¿Qué hacer con el presidente? (no con éste, sino con todos)

“La mayoría de los actores políticos y sociales quiere limitar el poder del Ejecutivo pues lo encuentran excesivo, asfixiante” explica la columna. Pero como el poder no desaparece, ¿quién ganará lo que eventualmente pierda el presidente? El autor ofrece un mapa de las propuestas existentes y sugiere que sin un acuerdo, se puede terminar con un modelo híbrido, que no dé estabilidad ni permita un gobierno de mayoría.

Uno de los temas que más dolores de cabeza generará en la Convención Constituyente será el modo en que se reorganizará el poder de las instituciones representativas, lo que conocemos habitualmente como “régimen de gobierno”.  La mayoría de los actores políticos y sociales quiere limitar el poder del Ejecutivo pues lo encuentran excesivo, asfixiante. Pero existe cierta ambigüedad respecto a la dirección hacia donde encaminar las reformas. Hay quienes plantean derechamente establecer un sistema parlamentario—los menos, debemos reconocer. Otros, en cambio, se inclinan por un presidencialismo atenuado, y un porcentaje no menor defiende la idea de un sistema semipresidencial.

En efecto, desde el punto de vista comparativo, el régimen de gobierno chileno concentra muchos poderes en el presidente: posee iniciativa exclusiva de ley en un alto número de materias, define las urgencias, actúa como colegislador sentándose en las comisiones legislativas, tiene poder de veto, puede requerir el pronunciamiento del Tribunal Constitucional en cualquier momento del trámite legislativo, propone nombramientos de cargos relevantes, entre otros tantos poderes.

En esta columna exploraremos sucintamente las claves de un debate que es fundamental a la hora de escribir una nueva Constitución. Faltando pocos meses para iniciarse las deliberaciones, hasta cierto punto sorprenden las indefiniciones que existen sobre esta materia por cuanto se trata de un asunto de vital importancia. Sabemos que el diseño de la organización de estos poderes impacta tanto la gobernabilidad de una democracia, como su representación y participación.

En términos ideales, la democracia requiere que puedan expresarse las mayorías en las decisiones de gobierno, que exista coherencia entre lo que vota la ciudadanía y las decisiones que toman sus representantes, y que la participación ciudadana sea incidente. A continuación veremos que en el modelo chileno difícilmente las mayorías pueden expresarse, la representación está fuertemente cuestionada y prácticamente no existen mecanismos de participación incidente. Esto precisamente ha llevado a debatir el cambio del régimen de gobierno. Así, todos concuerdan en modificar el presidencialismo, pero existen más dudas sobre la alternativa a proponer.

En lo que sigue mostraremos algunos antecedentes comparativos sobre esta discusión. Luego, nos detendremos en las percepciones de las élites y en las propuestas que han estado circulando en los últimos meses sobre el tema.  La conclusión es preocupante pues la indefinición en esta materia podría conducirnos a un resultado muy sub-óptimo: establecer un modelo híbrido que debilite la figura del poder Ejecutivo, pero que no logre establecer un modelo que de estabilidad y permita un gobierno en que las mayorías gobiernen.

EL PODER EN DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

En sociedades modernas complejas y de masas resulta muy difícil —sino imposible— que la ciudadanía esté en un estado de deliberación permanente. La democracia representativa —donde se eligen “representantes” — surge precisamente para resolver los múltiples problemas de acción colectiva de las sociedades de masas. Pero existen diversos modelos para estructura aquella representación. En términos esquemáticos podemos distinguir entre el sistema representativo presidencial, el parlamentario y el semiparlamentario.

Primero, la ciudadanía elige paralelamente a un o una presidenta para dirigir el poder Ejecutivo y a un Congreso Nacional para definir las leyes que nos gobernarán. Pero, además de esta legitimidad dual, la máxima autoridad del Ejecutivo es electa por un período fijo, dicha autoridad ejerce plena autonomía en la designación de su gabinete, y existe una separación de poderes entre Ejecutivo y Legislativo.

La idea de un diseño institucional donde se confrontan los poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) es central. Se estima que esta fricción constante entre poderes ayudará a mantener controlados los espíritus antidemocráticos o personalistas del Leviatán.

En un sistema parlamentario, la ciudadanía elige a representantes del Parlamento, quienes a su vez elegirán a quienes ejercerán las funciones de gobierno (Primer Ministro y su gabinete). En este modelo son las mayorías parlamentarias las que gobiernan, con lo que se asegura que no existirán situaciones como las que se dan en un régimen presidencial, donde eventualmente un presidente no cuenta con la mayoría en el Congreso para gobernar. Entonces, en un sistema parlamentario la gobernabilidad depende de la capacidad de las diferentes fuerzas políticas de conformar una mayoría que sustente un programa de gobierno y un liderazgo que conduzca el gobierno.

El sistema semipresidencial, como su nombre lo indica, es un régimen híbrido donde tanto el Congreso como la máxima autoridad del Ejecutivo (presidente/a) son electos por la ciudadanía. Pero, además, se establece la figura de un Primer Ministro que ejercerá las funciones ejecutivas o de gobierno. En algunos casos, la designación del Primer Ministro debe contar con la mayoría del Congreso para su designación. En otros casos, el presidente nombra a un Primer Ministro de su confianza, y el Congreso tiene la capacidad de destituirlo por medio de un voto de censura.

Desde el punto de vista de la distribución regional, en las Américas y África tienden a predominar los sistemas presidenciales, mientras en Europa, Eurasia y Oceanía los sistemas parlamentarios. Lo anterior se explica principalmente por los patrones de colonización y la adopción de regímenes políticos a partir de tales experiencias.

Los casos de cambio de régimen de gobierno son más frecuentes de lo que pensamos. La mayoría se produjo en la década de los 1990s y llevó a los países a transitar desde el presidencialismo hacia el parlamentarismo (aunque también se dan cambios en la dirección opuesta, (Hayo y Voigt, 2010). Diversos autores concluyen que los sistemas presidenciales son los que han perdurado más y que el factor que explica con mayor robustez los cambios son elementos políticos internos como la competencia política y los grados de democratización. Con todo, la mayor parte de las democracias ha tendido a adoptar regímenes parlamentarios, aunque América Latina es la más presidencialista de las regiones del planeta.

Tabla 1

Sistemas de gobierno, por regiones del mundo (%) (N: 139 países)

El debate de fondo respecto del tipo de régimen de gobierno se refiere a, por una parte, permitir que las mayorías políticas que se expresan en el Congreso o Parlamento puedan efectivamente gobernar, pero que al mismo tiempo el sistema adquiera cierta estabilidad para evitar un constante ir y venir de nuevos gobiernos. Cientos sino miles de páginas se han escrito sobre las ventajas, desventajas e impactos de las distintas formas de gobierno llegando a la conclusión que es muy relevante tener en cuenta (1) los diseños institucionales que se formulen y los contextos en que se realizan, (2) las características del sistema de partidos, y (3) el conjunto de normas que acompañan esta ingeniería institucional —duración del mandato, reelección, balances y contrabalances, etc. (Linz y Valenzuela, 1994, Linz, 1998, Mainwaring & Shugart 1997, Pérez-Liñan, 2007, Cheibub 2007, Alcántara et al. 2017, Campus, 2020, Escobar Lemmon, 2020, entre otros).

PÉNDULO DEL PRESIDENCIALISMO

En el caso de Chile observamos una constante recurrencia histórica de concentración de poderes por parte del presidente al establecer nuevas constituciones (1833, 1925, 1980), seguidos de procesos donde el Congreso busca balancear dicho poder una vez establecidas las Constituciones.  Una vez recuperada la democracia en 1990 inauguramos un ciclo de reformas que precisamente lo que han buscado es reducir las atribuciones del presidente en beneficio de otros poderes del Estado, y en particular del Congreso. La eliminación de la legislatura extraordinaria, la creación de la interpelación y las reformas para permitir comisiones investigadoras son intentos en aquella dirección.

En la actualidad, si existe un acuerdo transversal en las élites chilenas se relaciona con la necesidad de reducir el “hiperpresidencialismo” y establecer un sistema que permita la gobernabilidad y la expresión de las mayorías.

En una encuesta que realizamos en el Laboratorio Constitucional de la Universidad Diego Portales a los actuales congresistas observamos que la mayoría (55,7%) de ellos y ellas prefiere un sistema presidencial, aunque un 30% se inclina por un presidencialismo atenuado. En tanto, el 35% se inclina por el sistema semipresidencial y solo un 6,6% apoya uno parlamentario. De este modo una significativa mayoría quiere reducir o limitar los poderes presidenciales, aunque no existe consenso respecto a si es por la vía de atenuar el presidencialismo o establecer un régimen semipresidencial.

Tabla 2

Preferencia de congresistas sobre sistema de gobierno

Mientras la derecha se inclina mayoritariamente por mantener el sistema presidencial, la centroizquierda (de la DC hasta el PS) tienden a favorecer un sistema semipresidencial. En la izquierda se observa menor cohesión sobre este asunto.

Por ejemplo, el apoyo por un sistema presidencial es del 50% entre los congresistas del Partido Comunista, 36% de los congresistas del Partido Socialista, y 33% de los congresistas de Revolución Democrática. En tanto, un sistema semipresidencial lo apoya el 37% del PC, 48% del PS, y 44,4% de RD. Así, la derecha se muestra mucho más cohesionada u ordenada detrás de la bandera del presidencialismo (como el actual o atenuado), mientras la izquierda observa mayores niveles de dispersión. Pero, en su conjunto los actores políticos no escapan a esta tendencia que ya parece estructural e histórica de buscar atenuar los poderes del Ejecutivo.

LO QUE ESBOZAN ALGUNAS PROPUESTAS

El asunto ha venido generando interesantes debates en las élites intelectuales y partidos políticos. Recordemos que en enero de 2012 el presidente de la DC Ignacio Walker y de RN Carlos Larraín firmaron un acuerdo para promover un cambio de régimen político para avanzar hacia un sistema semipresidencial, estableciendo la figura de un presidente con funciones acotadas a Defensa y Relaciones Exteriores y la de un Primer Ministro encargado de las funciones de gobierno. Este jefe de gobierno requería contar con la aprobación mayoritaria del Congreso. Más recientemente, en junio de 2019 los presidentes de los mismos partidos, Faud Chahin (DC) y Mario Desbordes (RN) planteaban retomar las discusiones del cambio de régimen de gobierno para avanzar hacia un sistema semipresidencial.

Sin embargo, no existen consensos políticos sobre este asunto. Por ejemplo, la Comisión Constitucional del PPD (2020) propone un sistema presidencial atenuado, con un presidente de la República con la facultad de disolver por una vez al Congreso, y con la capacidad de este último de censurar al jefe de gobierno y convocarse a nuevas elecciones. El conflicto político, de acuerdo con este planteamiento, se resolvería a partir de la convocatoria a elecciones generales.

Francisco Zúñiga y Felipe Peroti coordinaron una propuesta colectiva de la Convergencia Progresista que reúne al PPD, PS y PR (2020) proponiendo avanzar hacia un sistema semipresidencial, separando las funciones del jefe de Estado y jefe de gobierno. El primero mantendría funciones asociadas a estados de excepción, utilización de veto, y capacidad de disolver el Congreso y convocar a elecciones ante la imposibilidad de formar gobierno. El jefe de gobierno tendría atribuciones asociadas a gobierno interior, relaciones internacionales, conformación del gabinete y ejercer atribuciones legislativas. La conformación del gobierno se debe asociar a la generación de mayorías legislativas programáticas para asegurar su estabilidad y duración.

La fundación Nodo XXI, más cercana al Frente Amplio, propone desconcentrar el poder institucional estableciendo una distribución más equilibrada entre el Ejecutivo y Legislativo. Sostienen que “una distribución efectiva del poder ejecutivo podría considerar separar las funciones de Jefe de Estado de las de jefe de gobierno, estableciendo mecanismos de elección independientes, funciones claramente diferenciadas y mecanismos de control y de responsabilidad adecuados” (Nodo XXI s/f). Sugieren además la idea de un congreso unicameral.

En la misma línea de reducir atribuciones del Ejecutivo, Evópoli también sugirió establecer un régimen semipresidencial. En su propuesta, se sugiere que el presidente mantenga atribuciones de Defensa, Relaciones Exteriores, designación de autoridades institucionales, propuestas de reforma constitucional, entre otras. Por su parte, se sugiere la figura de un jefe de Gobierno a cargo de las funciones administrativas del gobierno y un Congreso bicameral fortalecido para posibilitar un equilibrio entre Ejecutivo y Legislativo. Plantean también la posibilidad de disolver el Congreso por una única vez durante el mandato. Se agrega en esta propuesta modificar el sistema electoral incluyendo componentes mayoritarios, con el objetivo de facilitar la conformación de mayorías y evitar la fragmentación (Evópoli 2021).

Tabla 3.

Síntesis de propuestas sobre cambio de régimen político

Independientes No Neutrales (2021) propone equilibrar los poderes del Ejecutivo y legislativo, limitando el control del Ejecutivo sobre el proceso legislativo, establecer una interpelación efectiva y permitir que el presidente pueda disolver la Cámara de Diputados por una sola vez para llamar a elecciones anticipadas.

En tanto el académico y candidato a la Convención, Jaime Bassa propone un sistema parlamentario de gobierno con contrapesos, se inclina por el unicameralismo y mecanismos de democracia directa.

Mientras en la encuesta aplicada a las élites se advierte una mayor inclinación por el presidencialismo—particular aunque no exclusivamente en la UDI y RN, recientes textos elaborados por distintas alternativas políticas avanzan propuestas algo más específicas que buscan atenuar el presidencialismo o directamente avanzar hacia un sistema semipresidencial. Pero existen diferencias importantes en esas propuestas respecto de las atribuciones que tendría el jefe de Estado y jefe de gobierno, los poderes del Legislativo, la estructura del Congreso (bicameral vs. Unicameral), y los principios que debiesen organizar al sistema electoral.

Las divergencias que se advierten son importantes. Cuando se discute qué hacer con el presidencialismo lo que se está planteando es cómo generar condiciones de gobernabilidad donde las mayorías puedan efectivamente gobernar; que se produzca cierta flexibilidad para evitar impasses entre Ejecutivo y Legislativo, pero que aquello no se transforme en un continuo ir y venir de gobiernos que no logran formar coaliciones de gobierno. Por ello, también debe abordarse la cuestión de la representación dado que cualquier cambio que fortalezca al poder Legislativo necesariamente abre la discusión sobre el rol de los partidos en el ejercicio del poder. Un Congreso fortalecido requiere mayor disciplina de las bancadas y partidos más programáticos. Y la experiencia de Chile muestra que al menos en la última década se han debilitado precisamente ambas condiciones.

Atenuar el presidencialismo —objetivo que la gran mayoría de los actores políticos y sociales demanda— pasa por reflexionar sobre un conjunto de instituciones democráticas que hoy están debilitadas pero que incidirán directamente en la estabilidad y gobernabilidad de la república. La re-ingeniería institucional no puede pensarse a la ligera. Deberán ponderarse una serie de artefactos institucionales—régimen de gobierno, equilibrio de poderes, duración de mandato, reemplazo de legisladores, sistema electoral, entre otros—que en su conjunto podrían incentivar acuerdos y gobiernos estables o bien, promover una mayor inestabilidad.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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