Velocidad mínima de internet en Chile

Este detallado análisis revisa la necesidad urgente de Chile de contar con un buen servicio de internet y los problemas que se interponen: concentración de mercado, poca transparencia corporativa y falta de una legislación que proteja a los consumidores. Este punto es especialmente delicado pues la legislación existe desde 2017, pero aún no logra ser implementada. En este retraso juega hoy un rol relevante el lobby de los proveedores agrupados en ATELMO y que concentran el 95% de los reclamos de los usuarios.

Transparencia: La autora no trabaja, ni es consultora o comparte o recibe financiamiento de ninguna compañía u organización que pudiera beneficiarse de este artículo, y no tiene que transparentar ninguna militancia política ni afiliación relevante más allá de su condición de investigadora.

En 2016, la Asamblea General de las Naciones Unidas solicitó realizar esfuerzos para disminuir las brechas digitales y definió el acceso a internet como derecho humano. Desde el inicio de la pandemia, este objetivo se entiende aún mejor. El internet es esencial para el comercio electrónico, el teletrabajo, la enseñanza a distancia, los trámites con el Estado y las conexiones sociales durante las cuarentenas y el distanciamiento social. En este sentido, la Corte Suprema calificó en diciembre 2020 como positiva la idea de un proyecto de ley -iniciado en marzo de 2018- de reconocer el acceso a internet como un servicio público “con la finalidad de asegurar la prestación de un servicio continuo y de calidad”.

La importancia que ha tenido el internet desde el inicio de la pandemia se refleja en los últimos datos que difundió la Subsecretaria de Telecomunicaciones (Subtel). Entre enero y septiembre 2020, el tráfico de internet fijo fue de casi 11 millones de terabytes (tb), un 57% superior al mismo período en 2019 (6,8 millones tb). Aunque en estos meses, un 84% de las conexiones contratadas se realizaron desde un teléfono móvil, el volumen de datos traficados muestra justo un comportamiento inverso, con casi un 84% del consumo siendo gestionado vía conexiones fijas. Estas conexiones son relevantes porque facilitan usos más allá de lo recreacional, especialmente hasta que se logre instalar y usar la tecnología 5G en el ámbito móvil.

Aún más importante que es un servicio para la ciudadanía, aún más importante es su regulación para lograr una adecuada calidad y niveles mínimos de equidad en el acceso. A septiembre de 2020 el internet fijo alcanzó a casi 60% de los hogares en Chile, lo que implica que 4 de 10 hogares de Chile no tenían un acceso adecuado a internet. Según cifras recientes de Subtel, hay 97 comunas con menos de 5% de sus hogares con banda ancha fija y 49 comunas con menos de 1% conectados. El problema se acentúa por el hecho de que las conexiones de alta velocidad fija se encuentran en las grandes ciudades, las mismas que cuentan con coberturas superpuestas de acceso de Internet móvil de calidad (4G). Según la “Radiografía de la Brecha Digital Comunal en Chile” de la Subtel, en el caso del mundo rural y pueblos pequeños, la situación es “dramática”. En mayo de 2021 saldrán datos más detallados sobre la brecha digital a nivel comunal desde la iniciativa público-privada “Conacci@n”. En términos generales ya se sabe que son principalmente las personas de menores ingresos, de más edad, en zonas más rurales, o de menor nivel educacional quienes sostienen las mayores brechas. Es decir, se trata justo de este grupo de ciudadanos que ya se encuentra con mayor vulnerabilidad social, y que podrá ver acrecentar su riesgo de exclusión social a raíz de su brecha digital, como indica también el estudio Desigualdad digital en el 2020 de la Fundación País Digital.

Es positivo que la Subsecretaría de Telecomunicaciones ponga su foco en revelar mayor información y datos sobre el acceso desigual a internet fija, y que llame a trabajar en una agenda de conectividad multisectorial para reducir la brecha digital. La reciente licitación de la red 5G es un ejemplo concreto de ello, porque obliga a las empresas adjudicadas a conectar 366 localidades pequeñas en 273 comunas con internet de alta velocidad, desde la caleta pesquera Vitor en Arica hasta la caleta María en Tierra del Fuego, o la base Bernardo O’Higgins en la Antártica Chilena, y Vaihu en Isla de Pascua. La licitación es un paso positivo tanto para el desarrollo económico, como en materia equidad, al establecer tres años para dar acceso a internet de alta velocidad a 90% de la población de Chile, mientras que las comunas citadas ya deben estar conectadas en la mitad del tiempo. “Sabemos que no es barato desplegar allí, pero la señal que queremos dar es que el servicio no es para unos pocos, sino que para todos”, dijo recientemente el CEO de WOM, Christopher Laska, en respecto. Lo cierto es que la conectividad 5G no dependerá de criterios comerciales o de la auto-regulación, sino de la implementación de la licitación que además exige sostener un mínimo de velocidad (18 Mbps en la banda 700 MHz, y 360 Mbps en la banda 26 GHz).

Mientras tanto, a nivel mundial ya se llevan a cabo las primeras investigaciones para implementar la red 6G, con una tecnología aún más potente, que permitirá avanzar hacia una nueva generación de inteligencia artificial con la cual se podría lograr conectar máquinas y humanos, o quizás crear fronteras difusas entre la realidad real y la realidad virtual.  Con estas perspectivas, se abre un sin fin de nuevas oportunidades de negocio para la próxima década (así como nuevas necesidades de regulación). Pero antes, por supuesto, hay que implementar la red 5G que ya permitirá innovaciones importantes, como avanzar hacia el «internet de las cosas» con aparatos electrónicos y sensores conectados entre sí. Va a facilitar avanzar hacia vehículos automatizados y ciudades inteligentes, con monitoreo permanente sobre la calidad de aire y tráfico.

Para materializar estas innovaciones, la red 5G tiene que cumplir con lo indicado en velocidad y tiempo de respuesta (latencia). Es un desafío porque la calidad actual de internet ya es deficiente. Los datos de reclamos muestran por ejemplo un incremento de un 85% durante el primer semestre 2020, comparado con el mismo período de 2019. 

De todos los servicios, el internet fijo mostró el mayor crecimiento de reclamos, con un 186% de aumento comparado con el mismo período de 2019. Los problemas en la calidad de servicio deben estar en relación con el aumento de uso de internet durante la pandemia, pero también podrán ser una consecuencia más bien estructural de la poca competencia que hay en el mercado. A septiembre de 2020 dos operadores (VTR y Movistar) poseían el 62% de las conexiones de Internet fija, y en el mercado móvil sólo tres operadores (ENTEL, WOM, Movistar) concentraban el 87% del tráfico total móvil.

Adicionalmente, el mercado de telecomunicaciones en Chile no tiene un estándar adecuado en materia de transparencia corporativa. Es cierto que no siempre conviene aumentar la transparencia en un mercado oligopólico. Una mayor transparencia a nivel de precios, por ejemplo, podría implicar un riesgo de colusión tácita. Distintos son los efectos de la transparencia relacionada con la gestión de riesgos en materia medioambiental y social de las empresas, incluyendo información sobre la calidad de sus servicios, y su efecto en los consumidores. Un fallo interesante del Tribunal Constitucional alemán (2002) destacó -de hecho- que la base para el funcionamiento de la competencia en los mercados es un nivel mínimo de información. Cuando a los consumidores les falta información sobre los productos o servicios que se ofrecen, no pueden evaluar si la oferta es adecuada.

En Chile, solo algunas de las empresas del mercado tienen reportes sobre su gobierno corporativo y su sostenibilidad (por ejemplo VTR, ENTEL, Telefónica Chile). De los reportes que se publican, asombra su carácter de marketing. Se trata, en principio, de una enumeración de logros, que está en brusco contraste con la realidad de reclamos y la brecha digital en Chile. Así, están lejos todavía de cumplir con las recomendaciones del Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés) para avanzar hacia un reporte estandarizado del impacto de empresas sobre las sociedades en las cuales operan. El WEF recomienda que las empresas publiquen por ejemplo las expectativas de sus clientes -y metas relacionadas desde la empresa-, así como el número de operaciones sujetas a debida diligencia en derechos humanos. Este último proceso debería llevar a las empresas a analizar cómo la calidad de sus servicios de internet -y el actuar de su cadena de suministro- afecta la vida privada y laboral de los consumidores y comunidades. Como parte de este proceso, deberían sincerar la calidad promedia de los servicios de internet según zonas y comunas, para mostrar posteriormente las estrategias que permiten ir cerrando las brechas respectivas.

Más allá de la transparencia de cada empresa, para el correcto funcionamiento del mercado es además de suma importancia obtener datos -levantados de forma independiente- que podrán servir de sustento legal para reclamos y compensaciones de consumidores, así como para crear estadísticas que transparentarían a nivel sistémico las velocidades reales del internet por empresa, zona y comuna. Para cumplir con estos objetivos, se requiere que entre en plena vigencia la Ley de Velocidad Mínima Garantizada de Acceso a Internet (Ley 21.046), aprobada ya en 2017 después de cinco años de tramitación. Dicha Ley busca principalmente que los consumidores tengan a su disposición una herramienta objetiva de medición de la velocidad contratada. Como dijo la Subtel en una presentación frente al Senado en enero 2021, dicha ley obedece además a un sentir ciudadano: “la calidad de servicio de telecomunicaciones no es equivalente a lo que se oferta”. Por ello, la ley establece que un nuevo Organismo Técnico Independiente (OTI), financiado entre las empresas proveedores de internet, realice las mediciones de velocidad bajo consentimiento del usuario. Cuando no se cumple lo contratado, los consumidores podrán exigir ajustes en sus pagos, mientras que la subsecretaría podrá establecer sanciones de acuerdo con el título VII de la Ley General de Telecomunicaciones (Ley 18.168), desde amonestaciones, multas monetarias, o la caducidad de la concesión, según gravedad del caso.

En julio 2020 fue publicado en el Diario Oficial la Norma Técnica que busca poner en práctica la Ley de Velocidad Mínima Garantizada. Para que esta Ley entre en plena vigencia, se requiere dictar todavía otra norma técnica, relacionada con las mediciones de neutralidad de red. Se espera esta presentación una vez que se haya terminado la licitación y adjudicación del Organismo Técnico Independiente que concluye durante el segundo trimestre 2021, y cuyas bases fueron recién aprobadas por la Subtel (marzo 2021). Es la presentación de este segunda Norma Técnica -sobre neutralidad de la red- que gatilla finalmente el plazo de 6 meses, para que las empresas de telecomunicaciones deben estar informando a sus clientes de las velocidades efectivamente recibidas.

Un problema no menor en este escenario es la estrategia legal del gremio ATELMO – que representa los intereses de Entel, Claro, GTD, Movistar, y VTR – empresas que concentran el 95% de los reclamos de consumidores en el primer semestre 2020. En agosto de 2020, el gremio había presentado una impugnación frente a la Contraloría General de la República, contra la Norma Técnica ya publicada en el Diario Oficial. Se trata de un escrito arduo y hostil de leer, que expresa el reclamo de la asociación por múltiples presuntas ilegalidades, relacionados entre otros con el hecho de que será un tercero quien recopila los datos de velocidades individuales, y que estos serán entregados a la Subtel. La impugnación se refiere también al reglamento que ya había sido impugnado por ATELMO de forma previa -en marzo 2020- y que no obstante ya había pasado la toma de razón de la Contraloría en Julio 2020. En diciembre de 2020, la Asociación sumó otra ofensiva frente al Consejo para la Transparencia, acusando que el reglamento y la norma técnica de la Subtel incurrían en una serie de infracciones legales, con respecto a los datos personales.

De esta manera, estando ya en la etapa final de la implementación de la Ley de Velocidad Mínima -después de casi nueve años de tramitación- se crea así un escenario de incerteza jurídica. Durante la tramitación de la Ley y de su reglamento, la propia ATELMO había sido parte de múltiples diálogos públicos privados, e incluso había participado en una consulta de la Subtel, proponiendo reglas que hoy día se impugna frente a la Contraloría. Como resultado de esta estrategia legal, los consumidores corren finalmente el riesgo de que la Contraloría emita un pronunciamiento, en momentos cuando el organismo técnico a cargo ya podría estar adjudicado – lo que podría retrasar aún más la implementación de la Ley. La impugnación del reglamento mismo es sensible también porque sin reglamento, la Ley no puede entrar a operar. El actual actuar de ATELMO no ha pasado inadvertido por el Congreso. En una sesión de la Comisión de Transportes y Telecomunicaciones en enero 2021 quedó en evidencia que la estrategia jurídica del gremio está llegando a ciertos límites, y que levanta críticas que son políticamente transversales. El entonces Presidente de la Comisión, el Senador Letelier, mencionó que los reiterados atrasos en la implementación de la Ley finalmente deberían dejar de pensar si no habría otras herramientas para regular mejor el sector (por ejemplo establecer una superintendencia).

El lobby del sector telecomunicaciones es sensible, y los esfuerzos que se realizan no son transparentes. Existen múltiples registros públicos de reuniones de lobby de ATELMO en la plataforma InfoLobby, pero la asociación misma ni tiene una página web funcionando que pudiera explicar su estrategia cambiante. Es más: ninguna empresa socia de ATELMO transparenta de forma adecuada cuánto gasta en las distintas actividades de lobby, y en qué consisten. Es un hecho que debe destacarse porque en el ámbito internacional se está analizando cada vez más la inconsistencia de empresas con respecto a su estrategia comunicacional -vía la cual pueden declararse “sostenibles”- versus sus gestiones de lobby que pueden apuntar justo a lo contrario: a conseguir ventajas regulatorias en contra de los intereses de sus stakeholders. Este “doble lobby” es una forma de corrupción de las empresas.

Un análisis del Banco Central de Europa (2017) mostró además una correlación significativa entre la intensidad del lobby de las empresas y su tamaño, lo que muestra la importancia de que estos actores transparenten su gestión. A su vez, las empresas de mayor gasto en lobby tienden a tener mayores márgenes y menor productividad, lo que es generalmente una característica de empresas que operan en mercados altamente concentrados.

Por sus riesgos, el lobby en general debe ser transparente, destacó entre otros RobecoSAM -parte de S&P Global- en su Yearbook 2018. Transparentar de forma más estandarizada la estrategia de lobby, así como posibles inconsistencias con el propósito de las empresas es también una de las recomendaciones recientes y prioritarias en materia de transparencia del World Economic Forum (Septiembre 2020), suscritas ya por decenas de empresas internacionales. Otro documento estratégico reciente del World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) -organización internacional liderado por 200 CEOs de las empresas más grandes del mundo- también aborda el lobby como aspecto estratégico para lograr transformar las economías, en sentido de hacerse cargo de tres desafíos críticos: la emergencia climática, la pérdida de biodiversidad y la desigualdad. Las empresas deben revisar cómo influyen en las políticas públicas -desde su lobby, campañas, aportes políticos, contribuciones a gremios y financiamiento de estudios y/o think tanks. Deberán poner fin a actividades que no están alineadas con sus propias declaraciones de propósito y de sostenibilidad. Por último, indica el documento del WBCSD, cuando empresas están en asociaciones gremiales que van en contra de estos principios, las empresas deben optar por o tratar de influenciar su gremio a cambiar el rumbo, o salirse del gremio. Es un llamado pragmático hacia un mínimo de coherencia, y una invitación, a usar la influencia política de las empresas de tal manera que la sociedad se beneficie de ella, y así también, las propias empresas. Espero que las empresas de ATELMO se puedan inspirar de ello.

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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