La renta del cobre y su repartición: una discusión pendiente

Cuando las mineras privadas en Chile logran recuperar su inversión y tener un retorno adecuado, la ganancia adicional que generan —varios miles de millones de dólares—  se reparte 60 % para ellas y 40 % para el Estado. ¿Por qué se distribuye así la renta del cobre? ¿Es justo que las empresas se lleven la mayor parte? El autor de esta columna explica por qué hasta ahora se ha evitado tener esta discusión económica y asegura que hoy es el momento indicado para abordarla.

Esta columna se basa en el artículo “Natural resource rent allocation, government quality, and concession design: The case of copper in Chile” publicado en Resources Policy en Julio de 2020. A su vez, dicho artículo es la continuación y refinación de otro publicado en Trimestre Económico y una tesis de pregrado en la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile.

Transparencia: El autor no trabaja, comparte o recibe financiamiento de ninguna compañía u organización que pudiera beneficiarse de este artículo. Además, no debe transparentar ninguna militancia política ni afiliación relevante más allá de su condición de académico investigador.

El auge del precio del cobre ha despertado un renovado interés en la distribución de la renta que genera su extracción. El contexto de pandemia y estallido social también han influido de manera directa en esto.

La renta del cobre es un excedente puro. No es ni el ingreso ni la ganancia que genera la actividad. Imagínela como la porción de la ganancia que supera lo necesario para recompensar al capital invertido, dado su volumen, riesgo y costo de oportunidad. Por ello, si eliminamos la renta, la operación puede continuar sin problemas hoy y en el futuro. En un ejemplo simplificado, supongamos que una minera tiene ingresos de 100, gastos explícitos (mano de obra y otros insumos) de 50, y gastos implícitos (costo de oportunidad del capital invertido en explorar y explotar ajustado por riesgo) de 30. Esta minera tendría un ingreso de 100, una ganancia de 50 y una renta de 20. Si eliminamos la renta de 20, la minera igual puede seguir cubriendo sus costos explícitos, y, además, sostener el incentivo a invertir capital para mantener la actividad.

Precisamente este carácter excedentario hace de la distribución de la renta un tema muy polémico. Dado que es “lo que sobra”, este “residuo” se puede distribuir de cualquier forma sin afectar la viabilidad de la industria (ni en explotación ni en exploración). Puede ir al Estado para financiar lo que sea (para bien o para mal), puede repartirse entre comunidades locales, puede ir a las empresas que realizan la actividad, o lo que se nos ocurra. La distribución efectiva de la renta dependerá enteramente de las leyes y otras instituciones que tenga un país. Hoy en Chile, esa distribución de la renta es 60% para las empresas y 40% para el Estado.

¿Puede cambiar eso?

En general la discusión sobre la renta del cobre en Chile es un apasionado intercambio de oídos sordos, en parte por los intereses detrás de la magnitud de recursos en juego y en parte por el sesgo ideológico de las partes. El intercambio se enloda aún más por errores conceptuales sobre lo que es la renta del cobre y el desconocimiento de los datos que podrían anclar la conversación. En esta columna plantearé que al menos sí contamos con la información necesaria para discutir constructivamente sobre la distribución de la renta del cobre en Chile, y que además estamos en un momento preciso para tener esa conversación.

LA INFORMACIÓN QUE TENEMOS

La distribución de la renta sólo tiene dos dimensiones relevantes: una objetiva sobre cómo se distribuye (que supone tener información), y una subjetiva sobre la justicia de dicha distribución (que supone el espacio de discusión). Como bien indicó Rodrigo Valdés en su columna en El Mercurio el 7 de marzo, “Impuestos a la minería: merecemos más”, necesitamos buena información para tener esta conversación; sólo así podemos crear los consensos sobre la justicia de la asignación actual y proponer los cambios correspondientes.

En lo que se equivoca Valdés es en que estamos tan perdidos con respecto a la información. Hay varias cosas que sabemos. Él menciona que: 1) Por cada centavo que sube el precio del cobre, las ventas adicionales serán de US$ 128 millones; que US$ 90 millones de ese total lo generará la minería privada y que al nivel actual de precio eso es mayormente renta al ser más de lo requerido para pagar las inversiones. 2) Según Ernst & Young (2018), la tributación efectiva de la minería es de 43.4 %. No obstante, ese porcentaje representaría un techo de lo que se lleva el Estado, dado mecanismos que hacen la tributación efectiva menor como diferir la distribución de utilidades y usar precios de transferencia. Y 3) Según Sturla et al. (2018), la minería privada captó rentas por algo más de US$ 10 mil millones cada año entre 2005 y 2014.

Pero esto no es todo.

El año pasado publiqué en Resources Policy un artículo académico (Leiva, 2020) que estima la renta de las grandes empresas mineras, empresa por empresa, desde su inversión inicial hasta 2018. La estimación en el artículo toma un enfoque de ciclo de vida para considerar el costo de oportunidad del capital y tiempos de vacas gordas y flacas. Además, la renta se estima con datos de los Estados de Resultados de las mismas empresas provistos por sus Memorias Anuales que deben publicar gracias a la Ley 20026 que estableció el Impuesto Específico a la Actividad Minera en 2005. Por último, las estimaciones de renta se hacen con inversiones, dividendos e impuestos efectivos, en vez de la diferencia de ingresos y costos. Todo esto permite una estimación de renta conceptualmente rigurosa y empíricamente robusta, superando las objeciones a la estimación de renta basadas en el costo de oportunidad del capital, la volatilidad del precio y el origen de los datos.

Usemos un ejemplo simplificado para ilustrar la lógica detrás de la metodología: supongamos que un inversionista aporta 100 para iniciar una minera el año 2000. Para efectos del inversionista, su incentivo a mantener el capital en la empresa y quizás invertir aún más en el futuro depende exclusivamente de cuánto y cuándo podrá obtener dividendos. No depende de sus ingresos, gastos, impuestos, endeudamiento, etc. salvo en cuanto ellos afecten sus dividendos. Si a los 10 años obtiene dividendos de 100 está apenas recuperando su inversión, si obtiene dividendos de 260 está obteniendo un retorno justo tomando un costo de oportunidad del capital de 10%, y si obtiene más de eso entonces recién está obteniendo renta (e.g., si el dividendo es de 300 entonces la renta es de 40). Por su parte, el 100 % del impuesto que paga se considera renta para el Estado, lo que ignora la depreciación del capital natural que ocasiona la extracción de minerales. Por esto y otros motivos (como ignorar precios de transferencia) las estimaciones son conservadoras.

¿Los resultados centrales? La renta que han gozado las 12 grandes empresas mineras suma en promedio unos US$ 5 mil millones entre 1988 y 2018, con una gran diferencia entre años de vacas gordas y flacas. Además, la distribución de la renta que se quedan las empresas sigue dos regímenes claros: las empresas que aún no logran recuperar la inversión inicial y obtener un retorno adecuado  se quedan con cero renta porque aún no la generan. Tres empresas están en este régimen. Mientras, las empresas que ya pagaron su inversión inicial y obtuvieron un retorno adecuado se quedan en promedio con un 60 % de la renta que generan (Figura 1) y por tanto el Estado se queda con el 40%. Dicho valor varía sorpresivamente poco entre las nueve empresas en este régimen (desviación estándar de 3.6 %).

¿Por qué el Estado se queda con el 40 % y las empresas con el 60 %? Honestamente no lo sé. Este fue un resultado enteramente inesperado del estudio. Una forma preliminar de interpretarlo es que es el producto espontáneo del conjunto de instituciones que gobiernan la relación entre minería privada y Estado en Chile, las que fueron evolucionado con y a veces sin la industria en mente (impuesto de Primera Categoría, impuesto Adicional, impuesto específico, Ley Orgánica Constitucional de Concesiones mineras). Es poco probable que sea parte de un plan explícitamente diseñado para llegar a esta distribución.

Figura 1: Porción de la renta que se quedan las empresas mineras privadas.
Fuente: Leiva (2020), Figura 3, Panel C

Obviamente, la estimación del artículo tiene limitaciones debidamente señaladas y discutidas en el texto, pero no pareciera que los resultados cambien mucho al superarlas. Los resultado del artículo están entre lo que sugiere el estudio de Ernst & Young (2018) y el de Sturla et al. (2018), y son virtualmente idénticos a lo que encuentra Michel Jorratt, ex director del SII, en un estudio realizado para la CEPAL en el que aborda el vínculo minería y tributación en Chile y Perú, y que será publicado en pocas semanas. Los cuatro estudios que he mencionado son sorprendentemente coincidentes dadas las diferencias metodológicas, datos y períodos, y me atrevería a sugerir que las diferencias de resultados son irrelevantes en términos de sus implicancias.

Por tanto, Valdés se equivoca en afirmar que nadie sabe con certeza cuánto aporta la minería privada. A riesgo de parecer arrogante, yo sé, y estoy seguro de que no soy el único: en términos gruesos la minería privada aporta un 40% de la renta una vez que logra recuperar su inversión y obtener un retorno adecuado.

LA DISCUSIÓN QUE NECESITAMOS

Con esta base sólida de información que da cuanta certeza se puede tener en temas de política pública podemos pasar a la segunda dimensión de la distribución de la renta: la justicia. ¿Es justo que las mineras privadas se queden con alrededor de un 60 % de la renta del cobre que generan, i.e., de un pago que es íntegramente superior al necesario para justificar una inversión en la actividad? En reconocimiento de que aquí entramos a una dimensión subjetiva, pareciera que no. Quizás en los años 80, cuando se desarrolló la institucionalidad que dio estos resultados, lo era, pero hoy, siendo Chile un país OCDE, de ingresos altos, con amplio acceso a mercados financieros internacionales y con una institucionalidad considerablemente más fuerte, el contexto es distinto.

Pero entonces, ¿qué sería justo? Quizás revertir los porcentajes con un 40 % para las empresas privadas y un 60 % para el Estado sea justo y políticamente realista dado los poderosos intereses mineros. Quizás la coyuntura de estallido social y pandemia permita llegar más allá, con un arreglo de 33.3 % – 66.6 % para empresas y Estado respectivamente, o incluso a un 25 % – 75 %. Al respecto, la experiencia Noruega con el petróleo es referencial. El detalle es fascinante y Ryggvik (2015) hace una buena revisión que pueden encontrar aquí. Yo me limitaré a indicar que el impuesto general a las empresas en aquel país es de 22 %, pero que las empresas petroleras tienen una sobretasa de 56 % debido a la rentabilidad extraordinaria de la extracción de recursos petroleros, según indica textual su ministerio de petróleo y energía. Este 78 % de impuesto a las petroleras privadas es sobre la ganancia, no sobre la renta, y junto a una importante empresa pública y una gobernanza ejemplar de la riqueza natural ha permitido a este país de menos de seis millones de habitantes acumular el fondo soberano más gran del mundo.

Volviendo a Chile, es de esperar que cualquier que sea la nueva fórmula se logre de forma democrática y de buena fe por parte de los involucrados. Por el lado del Estado se debieran usar sólo herramientas flexibles para capturar la renta, preocupándose de no socavar la viabilidad de la industria ajustándose a tiempos de vacas gordas y flacas. También, resulta clave que dicha renta se gobierne inclusiva y responsablemente, protegiendo a las instituciones de la corrupción, la democracia del clientelismo, y la economía de la enfermedad holandesa (consecuencias negativas que sufre una economía cuando experimenta un aumento significativo de sus ingresos en divisas). Por parte de la industria se debiera entrar propositiva y sinceramente a la conversación, evitando argumentos engañosos y aceptando que algunos arreglos del pasado ya no son viables en el presente. Dado el proceso constitucional y el fin de la invariabilidad tributaria en 2023 para varias empresas, estamos en el momento preciso para tener esta conversación.

Edición de Diego Zúñiga

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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