del personal de planta y se indica que es autónomo; y se establece un presupuesto militar particular que incluye un fondo plurianual de capacidades estratégicas y un fondo de contingencia estratégico entre otros.

En otras palabras, la autoridad civil ve limitada su acción en áreas relevantes al desarrollo de las instituciones de la Defensa toda vez que o no tiene las atribuciones o son aspectos de la gestión que han sido concebidos como espacios reservados para la acción de las propias instituciones armadas (mando, educación, sistema de seguridad social, financiamiento, justicia militar).

¿…Y LA NO DELIBERACIÓN?

Ya dijimos que la Constitución explicita que ni las fuerzas armadas ni Carabineros pueden deliberar. Sin embargo, el texto vigente deja entreabiertas opciones para que los institutos castrenses deliberen. Por ejemplo, en el artículo 107 se indica que cualquiera de los integrantes del Consejo de Seguridad Nacional, en el marco de sus sesiones, “podrá expresar su opinión frente a algún hecho, acto o materia que diga relación con las bases de la institucionalidad o la seguridad nacional”.  O sea, si el Presidente decide convocar a dicho Consejo, cualquiera de los comandantes en jefe o el Director de Carabineros podrá aludir a tales materias.

¿A qué materias aluden las “bases de la Institucionalidad”?  Ello nos remite al capítulo Primero de la Constitución que aborda dichas bases. Allí se mencionan temas como la relevancia de la familia, grupos intermedios, el rol del Estado, los emblemas nacionales, la estructura del Estado, la regionalización, el carácter democrático de la república, la soberanía de la nación, el ejercicio de la soberanía por medio de elecciones, la probidad y el terrorismo. Es decir, perfectamente las fuerzas armadas podrían hacerle ver al presidente en una reunión del Consejo de Seguridad Nacional cualquier preocupación sobre alguno de estos temas. Si eso no es deliberar, ¿de qué estamos hablando?

Otro artículo problemático es el Nº6, que indica que “los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la República”.  Como las instituciones armadas y de orden público son órganos del estado, entonces les corresponde también a ellas garantizar el orden institucional de la República. Esto último es altamente problemático por cuanto perfectamente en una situación de crisis estas instituciones podrían señalar que la propia Constitución les indica que deben garantizar el orden institucional. El principio de obediencia y no deliberación perfectamente se podría poner en jaque si se procediera a dar este tipo de argumentación contraria a cualquier sistema democrático en forma.

AUTONOMÍA SIN SUBORDINACIÓN

Luego del golpe de Estado las fuerzas armadas y Carabineros se autoasignaron un rol particular dentro del proceso político chileno. La Constitución original de 1980 cristalizó una autonomía legal pero también una de tipo organizacional y corporativa que se proyecta hasta el día de hoy. No cabe duda de que se han hecho relevantes cambios legales a la Constitución que han reducido significativamente los espacios de autonomía formal. Pero tanto los militares como Carabineros continúan viviendo en una “cultura organizacional de autonomía”.

En años recientes hemos sido testigos de varios episodios de este tipo: generales que se niegan a renunciar; uso de recursos institucionales para cometer ilegalidades bajo la premisa que no serán castigadas; defensas corporativas; intervenciones públicas para pronunciarse sobre la contingencia. Esta cultura organizacional se nutre del autoconvencimiento que sus instituciones están por sobre la política democrática, que defienden ciertos valores aparentemente superiores. Pero además, al existir un blindaje corporativo y legal (justicia propia, mando jerárquico autónomo), se genera un ambiente propicio para actuar autónomamente.

No es casualidad que en los últimos años se hayan demostrado montajes en el sistema de inteligencia de Carabineros, engaños del Ejército respecto del espionaje a periodistas que han investigado casos de corrupción de dicha institución, o la negación de Carabineros a presentar su renuncia ante la petición del mismo Presidente de la República como sucedió en diciembre de 2018 con Hermes Soto. La carta pública de esta semana de las tres ramas de las fuerzas armadas a un canal de Televisión demuestra, una vez más, el dominio de esta cultura organizacional autónoma que permea sus acciones.

El proceso constituyente será una gran oportunidad para revisar el mandato constitucional en relación con las fuerzas armadas y de orden. Esperemos que los principios de supremacía civil, obediencia y no deliberación permeen las discusiones y nos conduzcan hacia una nueva concepción de defensa y orden público que debiese plasmarse en ese texto Constitucional.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

CIPER/Académico es un espacio abierto a toda aquella investigación académica nacional e internacional que busca enriquecer la discusión sobre la realidad social y económica.

Hasta el momento, CIPER Académico recibe aportes de seis centros de estudios: el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES), el Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR), el Centro de Investigación en Comunicación, Literatura y Observación Social (CICLOS) de la Universidad Diego Portales, el Núcleo Milenio Autoridad y Asimetrías de Poder (NUMAAP), el Centro de Recursos Hídricos para la Agricultura y la Minería (CRHIAM) y el Instituto Milenio para la Investigación en Depresión y Personalidad (MIDAP). Estos aportes no condicionan la libertad editorial de CIPER.