Una reciente investigación académica accedió a un set de 38 cartas secretas entre diplomáticos, funcionarios públicos y banqueros ingleses y revela cómo la banca de ese país intervino para debilitar la legislación internacional contra el lavado de dinero. Mary Alice Young, una de las autoras del artículo, destaca que “los banqueros decidieron qué debía decir la ley sobre narcotráfico”. El resultado es que hoy, mientras los países más débiles pagan los costos humanitarios de la guerra contra las drogas, los ingresos ilegales de los carteles se multiplican en los bancos de los dos países que lideran esta guerra: Reino Unido y Estados Unidos.
“Si socavas la base financiera del crimen organizado, lo derrumbas”, dijo a CIPER la abogada Mary Alice Young, académica de la Universidad West of England (UWE) y experta en derecho penal internacional y lavado de dinero. Esa frase resume una convicción que existe hoy en la academia: tanto las armas que permiten a las mafias imponerse en la guerra contra las drogas, como su gran capacidad de corromper policías y políticos, dependen de enormes flujos financieros que se amparan en el secreto bancario y circulan por los paraísos fiscales.
Estados Unidos, el gran impulsor de la guerra contra las drogas, lo tiene claro hace tiempo. Ya en los 70 Richard Nixon impulsó normas para que los bancos investigaran a clientes sospechosos de lavar dinero; y en los 80 el Senado de ese país responsabilizó a los paraísos fiscales del aumento del crimen organizado.
Pero si el problema es claro desde hace 50 años, ¿por qué aún no hay una legislación global que rastree y capture la base financiera de las mafias a las que se les declaró la guerra?
Esa es la pregunta que Young y su colega, el historiador Michael Woodiwiss, también de la UWE, responden en un reciente artículo titulado “Un mundo hecho para el lavado de dinero: la alianza del atlántico debilitando el control del crimen organizado”[1]. Su argumento central es que a fines de la década de los 80 hubo intentos serios por construir una legislación dura en contra del lavado de dinero en Estados Unidos, pero la intervención de la banca inglesa debilitó esos esfuerzos para que una ley internacional no afectara los intereses de sus elites financieras.
Explican que la influencia de los banqueros traspasó las fronteras de sus países y terminó debilitando las piedras angulares de la actual normativa internacional contra el lavado de dinero: la Convención de Viena de 1988[2] y el Grupo de Acción Financiera de 1989. En términos prácticos, los banqueros consiguieron que la Interpol no adquiriera poder sobre territorios británicos y que sus paraísos fiscales pudieran preservar el secreto bancario para sus clientes. El resultado es que “el actual régimen global contra el lavado de dinero no tiene la capacidad de contrarrestar el crimen organizado… los banqueros de las naciones más ponderosas siguen tan interesados como siempre en el dinero, ya sea ‘limpio’ o ‘sucio’”, escriben Young y Woodiwiss en su paper.
LAS CARTAS
Probablemente lo más revelador de esta investigación es su fuente primaria de datos: 38 cartas que se mantuvieron en secreto por tres décadas y que intercambiaron diplomáticos, funcionarios públicos y banqueros del Reino Unido entre 28 de julio y el 23 de diciembre de 1987. Son 379 páginas escritas a máquina con anotaciones a mano y párrafos subrayados por los receptores.
Esta correspondencia fue desclasificada en 2017 y transferida al Archivo Nacional en Londres, de acuerdo con la Ley de Registros Públicos 1958 y la Ley de libertad de información 2000[3]. “Mi colega Michael Woodiwiss ha dedicado gran parte de su carrera académica a analizar archivos de gobierno relacionados con el crimen organizado. Él sabía de la existencia de estos documentos clasificados en 1987. Tan pronto se hicieron públicos, fuimos al Archivo Nacional y pedimos acceso. Trabajamos con los documentos originales y después les sacamos fotocopias para tener un respaldo propio”, dijo Young a CIPER[4].
Los autores y receptores de estas cartas son 14 funcionarios públicos, diplomáticos y banqueros del Reino Unido. En esta lista, aparecen los cargos que estos funcionarios tenían en 1987:[5]
W. Bohan, Home Office (ministerio del Interior)
C. Hudson, Home Office (ministerio del Interior)
J. Potts, C4 Division, Home Office (ministerio del Interior)
B. Bucknell, Economics Relations Department, Foreign and Commonwealth Office (departamento de relaciones económicas)
R. Street, Economics Relations Department, Foreign and Commonwealth Office (departamento de relaciones económicas)
T. Richardson, Head of the Economics Relations Department, Foreign and Commonwealth Office (jefe del departamento de relaciones económicas)
T. Harris, British Embassy, Washington DC (funcionario de la embajada británica en Washington)
R. Lomax, Under Secretary HM Treasury (subsecretario del Tesoro)
C. Gregory, The Treasury Solicitor, Queen Anne’s Chamber (departamento legal del Tesoro)
D. Board, Treasury Chambers (cámara del Tesoro)
G. Kentfield, Banking Department, Bank of England (departamento bancario del Banco de Inglaterra)
R. Farrant, Banking Supervision Division, Bank of England (supervisor del departamento bancario del Banco de Inglaterra)
W. Norton, Secretary, Review of Banking Services Law, Bank of England. (secretario de la división de servicios bancarios del banco de Inglaterra)
C. Kerse, Department of Trade and Industry (departamento del comercio y la industria)
La primera carta fue enviada por el entonces representante diplomático de Reino Unido en Washington, Tom Harris. El funcionario advertía sobre una legislación antidrogas que estaba discutiendo Estados Unidos que reconocía el delito de “lavado de dinero” a nivel internacional y hacía posible reclamar su jurisdicción extraterritorial. Esto significaba que “las fuerzas policiales estadounidenses tendrían ahora un alcance global” destacan Young y Woodiwiss en su paper. La propuesta, además, amenazaba el secreto bancario de las instituciones que operaban en EE.UU. (ver recuadro con los reportes sobre esas leyes).
Mary Alice Young
El texto de Harris fue diseminado entre funcionarios públicos de alto nivel y banqueros del Reino Unido. Se desencadenó entonces un intercambio epistolar donde los planes de establecer una legislación dura contra el lavado de dinero y el rol de la Estados Unidos como sheriff global, fueron vistos como una amenaza, especialmente por el Banco de Inglaterra.
Young dijo a CIPER: “Estas cartas son básicamente una conversación que empezó diciendo: ‘¿sabes lo que está pasando en Estados Unidos? ¿estás de acuerdo que esto es algo que no podemos dejarlos hacer? Y sabes que en caso de que lo hagan tenemos que aparentar que los estamos apoyando’.”
Ya en 1983 el Senado de Estados Unidos responsabilizaba a los centros financieros de los paraísos fiscales del aumento del crimen organizado
Una de las cosas que más escandalizó a Young de las cartas es que la conversación no incluyó a policías o cuerpos de seguridad especializados en crimen organizado.
“La Asociación de Banqueros Británicos y el Banco de Inglaterra dijeron ‘esto es lo que tenemos que insertar en la ley sobre narcotráfico’. Fueron los banqueros los que decidieron sobre derecho penal. Como abogada eso me parece escandaloso y me quedó muy claro que el Reino Unido no respetó los esfuerzos de los cuerpos policiales. Una de las cartas hablaba sobre algunas personas de Interpol que querían hacer algo sobre este problema, y Reino Unido sintió que la Interpol estaba extendiendo su jurisdicción en áreas que no le correspondían.”
KG: ¿Por qué no le convenía la intervención de la Interpol a Reino Unido?
“El problema para el Departamento del Tesoro y la gente del gobierno era que la Interpol estaba metiendo sus narices donde no debía. Y lo último que quieres cuando estás feliz con tu jurisdicción bancaria, es que venga Interpol buscando cosas… ese momento reflejó una gran falta de respeto hacia las fuerzas policiales, y creo que esto continúa hoy.
Young agrega que una de las consecuencias más importantes de la presión británica, es que afectó las políticas antilavado de dinero que se establecieron luego en la Convención de Viena en 1988 y en el Grupo de Acción Financiera en 1989.
Dicho de otro modo, las normas acordadas por ambos países dirigen y delimitan las normas internacionales hasta hoy. Y lo que es aún más problemático según Young, es que este marco legal se replicó en el combate a cualquier tipo de tráfico ilegal: desde drogas, armas, marfil hasta personas. La comunidad internacional, y en especial los países con menos poder, se ven presionados a copiar y alinearse a las normas que los más poderosos establezcan porque de no hacerlo literalmente serían registrados en una lista negra que Estados Unidos publica cada año.
“Este es el elemento persuasivo para que todas las naciones sigan estas pautas: quienes no se adhieren son expuestos a nivel internacional… Es muy importante para un país con altos índices de criminalidad, ser visto jugando con las reglas establecidas por los poderosos.” dijo Young a CIPER.
NIXON Y EL LAVADO DE DINERO
La investigación también analiza fuentes secundarias como reportes de la Asociación de Banqueros Británicos, la Interpol y documentos legislativos en Reino Unido y Estados Unidos de 1970 hasta 1987. Este material revela que “el modelo para la guerra global contra las drogas, el crimen organizado y el lavado de dinero se construyó cincuenta años atrás durante la administración de Richard Nixon (1969-1975)”, escriben los autores.
Dicho de otro modo: la semilla de ese modelo global fue primero política interna de los Estados Unidos, la cual se cristalizó en 1970 con la Ley para el Control del Crimen Organizado (OCCA por sus siglas en inglés), y la Ley General para la Prevención y Control de Abuso de Sustancias.
Estas leyes eran profundamente racistas: “se diseñaron, en palabras de Nixon para ‘atrapar a los negros y comunistas’ y hoy siguen estigmatizando a ciertos grupos de la población”[6], explicó Young a CIPER. Pero tenían el mérito de que por primera vez tipificaban el delito de lavado de dinero, como parte de su lucha contra las drogas. También incluyeron normas sobre el Secreto Bancario que exigían a entidades financieras en los Estados Unidos que reportaran transacciones sospechosas. Legisladores y fuerzas policiales coincidían en que esa ley era indispensable para combatir efectivamente los crímenes financieros a nivel internacional y otros crímenes de cuello blanco. Young y Woodiwiss ven en estas iniciativas una intención genuina de crear una legislación estricta que pudiera rastrear el dinero sucio del crimen organizado y la evasión fiscal.
Sin embargo, esa legislación fracasó. Así lo constatan los senadores norteamericanos en su informe “Crimen y Secreto: El uso de bancos extraterritoriales y compañías”, publicado en 1983. Allí advierten también sobre el peligro que representan las instituciones financieras que operaban en paraísos fiscales se había incrementado. Afirman que “las cuentas bancarias secretas en instituciones financieras extranjeras son las responsables de la proliferación de los crímenes de ‘cuello blanco’”; que las sucursales extranjeras protegían financieramente “operaciones del crimen organizado en los Estados Unidos” y que un amplio rango de actores se beneficiaba de la protección y del anonimato que ofrecían estos de estos centros: “banqueros, abogados, políticos y mafiosos”[7].
Por último, el reporte reconocía el choque entre los intereses del gobierno estadounidense y países anfitriones de los paraísos fiscales. Ese era justamente el caso de Reino Unido, pues la mayoría de los paraísos fiscales son territorios bajo su control[8] como las Islas Caimán, ubicadas en el mar Caribe entre Cuba y Honduras, y Bermudas situada en el Océano Atlántico Norte.
LA POSICIÓN BRITÁNICA
¿Cuál era la postura de Reino Unido sobre el secretario bancario en este punto?
Young y Woodiwiss examinaron los reportes del parlamento británico durante las décadas de los 70 y 80 y observaron que había la intención de colaborar con sus aliados estadounidenses. En 1985, por ejemplo, el parlamento británico recomendó “tomar acciones inmediatas para reformar las leyes bancarias para remover el secreto que protege a narcotraficantes internacionales y que hace más fácil el ‘lavado de dinero”; y agregaron que era necesario “una reforma básica y dramática de la ley bancaria internacional”[9]. Es decir, entendían el combate al lavado de dinero como un “asunto con dimensiones domésticas e internacionales”.
La Asociación de Banqueros Británicos rechazó el código de conducta sobre lavado de dinero sugerido por los estadounidenses argumentando que “los tribunales de este país no ejecutan las leyes de ingresos de otro país
Ese reporte reconoce que el gobierno de Reino Unido estaba “impresionado” por el avance de la ley estadounidense “respecto a la provisión obligatoria de información” para rastrear el dinero de los cárteles de la droga “incluyendo el reporte institucional de depósito en exceso de US $10,000, y las declaraciones individuales donde la persona quisiera sacar más de US $5,000 fuera de los Estados Unidos”[10].
No obstante, en 1987, solo dos años después de este reporte, la postura de Reino Unido dio un giro de 180 grados.
BANQUEROS AL ATAQUE
Como se dijo, fue la discusión en el congreso norteamericano a mediados de 1987, lo que alarmó al Banco de Inglaterra y funcionarios públicos británicos. Particularmente, los preocupó la posibilidad de que esas leyes le otorgaran poder extraterritorial a la Interpol. Según escriben Young y Woodiwiss, la nueva ley hacía posible “reclamar jurisdicción extraterritorial”.
El 29 de julio de 1987, Rachel Lomax (departamento del tesoro) le escribió a W. J. Bohan (ministerio del interior) advirtiéndole que tuvieran mucho cuidado de no firmar ningún acuerdo con los estadounidenses “que pudiera significar problemas posteriormente, cuando los americanos recurrieran a procedimientos unilaterales”. Agregó que “nuestra principal preocupación es no comprometer la posición de Reino Unido en un futuro… cualquier recurso que utilicen los fiscales e investigadores americanos para imponer procesos unilaterales sería una extensión extraterritorial inaceptable”.
Similar resistencia generó el código de conducta propuesto por Estados Unidos y que establecía normas de “buenas prácticas” para evitar los crímenes financieros.
En agosto de 1987, la Asociación de Banqueros Británicos, rechazó el código argumentando que los tribunales de su “país no ejecutan las leyes de otro país”. A finales de ese mes, R. Farrant (Banco de Inglaterra) le escribió preocupado a D. Board (Departamento del tesoro) “notamos que en un punto el borrador pareciera escalar de proponer acciones de buena conducta a establecer una obligación legal… Esto se debe de eliminar”.
El 10 de septiembre C. Kerse (Comercio e Industria) le escribió a D. Board (Departamento del tesoro): “una cuestión que causa preocupación es el código de conducta… Se debe de considerar si lo establecido pudiera violar la ley sobre prácticas comerciales restrictivas de 1967 y/o otras leyes sobre competencia”.
Ese mismo mes, T. Richardson (jefe del Departamento de Relaciones Económicas) le escribió a D. Board (Departamento del Tesoro) nuevamente sobre la cuestión de extraterritorialidad sugiriendo que Reino Unido tenía que “persuadir indirectamente a otros gobiernos sobre las ventajas de lograr acuerdos bilaterales para rastrear, congelar y confiscar dinero de narcotraficantes”.
En este punto, Young y Woodiwiss, señalan que era evidente que el Reino Unido se había dado cuenta de que si se concretaban las propuestas norteamericanas, el régimen antilavado de dinero incluiría un rango mucho más amplio de delitos financieros como la evasión de impuestos, lo cual representaba una amenaza a la posición estratégica que los británicos gozaban en el mercado de servicios financieros.
Para fines de 1987, dijo Young a CIPER “Reino Unido y Estados Unidos acordaron que Reino Unido no estaba obligado a cumplir con la ley del Secreto Bancario, y se rechazó por completo la intervención de la Interpol.”
Así se terminó limitando la posibilidad de controlar al crimen organizado. Young dijo a CIPER que esa posibilidad va a estar siempre limitada mientras la legislación la dicten Estados Unidos y Reino Unido porque “ambos tienen intereses en el sector financiero que se beneficia de las ganancias de los paraísos fiscales (…) Hoy, mientras Estados Unidos tiene vigente la ley del secreto bancario en su territorio, Reino Unido la mantiene en sus territorios dependientes. Es de esta manera que Reino Unido, en complicidad con Estados Unidos, impidió la creación de un régimen global efectivo antilavado de dinero”.
El costo de ese doble estándar lo pagan muchos países, subraya Young. Entre ellos están los latinoamericanos que tienen que someterse a las demandas estadounidenses y participar en la guerra contra las drogas, bajo la amenaza de que si no lo hacen, se les retira el apoyo. Así, mientras los países con menos poder sufren los costos humanitarios de esa guerra, los carteles siguen fortaleciéndose pues ha quedado intacta la oferta de productos financieros.
KG: Desde tu perspectiva como abogada, ¿cuál es el problema actual del régimen global antilavado?
– “Creo que el sistema se diseñó mal. Aún así, podría ser efectivo si las instituciones internacionales lo implementaran apropiadamente, pero no lo hacen. Hoy el sistema aparenta hacer algo contra el lavado, pero lo que en realidad hace es generar listas negras de países que no adhieren a las leyes antilavado. Y Reino Unido y Estados Unidos se encargan de que todo mundo sepa que estás en la lista negra para que nadie quiera hacer negocios contigo. Esto funciona más bien como un régimen para castigar a los que caen de la gracia de los países poderosos. Mientras tanto el régimen global antilavado se diluye, porque cada país lo implementa como quiere, no hay consistencia. ¿De qué depende de que te penalicen o no? De tu relación con los poderosos. Mi punto es que dentro del sistema legal internacional hay demasiados intereses en juego y los poderosos tienen muchas maneras de forzar a los menos desarrollados a que sigan sus reglas.”
KG: ¿Qué debemos hacer para contrarrestar este régimen asimétrico?
– “Tenemos que reconocer el fracaso de la guerra global contra las drogas; y también el fracaso de las leyes para el control y prevención del crimen organizado, que se desarrollaron a partir de la leyes fallidas y racistas de Estados Unidos. Se deben revisar las políticas actuales contra el crimen organizado, invitando a la mesa de decisiones a quienes sufren más de estos crímenes: que se tomen en cuenta sus prioridades, no sólo la de los más poderosos. Se debe reescribir la FATF y las convenciones de la ONU y eliminar las listas negras que tanto perjudican a los países en desarrollo. Por último, se debe acabar con el secreto bancario, para identificar a quienes se benefician del dinero sucio y quienes evaden impuestos, que son los más ricos”.
LAS LEYES QUE ALARMARON A LOS BRITÁNICOS
Las normas que podrían haberse transformado en una dura legislación antilavado, se discutieron en 1987 y están contenidas en dos reportes que alarmaron a la diplomacia y a la banca inglesa.
El primer reporte titulado “Intercambio Internacional de Información sobre Lavado de Dinero”[11], contenía información relacionada con las discusiones de tres iniciativas:
1) la creación de un grupo de trabajo de Interpol enfocado al lavado de dinero,
y 3) una conferencia sobre lavado de dinero que se organizaría por el Departamento del Tesoro a finales de 1987.
El segundo es un reporte complementario titulado “Lavado de dinero y la Ley sobre el Secreto Bancario: El asunto de sucursales extranjeras de instituciones financieras Domésticas.” Allí se abordan tres preguntas que pusieron muy nerviosos a los ingleses:
1) el grado en el que las sucursales extranjeras de instituciones domésticas son usadas para facilitar el lavado de dinero y evasión de los requerimientos de la Ley del Secreto Bancario;
2) el grado en el que la ley estadounidense se aplica a las sucursales extranjeras de instituciones domésticas;
y 3) los métodos disponibles para la cooperación con los países anfitriones de estas instituciones financieras en los casos de lavado de dinero y la Ley del Secreto Bancario.
[2] Nombre corto de la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, 1988.
[3] Los documentos no están disponibles en la web del archivo Nacional. Sólo se puede acceder a ellos en persona, con el siguiente Código: International Money Laundering: Banking Secrecy, 1987 T555/19 fim-bnk/a/0012/001.
[4] La entrevista con la Dra. Young se realizó en inglés. Todas las citas textuales de la entrevista fueron traducidas por Karina García Reyes.
[5] Los ministerios que aparecen entre paréntesis son traducciones literales al español de cada ministerio.
[11] US Treasury Report and Companion Report. International Information Exchange on Money Laundering; and Money Laundering and the Bank Secrecy Act: The Question of Foreign Branches of Domestic Financial Institutions. Reports submitted by the Secretary of the Treasury to The Committee on Banking, Finance and Urban Affairs and The Committee on the Judiciary of the United States House of Representatives and to The Committee on Banking, Housing and Urban Affairs and The Committee on the Judiciary of the United States Senate, July 29 1987
Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.
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Roberto | 15.02.2021
Los controles de dineros serán siempre de alguna forma protegidos, los paraísos fiscales están el poder de USA y el Reino Unido, mientras los paises no se unan, América del Centro y Sur, Africa, seremos naciones que luchan separadas y eso les favorece a estos mercaderes. Gadafi trato de independizar Africa económicamente y lo derrocaron en beneficio de una "democracia", están peor que antes. Estos imperios caerán y llegara el chino, como alguien lo dijo alguna vez.
