Esta columna muestra que la voz de las regiones no ha sido adecuadamente escuchada en materias globales tan cruciales y que las afectan directamente como el cambio climático. La negativa del presidente Piñera a firmar el acuerdo de Escazú es una muestra de ello. Los autores revisan normativas vigentes y analizan cómo se toman las decisiones en materia ambiental internacional, y muestran por qué es necesario institucionalizar la voz regional en política exterior.
Esta columna se basa en los siguientes trabajos académicos de los autores: La incorporación de lo subestatal en la relación argentino-chilena: los comités de integración y la reunión de intendentes y gobernadores y The Rise of Paradiplomacy in International Relations, de Mariano Alvarez; y Los actores subestatales como agentes de modernización del Estado: el papel de las regiones chilenas, y Les activités internationales des Régions chiliennes: embryon de paradiplomatie subétatique?, de Paulina Astroza.
La negativa del gobierno de Chile a firmar el Acuerdo de Escazú[1] en septiembre pasado es un claro ejemplo de la falta de atención que los gobiernos no centrales (GNC) reciben en materia internacional en relación con el medio ambiente. Pese a que el cambio climático afecta de forma directa y diversa a las regiones de Chile, sus necesidades y experiencias no fueron tomadas en consideración al momento de decidir sobre la firma de este acuerdo. Si bien también se dejó de lado la opinión de los expertos en el tema, las Organizaciones No Gubernamentales y los informes emanados de los propios Ministerios de Relaciones Exteriores y Medio Ambiente en 2018, este caso ilustra claramente cómo son tratados los gobiernos regionales y municipales en materia medioambiental.
En esta columna exploramos la relación entre los GNC y el Estado en materia internacional, específicamente en el campo medioambiental, y argumentamos por qué es urgente avanzar en consagrar explícitamente la institucionalización de canales para que las regiones y los municipios puedan expresar su voz en la materia. No se trata de atomizar o fragmentar la voz internacional del Estado ni de desconocer el actual procedimiento de celebración de tratados internacionales consagrado en la Constitución, sino de repensar el procedimiento institucional para la toma de decisiones en política exterior. El debate para la elaboración y adopción de una nueva Constitución resulta propicio para ello, debido a que será ésta la que establezca la forma de gobierno, las competencias de cada nivel y los mecanismos para su vinculación.
LA AGENDA 2030 Y SU VÍNCULO SUBESTATAL: DE LA NORMATIVA A LA PRÁCTICA
En 2015, los 193 Estados miembro de las Naciones Unidas aprobaron por unanimidad el documento “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”[1], con sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Los ODS buscan contribuir a la provisión de bienes públicos globales y se transformaron en el nuevo norte de la cooperación internacional, reemplazando a los antiguos Objetivos de Desarrollo del Milenio. Un bien público global tiene condiciones claras y distinguibles: son bienes universales cuyo consumo es no competitivo ni excluyente[2]. En otras palabras, los beneficios de la Agenda 2030 contribuyen, en principio, al bienestar de todos los países, todos los pueblos al interior de éstos y a las generaciones presentes sin afectar a las futuras. En consecuencia, los ODS no afectan a Chile como un todo homogéneo, sino que atañen a cada individuo en particular.
Las metas establecidas para el seguimiento de los ODS han dejado en claro que la concurrencia de los GNC es fundamental para su logro. Un análisis llevado a cabo por Misselwitz y Salcedo Villanueva[3] estima que el 21% de las 169 metas sólo pueden implementarse con la participación de los actores locales, el 24% debieran de ser implementadas junto a actores locales y, finalmente, otro 20% debiese tener una orientación más clara hacia los gobiernos locales e intermedios. En consecuencia, el cumplimiento del 65% de las metas podría verse afectado si no se involucra correctamente a los GNC.
Al negarse a firmar, el Presidente de la República impidió el debate legislativo necesario para exponer los argumentos a favor y en contra del Acuerdo de Escazú por parte de los representantes de todas las regiones del país
Veamos un ejemplo de lo anterior. El ODS 13 persigue “adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos” a través de 5 metas. La primera de ellas busca “fortalecer la resiliencia y la capacidad de adaptación a los riesgos relacionados con el clima y los desastres naturales”. Para dar cumplimiento a dicha meta, se establecieron 3 indicadores, siendo el 13.1.3 la “proporción de gobiernos locales que adoptan y aplican estrategias locales de reducción del riesgo de desastres en consonancia con las estrategias nacionales de reducción del riesgo de desastres”[4]. Con ello se estableció claramente la necesidad de, por un lado, contar con la participación de los GNC y, por otro, que exista una correcta articulación de éstos con las políticas nacionales.
Sin embargo, la relevancia de los GNC para el cumplimiento de los ODS contrasta fuertemente con el poco espacio ofrecido a los gobiernos intermedios y locales en los asuntos medioambientales a nivel global. Si bien las políticas nacionales e internacionales para la mitigación del cambio climático son fundamentales, los efectos no se producen de forma homogénea ni generalizada en los países. Por el contrario, las inundaciones, el desgaste de infraestructura básica y las olas de calor, por nombrar algunos, son fenómenos que repercuten localmente. En 2019, por ejemplo, las seis regiones centrales de Chile enfrentaron la mayor sequía de su historia, al tiempo que las regiones norteñas sufrían fuertes inundaciones y las regiones australes enfrentaban otra ola de incendios forestales.
EL CASO DE ESCAZÚ Y LA LOCALIZACIÓN DE ODS
Chile es un país con una gran diversidad geográfica, que va desde el desierto de Atacama hasta la tundra de las regiones australes; en consecuencia, los impactos del cambio climático no son homogéneos, así como tampoco lo son las necesidades de sus poblaciones. Los gobiernos regionales (en particular a partir de la descentralización política que implicará la elección de gobernadores) necesitan localizar los ODS para dar respuesta a las necesidades puntuales de su territorio. Ello implica adaptar la agenda global a las características y circunstancias de cada territorio, donde la apropiación de la Agenda es fundamental, especialmente a través de un diálogo entre las múltiples partes interesadas, sobre la base de información clara, disponible y fidedigna.
El Acuerdo de Escazú ofrece las garantías de acceso a la información y participación pública que serían clave para empoderar a las sociedades civiles y GNC, debido a que el Acuerdo está concebido para ir en directo beneficio de la comunidad. A su vez, el tratado se negoció entre 2016 y 2018, período coincidente con la elaboración del “Plan de acción regional para la implementación de la nueva agenda urbana en América Latina y el Caribe, 2016-2036” por parte la CEPAL, ONU-Habitat y el Foro de los Ministros y Máximas Autoridades del sector de la Vivienda y el Urbanismo de América Latina y el Caribe (MINURVI), con la colaboración de 125 expertos regionales,[1] lo que denota la existencia de una conciencia respecto a la importancia de los GNC en la Agenda 2030. Ello se vio reflejado en términos más concretos en la elaboración de la Nueva Agenda Urbana y del Plan de Acción Regional, por parte MINURVI, CEPAL y ONU-HABITAT.
Pese a todo lo anterior, la decisión de firmar o no el Acuerdo de Escazú recayó únicamente en el poder ejecutivo central; ni siquiera en la voz de las comisiones de Medioambiente o Relaciones Exteriores del Congreso Nacional. Al negarse a firmar un tratado formal, el Presidente de la República impidió el debate legislativo necesario para exponer los argumentos a favor y en contra del Acuerdo por parte de los representantes de todas las regiones del país. Fue la sola decisión presidencial (de conformidad con la normativa constitucional actual) la que determinó parar el proceso de celebración de este importante tratado. Lo que no es jurídicamente criticable, pero sí es reprochable política y moralmente.
¿POR QUÉ INSTITUCIONALIZAR LA VOZ REGIONAL EN POLÍTICA EXTERIOR?
El Poder Ejecutivo retiene actualmente la exclusividad en la toma de decisión de negociar, concluir, firmar y ratificar (cuando corresponda) los tratados internacionales, lo cual responde a una lógica de larga tradición en las Constituciones y a necesidades prácticas para arribar a acuerdos con pares en el exterior. Por un lado, el Presidente actúa como representante del país (Jefe de Estado), investido con las facultades especiales que la Constitución le otorga, obligando internacionalmente al Estado de acuerdo al Derecho Internacional. En otras palabras, la firma es parte de un proceso regulado en nuestra Constitución, en este caso sobre medio ambiente, que se utiliza para la conclusión de cualquier tratado internacional. Sobre el punto no hay discusión. Asimismo, no sería concebible un acuerdo internacional firmado por los gobiernos intermedios, porque éstos no son sujetos de Derecho Internacional Público, carecen por regla general de personalidad jurídica internacional y de ius tractatum y, por lo tanto, los acuerdos que puedan celebrar tienen otra naturaleza jurídica. Tampoco sería práctico un acuerdo de participación no central, considerando que la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) tiene una membresía superior a las 240 mil ciudades, regiones y metrópolis[1], y que un acuerdo como el de París, que involucró a 195 Estados, ya fue un evento histórico.
No ponemos aquí en cuestión la representación jurídica del país ni el protocolo para la celebración de tratados internacionales desde el punto de vista de la formalidad procedimental, pero sí el proceso de toma de decisión. El Presidente Sebastián Piñera no estuvo obligado ni contó con la voluntad para consultar las distintas opiniones subestatales respecto de la firma del acuerdo, aun cuando son los GNC y sus sociedades quienes se ven directamente afectadas y su concurrencia es clave para cumplir con los ODS y sus metas.
El actual proceso de toma de decisión en Chile responde a una visión tradicional y de la escuela realista sobre los compromisos internacionales, donde éstos son asumidos por el Estado como un actor monolítico. No obstante, los temas medioambientales no afectan de igual manera a todo el territorio y el Acuerdo de Escazú beneficiaba a toda la ciudadanía. Las condicionantes sociopolíticas, culturales y geográficas de cada región hacen que el cambio climático sea un fenómeno multivariable y que compromete a toda la sociedad. Esto no implica que las decisiones internacionales tengan que ser tomadas en coordinación o con la aprobación de las autoridades subestatales, pero sí que es necesario generar una institucionalidad que le otorgue voces a los representantes subestatales en los temas medioambientales, incluso aquellos vinculados a compromisos internacionales. Se requiere una instancia de diálogo, no solo en el Congreso Nacional, sino que también a nivel subestatal.
El actual proceso de toma de decisión en Chile responde a una visión tradicional (…) sobre los compromisos internacionales, donde éstos son asumidos por el Estado como un actor monolítico
Los actores regionales y locales en el mundo han ido aumentando su rol en las relaciones internacionales y en Chile se ha vivido un interesante proceso de internacionalización de regiones y municipios, aún a pesar de la estructura unitaria y fuertemente centralizada del Estado. A falta de una habilitación constitucional o legal clara que permitiera a los GNC celebrar acuerdos con el exterior, se ha vivido un proceso de institucionalización y práctica internacional fuera del marco de la legislación, pero tolerado y muchas veces motivado desde el nivel central. Desde 1995 los gobiernos regionales (GORE) han comenzado a celebrar los llamados “acuerdos interinstitucionales” con otros entes en el extranjero, principalmente otros GNC. Hoy se cuentan más de 150 acuerdos de este tipo. Por otra parte, los municipios también han vivido su propia experiencia paradiplomática, a través de acuerdos de hermanamientos y de cooperación con pares de otros países.
En paralelo, y lo que es una paradoja al no haber habido norma jurídica que lo legitimara, se fueron creando instituciones para acompañar o realizar las vinculaciones subestatales con el exterior. Estas instituciones se crearon tanto a nivel central como a nivel subestatal; fueron los casos de la Dirección Regional de Coordinación (DICORE) del Ministerio de Relaciones Exteriores, la extinta Unidad de Relaciones Internacionales de la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE) en el Ministerio del Interior, la Comisión Presidencial para la Cooperación Internacional de las Regiones, las Unidades Regionales de Relaciones Internacionales (URAI) en todos los GORE, los delegados del Ministerio de Relaciones Exteriores en las regiones extremas, y las distintas comisiones de Relaciones Internacionales que se fueron creando en los GNC y entre ellos (como la Asociación Nacional de Municipios o de GOREs). Esto da cuenta de que la realidad, dado los factores promotores y desencadenantes de la participación internacional de los entes subestatales, se impuso a la normativa jurídica. Tanto es así que, sólo a partir de 2019, y gracias a la incorporación de una norma en la ley 21.080 de Modificación de la Cancillería, se creó una norma legal que reconoce la posibilidad de los órganos del Estado de celebrar estos acuerdos interinstitucionales, fijándoles un marco de acción con requisitos y condicionantes.
El paso dado por el Legislador al sancionar la ley 21.080, debiese ser considerado en la discusión del actual proceso de reforma constitucional. Éste presenta una oportunidad única de incorporar en la nueva Constitución un capítulo sólido sobre competencias y responsabilidades de los gobiernos regionales y municipales, tanto para la administración de sus territorios como para su articulación con el gobierno central. En esta renovada orientación de la nueva Constitución, la dimensión internacional de los GNC es un eje importante por incorporar, innovando y haciéndolo parte del proceso mismo de descentralización política.
Alvarez, Mariano (2020). The Rise of Paradiplomacy in International Relations. Disponible aquí.
Asamblea General (2015). Resolución A/RES/70/1 “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”. Disponible aquí.
Ayuso, Anna (2017). Objetivos de Desarrollo Sostenible: la agenda 2030 del compromiso a la práctica. Disponible aquí.
CEPAL, ONU-HABITAT y MINURVI (2018). Plan de acción regional para la implementación de la nueva agenda urbana en América Latina y el Caribe, 2016-2036. Disponible aquí.
Cities Alliance (2015). Sustainable Development Goals and Habitat III: Opportunities for a successful New Urban Agenda. Disponible aquí.
Kaul, I., Grunberg, I. y Stern, M. (Eds.) (1999). Global public goods: international cooperation in the 21st century. Nueva York: Oxford University Press.
Mitchell, Ronald (2020). International Environmental Agreements Database Project. Disponible aquí.
Naciones Unidas (2020). Marco de indicadores mundiales para los Objetivos de Desarrollo Sostenible y metas de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Disponible aquí.
[1] Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe.
Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.
CIPER/Académico es un espacio abierto a toda aquella investigación académica nacional e internacional que busca enriquecer la discusión sobre la realidad social y económica.
Hasta el momento, CIPER Académico recibe aportes de seis centros de estudios: el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES), el Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR), el Centro de Investigación en Comunicación, Literatura y Observación Social (CICLOS) de la Universidad Diego Portales, el Núcleo Milenio Autoridad y Asimetrías de Poder (NUMAAP), el Observatorio del Gasto Fiscal y el Instituto Milenio para la Investigación en Depresión y Personalidad (MIDAP). Estos aportes no condicionan la libertad editorial de CIPER.
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Me ha parecido muy interesante esta columna de opinión sin embargo creo que más allá de regular la actividad internacional que puedan realizar gobiernos regionales y municipios, el tema de fondo que se abrirá en la próxima discusión constitucional es poner es analizar la posibilidad de avanzar hacia un sistema de gobierno semi presidencialista o derechamente parlamentario, donde las regiones o ecorregiones tengan la autonomía suficiente como para decidir su presupuesto en materia de inversión públicas, ordenamiento territorial, formulación de planes y políticas públicas coherentes con la protección ambiental, y también por cierto, con atribuciones para firmar acuerdos entre ellas y a nivel internacional, por qué no.
