Estudios realizados en Chile, Sudáfrica y China muestran los beneficios en salud y perspectivas de vida asociados a recibir una mejor pensión. En el caso chileno, el autor compara dos grupos y demuestra cómo aquellos beneficiarios de la pensión básica solidaria aumentaron sus expectativas de vida, mejoraron su salud y también las perspectivas de sus familiares. Todo lo anterior, entre otras cosas, es ahorro para el Estado e implica beneficios de largo plazo. “Las pensiones mínimas garantizadas pueden reducir la transmisión de la pobreza de una generación a otra”, afirma el autor.
Este artículo se basa en una investigación realizada por el autor. Miglino, E., Navarrete, N., Navarrete, G., & Navarrete, P. (2020). Direct and spillover effects on health of increased income for the elderly: evidence from Chilean pension program. El link de la versión actual de este working paper se puede leer aquí.
TRANSPARENCIA:
Nicolás Navarrete no trabaja, ni es consultor o comparte o recibe financiamiento de ninguna compañía u organización que pudiera beneficiarse de este artículo, y no tiene que transparentar ninguna militancia política ni afiliación relevante más allá de su condición de académico o investigador.
La reforma al sistema de pensiones presentada por el gobierno recientemente contempla un aumento de la cobertura del pilar solidario desde el 60% al 80% más vulnerable de la población. Si bien un aumento es siempre una buena noticia, la discusión respecto de si el país debe avanzar hacia un 100% de cobertura del pilar solidario ha estado ausente[1].
El recibir la Pensión Básica Solidaria aumenta no solo el ingreso y la calidad de vida de los adultos mayores, sino también mejora su salud y aumenta su expectativa de vida
Históricamente, el debate sobre el aumento de montos y coberturas del pilar solidario se ha centrado principalmente en su “alto” costo[2][3] . Así, quienes se han opuesto a aumentos previos han argumentado que es un “gasto” que no deja retorno ni otro efecto más allá de mejorar los ingresos de quienes reciben este beneficio. Por otra parte, quienes lo han apoyado ofrecen consideraciones éticas-valóricas que hacen que este gasto sea deseable.
Sin embargo, hay una pregunta de fondo que no se ha contestado: ¿hay razones económicas para considerar que aumentar el monto y cobertura de una pensión mínima garantizada tiene un costo menor al simple cálculo de “monto de aumento por número de beneficiarios”?
La columna intenta contestar esta interrogante a través de evidencia empírica y el análisis de literatura relevante. Específicamente, presentaré: 1) contexto histórico sobre las pensiones mínimas; 2) datos recolectados en Chile que muestran efectos positivos de pensiones mínimas garantizadas en sus beneficiarios y grupos familiares; 3) evidencia empírica internacional que da cuenta de los efectos positivos de pensiones mínimas garantizadas en sus beneficiarios y grupos familiares, y por último una reflexión final.
BENEFICIOS DE LAS PENSIONES MÍNIMAS GARANTIZADAS: EL CASO CHILENO
Las pensiones no contributivas (aquellas que no están basadas en un sistema de ahorro colectivo o personal) en Chile tienen su origen en 1975, a partir del Programa de Pensiones Asistenciales. Este programa entregaba pensiones a los adultos mayores vulnerables y a personas en situación de discapacidad. La cobertura era muy reducida, tanto en montos como en número de beneficiarios.
Esta situación cambió en 2007 con la reforma al sistema de pensiones. En particular, se creó la Pensión Básica Solidaria, la cual garantizó una pensión no menor (o mínima) de $65.000 al 40% más vulnerable de la población que tenía cero ahorros previsionales. Con el paso de los años, tanto el monto como la cobertura han crecido paulatinamente, llegando a abarcar al 60% más vulnerable de la población con cero ahorros previsionales y un monto por sobre los $150.000.
Para entender si las pensiones mínimas garantizadas pueden mejorar otras áreas de la vida de los beneficiarios, más allá del ingreso, junto con Enrico Miglino, Gonzalo Navarrete y Pablo Navarrete[4]investigamos si la Pensión Básica Solidaria mejoró la salud de los beneficiarios[5]. Los resultados sugieren que el recibir la Pensión Básica Solidaria aumenta no solo el ingreso y la calidad de vida de los adultos mayores, sino también mejora su salud y aumenta su expectativa de vida[6]. La figura 1 muestra la tasa de sobrevivientes entre los postulantes a la Pensión Básica Solidaria que recibieron (Beneficiados, línea sólida) y no recibieron la pensión (No beneficiados, línea punteada). Esta figura muestra que el primer grupo exhibe una menor probabilidad de fallecer un año después que los beneficios se empiezan a pagar, y que esta diferencia aumenta con el tiempo (para entender cómo realizamos esta comparación y las limitaciones de nuestro estudio, ver recuadro metodológico).
En los grupos más fuertemente afectados (adultos mayores que viven solos o únicamente con otros adultos mayores), quienes reciben la Pensión Básica Solidaria fallecen a menores tasas y están menos días hospitalizados que quienes no la reciben. Los resultados expuestos por ende abren la pregunta, ¿el costo que calcula el Estado respecto de la pensión básica (mínima) garantizada debería incorporar los ahorros en salud que el mismo Estado tiene producto de esta política?
Dado que este aumento de ingreso puede afectar no solo a quienes lo reciben, analizamos los efectos de la Pensión Básica Solidaria en otros integrantes del grupo familiar. La figura 2 muestra la probabilidad de tener un recién nacido a lo largo del tiempo para mujeres en edad fértil que viven con un beneficiario de la pensión (Beneficiados, línea sólida) y que no viven con un beneficiario de la pensión (No beneficiados, línea punteada). Resultados en esta figura muestran que en familias que reciben la Pensión Básica, las mujeres en edad fértil tienen más probabilidad de tener un recién nacido, un efecto que también comienza a aparecer un año después del inicio de los pagos y se acumula en el tiempo. Este resultado podría producirse dado que en la ausencia de la Pensión Básica, los miembros en edad de trabajar transfieren parte de sus ingresos a los adultos mayores, y una vez que la pensión empieza a otorgarse, estas transferencias de ingreso se detienen. Así, más ingreso es liberado y las familias pueden tener más hijos.
Los resultados en fertilidad, en conjunto con el hecho que los familiares en edad de trabajar son quienes más proveen ingreso a los beneficiarios de la Pensión Básica Solidaria en caso de necesitarlo[7][8] , también sugieren que las pensiones mínimas garantizadas pueden reducir la transmisión de la pobreza de una generación a otra: los adultos mayores empobrecidos generan presiones financieras sobre los parientes más jóvenes, perpetuando las trampas de la pobreza.
Lo que se describe es solo un ejemplo de que las pensiones mínimas garantizadas no son solo un simple “gasto”, sino que también generan beneficios y pueden reducir la carga financiera sobre el Estado y las familias.
¿CÓMO HA FUNCIONADO EN EL EXTRANJERO?
Chile no es un país especial en este sentido. La literatura económica reporta los múltiples beneficios de aportes no contributivos en la vida de los adultos mayores. Por ejemplo, Martin Salm [2011] realizó uno de los primeros estudios de este tipo en Estados Unidos, el cual analizó los efectos de las pensiones en los veteranos de la Guerra de Secesión (1861-1865)[9]. Tras las reformas que aumentaron las pensiones en 1907 y en 1912, se registró una baja del 11.5% de la mortalidad en general con la primera reforma y de un 29.6% como resultado de la segunda.
El caso sudafricano y chino
En estudios más recientes y en contextos más cercanos al nuestro, el caso de la pensión mínima garantizada en Sudáfrica durante los últimos 20 años reveló antecedentes relevantes. La premio nobel Esther Duflo [2003] muestra que los niños que viven junto a los beneficiarios de esta pensión presentaron diferencias de en promedio cinco centímetros de estatura con respecto a los niños que no vivían con beneficiarios[10]. Del mismo modo, Anne Case [2004] encontró diferencias sustanciales en la alimentación, donde la probabilidad que un adulto tuviese que saltarse una comida bajaba cerca de un 25%, en comparación con los habitantes de una casa donde el adulto mayor no recibía estos aportes del Estado[11].
Investigaciones también han encontrado efectos sobre otros campos, como el efecto en la participación del mercado laboral de los parientes más jóvenes de los pensionados. Ardington et. al [2009] encontró que los adultos en edad de trabajar que vivían con un pensionado tienen mayores probabilidades de participar del mercado laboral que aquellos que viven con adultos mayores no beneficiarios de la pensión[12]. Este efecto fue explicado debido a que las familias transfieren ingresos entre sus miembros, y parte del ingreso de la pensión se utilizó como insumo para encontrar trabajo (ejemplos en nuestro contexto serian: costear pasajes de transporte, imprimir currículum, etc).
Esto también abre la puerta para que este tipo de políticas tenga un impacto aún menor en las arcas fiscales, si, por ejemplo, quienes viven con beneficiarios encuentran trabajo en el sector formal y pagan impuestos (dejando de lado el efecto multiplicador en la economía).
El caso chino muestra antecedentes aún más reveladores. China introdujo en 2009 un programa de pensiones fuertemente subsidiado por el gobierno, apuntado al mundo rural, en el cual participaron cerca de 330 millones de personas durante 2012. Cheng et. al [2016] detectó mejoras significativas en la calidad de vida de los adultos mayores que se vieron beneficiados por el programa, no solo en temas como alimentación, salud en general, cuidados informales y tiempo recreacional, sino que también en salud mental, cognitiva, autoestima económica, al igual que redujo de forma importante el gasto que el grupo familiar debía realizar en casos de necesitar asistencia médica[13].
MÁS QUE UN GASTO, UNA INVERSIÓN
Lo expuesto muestra que el impacto de este tipo de políticas en las arcas fiscales no es igual al monto que se destina a ellas. Por una parte, un 19% del monto de la pensión vuelve al Estado producto del IVA que pagan los pensionados. Además, un porcentaje mayor vuelve si tenemos niños y estudiantes mejor alimentados, más gente que trabaje y poblaciones de adultos mayores sanas, como dan cuenta los estudios presentados. Los impactos en salud son especialmente relevantes dado el alto costo que las atenciones médicas tienen. Ello pues tanto los beneficiarios de pensiones mínimas garantizadas como sus grupos familiares se atienden en la red pública de salud.
Es tiempo que el debate público sobre las pensiones incorpore en su análisis no solo los impactos directos que estos aportes generan en el presupuesto de la nación y en el poder adquisitivo de los pensionados, sino también sobre otros aspectos de la vida de los pensionados y sus grupos familiares. Este debate también tiene que estar abierto a que un aumento en las pensiones beneficie al núcleo familiar completo, mucho más allá de lo que se creía en un principio. Todo lo anterior significa ahorros importantes en otras partidas del presupuesto de la nación. ¡No vaya a ser que salga más caro ahorrar en pensiones!
Lo expuesto es aún más relevante en el contexto actual de crisis económica. Con los retiros del 10%, los afiliados a las AFP corren un evidente riesgo de ver reducidas sus pensiones, lo cual incrementará su vulnerabilidad. Nótese que casi como efecto espejo, la literatura internacional también ha mostrado que reducciones en las pensiones generan impactos negativos sobre los pensionados (ver por ejemplo Jensen and Richter [2003][14]). En la misma línea, la reforma al sistema de pensiones y el debate constitucional deben hacerse cargo, ya sea mediante apoyo público o privado, del riesgo de tener pensiones aún más bajas en un futuro próximo. Si por otra parte no se hacen cargo y se cierra en la discusión sobre quién es el responsable de las bajas pensiones, corremos el riesgo que “ahorrarnos” el aumentar las pensiones salga muy caro.
El aumento de cobertura del pilar solidario desde el 60% al 80% que contempla el proyecto de reforma al sistema de pensiones presentado por el ejecutivo va en la dirección correcta, al entregar ingresos mínimos a una fracción mayor de la población en vulnerabilidad. Sin embargo, hay que tener en cuenta dos consideraciones. Primero, la ministra Zaldívar solo se ha pronunciado respecto de si es ‘ético’ que el Estado provea un mismo monto a todos los chilenos independiente de su ahorro individual, pero ha estado silente respecto al incremento de la cobertura de la pensión mínima garantizada al 100% de la población[15]. De acuerdo con lo visto, es probable que esto también traiga beneficios asociados. En segundo lugar, se ha fijado la línea de la pobreza como el punto de llegada respecto al monto de la pensión mínima garantizada. Pero el debate público debiera ser transparente respecto de si este monto es la meta o tan solo un paso intermedio en un trayecto largo hacia un monto deseado. También debe precisarse cuál es ese monto y no ir evaluando día a día hacia dónde vamos. Esta transparencia es escasa en las políticas públicas, pero puede evitar que encallemos donde nos llevó la marea.
RECUADRO METODOLÓGICO
A partir de 2011, la Pensión Básica Solidaria es entregada solo a aquellos postulantes que obtienen un puntaje de postulación igual o menor al percentil 60 de vulnerabilidad. Usando el universo de postulantes a la Pensión Básica Solidaria en los años 2011 y 2012 (alrededor de 50.000 personas), el estudio compara aquellos postulantes que obtuvieron la pensión por un pequeño margen (e.g. percentiles de vulnerabilidad 58, 59, 60) con aquellos que no la obtuvieron por un pequeño margen (e.g. percentiles de vulnerabilidad 61, 62, 63) empleando un método de regresión discontinua. Así, los resultados deber ser interpretados como el efecto de recibir la Pensión Básica para postulantes que están en el percentil 60 de vulnerabilidad. Dado que la estimación es válida solo para este grupo, nuestros resultados de inferencia causal no pueden ser extrapolados directamente a grupos con diferentes niveles de vulnerabilidad.
El estudio se centra en resultados en salud, dado que su interés central es evaluar si el aumentar ingresos en la última etapa de la vida puede mejorar la salud de quienes los reciben. Así la Pensión Básica Solidaria es usada como un shock exógeno que nos permite hacer nuestro ejercicio de inferencia causal. Si bien hay otras variables importantes en salud como atención en sala de emergencias o presencia de ciertas enfermedades, la limitación de datos a la cual tenemos acceso no hace posible su evaluación.
NOTAS Y REFERENCIAS
[1]Tanto la Ministra Zaldivar, la Senadora Goic y la presidenta de la asociación de AFP han debatido respecto de si es ‘ético’ que el Estado provea un mismo monto a todos los chilenos, independiente de su ahorro individual. Sin embargo, no se ha debatido respecto de una cuestión más primaria como incrementar la cobertura del pilar solidario al 100% de la población.
[4]Miglino, E., Navarrete, N., Navarrete, G., & Navarrete, P. (2020). Direct and spillover effects on health of increased income for the elderly: evidence from a Chilean pension program.
[5]Como se describe en el párrafo anterior, la pensión mínima garantizada por el estado para grupos vulnerables corresponde a la Pensión Básica Solidaria.
[6]Si bien el aumento en la expectativa de vida puede aumentar las prestaciones en salud entregadas por el Estado, este costo es marginal si no aumenta el número de días hospitalización.
[7]Datos del Ministerio Trabajo y Previsión Social muestran que el 80% de los beneficiarios de la Pensión Básica Solidaria declaró que podría solicitar dinero a un hijo o nieto si lo necesita, pero solo un 20% declaró que podría obtener dinero de otro adulto mayor de su familia. Idealmente usaríamos datos que midieran la fracción de ingreso que los parientes jóvenes comparten con los adultos mayores, sin embargo, no conocemos encuestas que midan esto directamente.
[8]Ministerio Trabajo y Previsión Social. 2017. “Encuesta EPS”.
[9]Salm (2011) The effect of pensions on longevity Evidence from union army veterans. The Economic Journal, Vol. 121, No. 552, CONFERENCE PAPERS (MAY 2011), pp. 595-619
[10]Duflo (2003) Grandmothers and Granddaughters Old Age pensions and intrahousehold allocation in South Africa. The World Bank Economic Review, Vol. 17, No. 1 (2003), pp. 1-25
[11]Case (2004) Does Money Protect Health Status Evidence from South African Pensions. Perspectives on the Economics of Aging. University of Chicago Press. 2004
[12]Ardington, Cally, Anne Case, and Victoria Hosegood (2009). Labor supply responses to large social transfers Longitudinal evidence from South Africa. American Economic Journal: Applied Economics 2009, 1:1, 22–48
[13]Cheng, Lingguo, Hong Liu, Ye Zhang, and Zhong Zhao (2016). The health implications of social pensions: Evidence from China’s new rural pension scheme. Journal of Comparative Economics Volume 46, Issue 1, March 2018, Pages 53-77
[14]Jensen and Richter (2003) The health implications of social security failure evidence from the Russian pension crisis. Journal of Public Economics 88 (2003) 209 – 236
Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.
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