La primera batalla de la Convención: El reglamento

La Constitución no sólo depende de las ideas de los constituyentes, sino de cómo estos se organizan para discutir y votar. Quienes saben dónde está el poder, conocen un dicho que resume este problema: “Haga usted las leyes y déjeme a mí los reglamentos”. La columna presenta muy didácticamente un asunto que parece árido, pero es capaz de determinar la forma de la nueva Constitución.

Esta columna está basada en el documento El reglamento de la Convención, preparado para la plataforma contexto (Fuentes 2021).

Una vez instalada la Convención Constituyente, la primera tarea que deberá enfrentar será elaborar un reglamento, es decir un texto que defina los procedimientos para escribir la nueva Constitución.

Algunos procedimientos ya fueron explicitados en la actual Constitución. Otros, en cambio, dependerán enteramente de la decisión que adopte la Convención.  En un debate que hasta ahora se ha centrado en los contenidos que debería tener el nuevo texto se olvida que los procedimientos son tan importantes como los aspectos sustantivos.  La composición de la mesa directiva, el número de comisiones o el procedimiento o ruta para aprobar un artículo pueden ser gravitantes en si un artículo se aprueba o no. El ejemplo más obvio es la definición sobre quórum que ha sido una tradicional confrontación en anteriores convenciones o asambleas. Pero también podría afectar el número de comisiones por ejemplo.

Un aspecto relevante a considerar es que la actual regulación constitucional no establece un plazo para definir el reglamento de funcionamiento de la Convención. El único plazo conocido es que la Convención tendrá 9 meses para elaborar el texto constitucional y se podría pedir un aplazamiento de las deliberaciones por una única vez por 3 meses adicionales.

El artículo 137 es taxativo al respecto: “una vez redactada y aprobada la propuesta de texto de Nueva Constitución por la Convención, o vencido el plazo o su prórroga, la Convención se disolverá de pleno derecho”.

En otras palabras, la Convención tiene una fecha de expiración de su mandato, por lo que si gasta una excesiva cantidad de tiempo en redactar el reglamento, tendrá muy poco espacio para entrar en los debates sustantivos del texto constitucional.

LO QUE SABEMOS…

Sabemos que el pleno de la Convención deberá elegir por mayoría absoluta (50% + 1 de los integrantes en ejercicio) a un presidente(a) y vicepresidente(a), estableciendo así una mesa directiva, cuyas funciones deberán quedar establecidas en el reglamento. También sabemos que el pleno de la Convención “deberá aprobar las normas y el reglamento de votación de las mismas por un quórum de 2/3 de sus integrantes en ejercicio”.  Además, la Convención tendrá que establecer una secretaría técnica que deberá estar conformada por personas externas a la Convención de comprobada idoneidad académica y profesional. Este mismo pleno tendrá que establecer un Comité Externo de Asignaciones que deberá quedar regulado en el reglamento.

La Convención tendrá que establecer un procedimiento similar al que obliga a diputadas y diputados a declarar, en forma pública y transparente, su patrimonio y sus conflictos de interés. También la Convención deberá establecer un sistema de agenda pública de reuniones de los y las constituyentes, de modo de regular el lobby y la gestión de intereses particulares ante las autoridades quedando establecido cuándo y para qué temas se reúnen particulares con integrantes de la Convención.

LO QUE DEBERÁ CONSIDERAR EL REGLAMENTO

Tal como la experiencia internacional ha demostrado (ONU 2014), son cinco los ámbitos que como mínimo deberá considerar el reglamento de la Convención. A saber:

(a) Organización funcional interna de la Convención, incluyendo temas como la estructura y funciones de la mesa directiva, funciones y organización de la secretaría técnica, definición de las Comisiones y rol del pleno, procedimientos para los sistemas de reclamación, normas de asignaciones, establecimiento de comités y procedimientos de funcionamiento en relación con la mesa, normas de uso de la palabra, y políticas de inclusión al interior de la Convención.

(b) Mecanismo para la toma de decisiones, que incluye temas asociados al trámite de aprobación de las normas, plazos y mecanismos para presentación de mociones e indicaciones, definición de votaciones en Comisión y plenario, función de comisiones, entre otros.

(c) Regulación de los mecanismos de participación ciudadana en la Convención, que incluye las regulaciones para asistir a la Convención por parte de individuos o instituciones, mecanismos de la Convención de participación, y vínculo de convencionales con los territorios.

(d) Probidad y ética, que considera normas de probidad, lobby y conflicto de interés, así como las sanciones por la vulneración a estas normas.

(e) Transparencia, que considera mecanismos de publicidad de las sesiones, establecimiento de excepciones a publicidad (sesiones secretas), y acceso a información.

ALGUNOS ASPECTOS CRÍTICOS

Gran parte del debate sobre la Convención Constituyente ha girado en torno a la norma de decisión de 2/3 para la aprobación del texto constitucional. Sin embargo, existen otros temas relevantes y que no debiesen ser obviados. A continuación delinearemos algunos aspectos que consideramos críticos en la confección de este reglamento.

• Mesa directiva

La primera cuestión que resolver es si resulta adecuado tener una mesa directiva de dos integrantes (Presidencia y Vicepresidencia) o no sería más pertinente, dado el carácter multipartidista de la realidad chilena, establecer una mesa directiva de cinco integrantes. La mesa directiva juega un rol crítico en la gestión del funcionamiento de la Convención. Seguramente definirá aspectos procedimentales e incluso destrabará algunas discusiones.

La experiencia comparada demuestra que el liderazgo de la mesa directiva ha sido un factor clave a la hora de viabilizar acuerdos.  La Red de Centros (2021), por ejemplo, propone un reglamento relativamente sencillo y que sea la mesa directiva la que resuelva temas procedimentales que traben el trabajo de la Convención.

Por lo mismo, una mesa más diversa, que integre a las distintas sensibilidades políticas, podría favorecer los acuerdos y reducir las desconfianzas en un contexto político de alto cuestionamiento a las instituciones de representación política. En la discusión del reglamento debiese plantearse la posibilidad de establecer un mayor número de vicepresidencias, incluyendo por ejemplo el principio del equilibrio de género y la presencia de un representante indígena en dicha mesa. Además, tal como afirma la plataforma Red de Centros (2021), a esta mesa le corresponderá proponer un cronograma de trabajo y la definición de plazos para no dilatar las discusiones y cumplir con el objetivo de definir el texto en el plazo que se definió.

• Estructura de comisiones

Una segunda cuestión crítica se refiere a la estructura de la Convención. Tal como funciona todo órgano colegiado de este tipo, muy probablemente se organizará en torno a comisiones y un plenario. La mayoría de las propuestas hasta la fecha (Soto 2020, Verdugo 2020, Red de Centros 2021) sugieren establecer dos o más comisiones temáticas como de “Derechos”, “Gobierno regional y local”, “organización de gobierno”, “órganos autónomos”, además de una comisión de ética, una de participación, una de régimen interno que vea aspectos administrativos, y una de armonización que al final de las deliberaciones pueda darles coherencia a los distintos artículos aprobados por el pleno.

Donde existen diferencias es en si establecer pocas o muchas comisiones temáticas. Sebastián Soto (2020), por ejemplo, opta por dos comisiones temáticas (de derechos y orgánica) y una “técnica” o de armonización. Sergio Verdugo (2020), en cambio, sugiere crear tantas comisiones temáticas como capítulos tenga la Constitución, incluyendo además una comisión de armonización que dé coherencia al texto final.

Esta cuestión no es menor dado que si se opta por un alto número de comisiones, los grupos políticos o sociales con menor representación tendrán menos posibilidades de incidir en cada una de las comisiones. Pero, por otro lado, un número muy limitado de comisiones complejizará la toma de decisiones dado el alto número de integrantes en cada una de ellas.

Una opción alternativa sería considerar, además de las comisiones ya señaladas (ética, participación, armonización), un número limitado de comisiones temáticas que aborden los aspectos esenciales de la Constitución, a saber: (a) principios, ciudadanía y nacionalidad, (b) derechos y deberes, (c) pueblos originarios, (d) gobierno (Ejecutivo y Legislativo),  (e) Poder Judicial y Ministerio Público, (f) órganos autónomos (Tribunal Constitucional, Contraloría, Servel), (g) administración regional y comunal, (h) reforma constitucional.

• Normas para la toma de decisiones

Una tercera cuestión crítica se refiere al procedimiento que se establecerá para ir aprobando los artículos de la Constitución.

En el modelo propuesto por Soto (2020), existe una iteración intensa -digamos, un ir y venir- entre lo que resuelven las comisiones temáticas y la comisión “técnica” o de armonización, que hace las veces de filtro de las propuestas ante el plenario.

Este modelo concentra el poder de decisión en la mencionada comisión técnica que actuará siempre entre las comisiones temáticas y el plenario.

Como contrapartida, podría diseñarse un modelo más sencillo, donde el resultado de las comisiones temáticas pase directamente al plenario para su aprobación, enmienda o rechazo. Este ciclo podría repetirse solo una vez, después de lo cual se podría establecer una comisión especial para resolver diferencias entre las Comisiones y el Plenario. La Comisión de armonización sería una instancia que intervendría solo al final del ciclo de aprobación del articulado de la nueva Constitución.

Un aspecto que no debiese suscitar diferencias es que el quórum de aprobación de las normas en Comisión debiese ser por mayoría simple (50%+ 1 de los presentes), mientras que en el plenario debiese aplicarse la norma de los 2/3 de los y las convencionales en ejercicio.

• Organización por comités

El cuarto aspecto por resolver es el modo en que se organizarán internamente las diferentes agrupaciones políticas y sociales que concurran a la Convención. Como no todos los y las integrante de la Convención podrán estar encima de cada uno de los temas que se debatirán, seguramente se organizarán “comités” por afinidad política. Esto ahorra tiempo, permite coordinaciones de información y genera mayor eficiencia en las deliberaciones. Las y los independientes también deberán organizarse de modo de no quedar en desventaja frente a fuerzas políticas organizadas. Lo propio ocurrirá con representantes de pueblos originarios que no necesariamente tendrán la misma afinidad política o participarán de las mismas ideas.

• Participación ciudadana.

Un quinto aspecto, que ya hemos abordado en CIPER (Delamaza y Fuentes 2020), se refiere a la participación ciudadana en la Convención. Es relevante establecer mecanismos de participación individual e institucional en el trabajo de Comisiones vía audiencias; así como mecanismos de rendición de cuentas de los y las representantes frente a la ciudadanía. La plataforma Red de Centros (2021) sugiere, entre otros dispositivos,  la realización de un Foro Nacional integrado por ciudadanía elegida por sorteo y que propondrá las bases o principios de la Constitución, recolección de propuestas hechas por cabildos autoconvocados, establecimiento de cabildos temáticos, iniciativa ciudadana de propuestas con un mínimo de firmas, y la generación de alianzas con municipios y universidades para recoger propuestas sobre todo de lugares alejados de la capital.

Insistimos en dos cuestiones críticas sobre la participación ciudadana. Primero, se requiere definir un procedimiento expedito y “amigable” para que la ciudadanía pueda realizar propuestas ante la Convención. Idealmente se requeriría de un solo canal oficial para conducir las propuestas, con un formato estandarizado y que permita su agregación y sistematización. No se trata aquí de hacer encuestas ciudadanas con alternativas fijas y preconcebidas, ni tampoco dejar ventanas abiertas para recibir propuestas de distinta índole y en cualquier formato. Se necesita de una metodología que logre capturar y equilibrar la complejidad de los temas en discusión con la necesidad de sistematizar prioridades y propuestas concretas.

En segundo lugar, la participación ciudadana requiere de un proceso de retroalimentación. No basta que la Convención reciba cientos de miles de propuestas que entrarán en un buzón y que nadie sabrá si logró ser traducida en una propuesta. Idealmente la Convención —al final de sus deliberaciones— debiese ser capaz de contrastar el texto de Nueva Constitución con la agregación de propuestas elaboradas por la ciudadanía.

• Probidad y transparencia

En materia de probidad y transparencia, la Convención deberá regirse por la ley 20.880 de probidad y la ley 20.730 que regula el lobby y la gestión de intereses particulares frente a la autoridad. Pero la Convención podría establecer un estándar todavía mas alto en estas materias. Por ejemplo, hoy para un congresista constituye un acto voluntario el declarar un conflicto de interés al momento de votar una ley. En la Convención debiesen existir ciertas prohibiciones de modo de explicitar que, al existir determinados conflictos de interés, el o la constituyente deberá inhibirse de votar sobre una determinada materia.  Otro aspecto que no está regulado, y que podría explicitarse en el reglamento, se refiere a la declaración de intereses de los particulares o “expertos/as” que concurren a una audiencia ante la Convención.

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Tal como se ha descrito, la definición del reglamento es un pequeño universo de decisiones que sin duda afectará el modo en que la Convención funcionará. Un esquema complejo y lleno de iteraciones podría dificultar el trabajo. Pero un esquema sin suficientes delimitaciones podría también generar excesivas controversias.

La buena noticia es que existe experiencia comparada que puede ayudar a resolver algunos de los nudos críticos del funcionamiento de la Convención. No se debe inventar la rueda nuevamente. Así, gran parte de los aspectos procedimentales podrían transformarse en temas de “fácil despacho” para la Convención.  Sabemos cuáles serán los nudos críticos por lo que la aprobación de un reglamento adecuado dependerá de la sabiduría de las mayorías y del liderazgo interno que se genere.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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Hasta el momento, CIPER Académico recibe aportes de seis centros de estudios: el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES), el Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR), el Centro de Investigación en Comunicación, Literatura y Observación Social (CICLOS) de la Universidad Diego Portales, el Núcleo Milenio Autoridad y Asimetrías de Poder (NUMAAP), el Observatorio del Gasto Fiscal y el Instituto Milenio para la Investigación en Depresión y Personalidad (MIDAP). Estos aportes no condicionan la libertad editorial de CIPER.