Entre la emergencia y la transformación: ideas para recuperar la política educacional en Chile

La pandemia golpeó duramente al sistema educativo chileno: se retrasó el aprendizaje, aumentaron las brechas educativas y la salud mental de estudiantes y equipos educativos se deterioró. El gobierno ha brindado escaso apoyo a las comunidades educativas y se ha centrado en el regreso a clases presenciales. Aunque el contexto es adverso e incierto, hay tiempo para recuperar lo esencial, sostiene esta columna. El debate constitucional brinda además la oportunidad para sentar las bases de un mejor sistema educativo más allá de la emergencia.

Gonzalo Muñoz Stuardo es Investigador de la Facultad de Educación de la Universidad Diego Portales. Fue jefe de la División de Educación General del Ministerio de Educación de Chile (2014-2016), miembro del Consejo de la Agencia de Calidad de la Educación, director de estudios del Área de Educación de Fundación Chile e Investigador de Asesorías para el Desarrollo.

2021 será uno de los años más desafiantes que habrá conocido la política educacional chilena. Más allá de la incertidumbre que seguirá rondando al sistema escolar respecto al retorno a la actividad presencial, se enfrentarán dos desafíos que solamente podemos abordar con estrategias y acciones consistentes: i) responder a la urgencia educacional provocada por la pandemia y sus distintas crisis, y ii) sentar las bases de un mejor sistema educativo para las próximas décadas en el marco del debate por una nueva constitución. Se trata de un ciclo inédito para el debate de política educacional, que requerirá niveles de diálogo y transparencia también inéditos. En este artículo se analizan en detalle ambos desafíos y se proyectan algunas opciones de política para abordarlos.

MAPEANDO LA EMERGENCIA SOCIOEDUCATIVA

Más allá de la fecha en que el sistema logre retomar su funcionamiento “regular” (necesitamos urgentemente un programa claro y con recursos para que los estudiantes vuelvan gradualmente a sus escuelas durante los primeros meses de 2021), este año se harán visibles las consecuencias socioeducativas de la crisis por la que estamos atravesando. De ellas, tres son las más importantes:

Primero, el aprendizaje de niños, niñas y jóvenes. Este estará lejos de lo que las bases curriculares fijan como expectativa y también de lo que muchas comunidades educativas priorizaron. Aun cuando es temprano para un análisis concluyente, sabemos que el tiempo que niños y jóvenes han podido invertir en sus estudios es en promedio menos de la mitad de lo que implica su tiempo en la escuela[1], con una enorme disparidad entre niveles socioeconómicos y cursos. Sabemos también que para los propios actores del sistema educativo este será uno de los aspectos más desafiantes del regreso a clases, pues un 80% de los directores y directoras de centros educativos en Chile considera que el atraso en el aprendizaje de los estudiantes será significativo y un porcentaje similar cree que las brechas entre los colegios se acrecentarán[2].

El análisis que hacen otros países con mayor nivel de desarrollo es similar. Las autoridades en el Reino Unido, por ejemplo, incluso con las aperturas parciales de su sistema escolar, han estimado recientemente que una mayoría de los estudiantes se ha retrasado al menos 6 meses en su proceso de aprendizaje[3]. A pesar de que los niños, niñas y jóvenes han desarrollado otras habilidades muy importantes en el contexto del confinamiento (autonomía, capacidad para usar tecnología y colaboración en actividades domésticas[4]), la recuperación de algunos aprendizajes esenciales será una de las tareas clave de 2021 y parte importante del esfuerzo de la política y los propios actores del sistema deberá ponerse allí, ojalá desterrando la idea de “pérdida de aprendizaje” que el propio Ministerio de Educación por momentos ha enfatizado[5]. Hay tiempo para recuperar lo fundamental (Chile es uno de los países con más horas de clase en el mundo) y el foco tenemos que ponerlo en cómo hacer que esa recuperación esté muy conectada con las necesidades de cada contexto, se centre en la equidad de los aprendizajes y evite transformarse en una nueva fuente de agobio para los niños y las comunidades educativas.

Un segundo efecto de la crisis es el deterioro de la salud mental y el bienestar socioemocional de estudiantes y los equipos educativos de las escuelas. Aunque no ha pasado suficiente tiempo para conocer las secuelas psicológicas que provocará la pandemia en los niños, el debate internacional sobre esta materia toma cada vez más fuerza y el diagnóstico general es muy preocupante: los efectos de la incertidumbre, el aislamiento y la situación familiar en la salud mental de niños y adolescentes serán de corte mayor, afectando su capacidad de aprender y desarrollarse integralmente[6].

La evidencia de la que disponemos en Chile muestra con claridad que este fenómeno es más extendido y complejo en el seno de las familias más desaventajadas socialmente, cuestión que ha afectado drásticamente el proceso de aprendizaje a distancia de esos niños[7]. Los directores y directoras escolares en nuestro país consideran que después de generar confianza en las familias para que envíen a los niños a los centros, el bienestar socioemocional será el problema más importante que deberán enfrentar en los próximos meses[8]. A nivel de docentes, la situación es igual de complicada. Un estudio reciente muestra que el nivel de estrés de los profesores ha ido en aumento y que cerca de la mitad de ellos auto reporta dificultades en su vida cotidiana que dan cuenta de síntomas “indicativos de presencia de psicopatología”[9]. Otro estudio[10] concluyó que un 85% de los y las docentes afirma tener un “alto desgaste emocional” fruto de su trabajo en este contexto de crisis. La consecuencia de la pandemia en el estado mental y emocional de las familias y docentes tiene el carácter de emergencia y requerirá también una atención prioritaria desde las políticas educacionales, en coordinación con otros sectores.

La tercera consecuencia es la ampliación de las posibilidades de exclusión educativa, que como sabemos afecta principalmente a niños y jóvenes de contextos vulnerables. En Chile, antes del COVID-19, cerca de 180.000 niños y jóvenes se encontraban fuera del sistema escolar, mientras que anualmente un 1% y un 2,5% de los estudiantes abandona la educación básica y media, respectivamente. A pesar del esfuerzo que han puesto las comunidades educativas en sostener el vínculo con los niños y jóvenes[11], y que distintos actores reconocen que las escuelas y sus equipos han logrado ir retomando el contacto con una mayoría de sus estudiantes durante el segundo semestre, una estimación del MINEDUC (a octubre del 2020) indica que en un escenario pesimista se podría llegar a más de 80 mil estudiantes adicionales fuera del sistema[12]. Un estudio que levantó la visión de los directores de escuela confirma esta alerta: en agosto, un 7% de los estudiantes no había tenido contacto con el establecimiento.

La UNICEF ha llevado estas estimaciones a toda América Latina, donde se proyecta que más de 3 millones de niños, niñas y jóvenes, debido a los devastadores efectos económicos y sociales de la pandemia, podrían no regresar más a la escuela[13]. Aún cuando la magnitud real de la exclusión de niños y jóvenes (mal denominada “deserción”) post-pandemia se irá conociendo gradualmente, es evidente que este es otro campo de acción prioritario para las políticas educacionales.

UN PLAN PARA LA EMERGENCIA

El escenario de “educación en contexto de emergencia” tensiona a las políticas educativas y obliga a desarrollar respuestas consistentes y empáticas con la realidad educacional actual. Esto es altamente complejo para un MINEDUC que, antes de la pandemia, no había logrado construir una agenda sustantiva y que, desde la llegada del COVID-19, ha puesto prácticamente todas las fichas (¡desde abril!) en el retorno a clases presenciales, sin ser capaz de generar una base de condiciones y entendimiento con las comunidades educativas que lo haga posible a gran escala.

Durante 2020, los apoyos e inversiones para enfrentar la pandemia y sus efectos desde el sistema educativo fueron débiles, como revela la percepción de los propios protagonistas del sistema. Los avances que se han logrado en este período especial (como la flexibilización de la normativa y del uso de recursos, la creación de un canal educativo de televisión, o la implementación, por parte de la Agencia de Calidad, de un sistema de mentoría a directivos escolares), han sido eclipsados por decisiones que han desconcertado al sistema educacional (como las “vacaciones anticipadas” y la insistencia con el SIMCE), por la confrontación política permanente con quienes debieran ser aliados y parte de las decisiones (sostenedores y profesores), y por una “estrategia” comunicacional errática y casi únicamente centrada en el regreso a clases.

Después de este ingrato período para la política educacional, lo razonable sería diseñar e implementar un plan de trabajo a 4-5 años, en base a un acuerdo amplio que, en línea con lo planteado, se proponga i) sostener y mejorar los niveles de aprendizaje que cada centro educativo estaba alcanzando antes de la pandemia, ii) contribuir al bienestar socioemocional de los estudiantes y sus familias por medio de una escuela abierta, con recursos suficientes y receptiva a los efectos de la crisis en esta dimensión, y iii) asegurar la trayectoria educativa de todos los estudiantes (que nadie se quede atrás ni abandone la educación obligatoria).

El plan debiera partir por sistematizar y tomar algunas de las recomendaciones que los organismos internacionales y otros agentes han puesto sobre la mesa, contextualizándolas por medio del diálogo con los actores organizados de la educación^[14]. Por cierto, el plan deberá contar con un presupuesto especial, que revierta la incomprensible señal de empobrecer los fondos para educación que se ha dado con el presupuesto 2021, para desarrollar acciones extraordinarias en un momento extraordinario^[15]. Algunos ejemplos de estas medidas son: a) la estabilidad económica de todas las escuelas y liceos subvencionados, por medio de un financiamiento por matrícula, al menos por 3 años; b) la implementación de un programa nacional de aceleración de aprendizajes que permita que ningún niño o niña se atrase significativamente en su trayectoria educativa, apostando por modalidades como escuelas de segunda oportunidad y la educación de adultos[16]; c) la creación – en coordinación con el MINSAL – de una estrategia de salud mental para estudiantes y profesores[17]; d) la dotación de conectividad y computadores personales para todos los estudiantes del 60% más vulnerable del país (pues el sistema escolar funcionará en modalidad híbrida un buen tiempo más);  y e) el aseguramiento de condiciones básicas (alimentación y útiles escolares) para todos los niños y jóvenes de la educación financiada por el estado para cuando sea posible el regreso a clases presenciales.

Asimismo, el plan debiera contemplar nuevas orientaciones para la recuperación, flexibilización y priorización curricular (más allá de 2021, como se hizo hasta el momento) y un plan de evaluaciones que disminuya significativamente la presión sobre las comunidades educativas (en este momento el Consejo Nacional de Educación se encuentra evaluando una propuesta del MINEDUC para los próximos años).

Por cierto, este plan de emergencia no tiene por qué desconocer otros esfuerzos de planificación (como la estrategia nacional de educación pública, publicada en el mes de septiembre en el diario oficial^[18]) ni implica descuidar la implementación de leyes de la república (como la ley de inclusión), sino más bien coordinarse con ellas y añadir una capa de acciones específicas para enfrentar el escenario de crisis. Tampoco se trata de anular el impulso con el que muchas comunidades educativas y administradores (sostenedores) han ido desarrollando sus propias respuestas, pero sí de dotar a todas esas experiencias de recursos y apoyos pertinentes como los propuestos. La autonomía de las comunidades debe ser un valor para cuidar en este proceso, aunque no puede ser nunca la respuesta principal desde las políticas a los problemas del sistema educacional.

MAS ALLÁ DE LA EMERGENCIA: EL ROL DE LAS POLÍTICAS EN EL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE LA EDUCACIÓN EN CHILE

El abordaje de la urgencia deberá convivir con el inicio de un debate en torno a los fundamentos del sistema educativo chileno para las próximas décadas en el marco de la Convención Constitucional. Aunque sabemos que la Constitución no modificará por si misma los procesos ni resultados educacionales en el corto plazo, sus definiciones serán críticas para construir un sistema educativo que sea coherente con el propósito de asegurar el derecho a una educación de calidad para todos.

Pero ¿cuáles son las transformaciones esenciales que debiéramos discutir? Una vez definido el contenido del derecho a la educación (una de las primeras tareas que tendrá la Convención en esta área, ya que expresamente la constitución actual no profundiza en las características ni áreas que comprende este derecho^[19]), tres conversaciones serán las cruciales.

La primera de ellas tendrá que ver con las responsabilidades y obligaciones que asumirá el Estado (y por tanto la sociedad en su conjunto) respecto a la educación en general y sobre todo respecto a la educación pública. Un paso adelante sería avanzar en una lógica de garantías explícitas (por ejemplo, a nivel de financiamiento o de acceso a recursos esenciales), al mismo tiempo que recuperar la prioridad que el Estado le asigna a la educación pública como espacio privilegiado para el desarrollo de su propuesta educativa, como ocurre en todo el mundo desarrollado (y que es prácticamente imposible en Chile dado el actual marco constitucional).

La pandemia ha dejado en evidencia que, más que seguir apostando por la privatización de los derechos, la mejor manera de protegernos es con sistemas públicos robustos, que tengan la capacidad de responder de forma coordinada y equitativa a los problemas. La nueva constitución debiera aprovechar y fortalecer el impulso de cambio institucional que se está desarrollando con la educación pública (“desmunicipalización”), por medio de un compromiso explícito del estado por transformar a este nuevo sistema en el referente de calidad de la educación escolar en Chile.

Una segunda discusión fundamental tendrá que ver con el rol de la educación privada y la forma en la que vamos a entender la libertad de enseñanza, principio presente en la mayoría de las constituciones de los países de la OECD. El desafío consiste en fijar ciertos principios y obligaciones para todos quienes participen de la provisión educacional, superando la concepción limitada de libertad de enseñanza que hemos usado en Chile (centrada en el derecho de personas e instituciones de abrir y administrar colegios), supeditándola siempre al derecho a la educación de los niños, y privilegiando lo verdaderamente importante: que el proceso de enseñanza opere en un contexto de libertad y diversidad de proyectos educacionales.

Por cierto, no tendría ningún sentido centrar esta discusión solamente en la educación financiada por el Estado, por lo que el debate constitucional será también una oportunidad única para redefinir el rol de la educación particular pagada, intencional y tradicionalmente ausente en el debate normativo que hemos tenido en Chile[20]. Lo razonable sería, siguiendo la experiencia internacional, que los colegios privados pagados operen dentro de un marco normativo que regule sus cobros y beneficios tributarios, que asegure sistemas de admisión no discriminatorios, que promueva una composición social diversa, y que establezca compromisos de colaboración de estos colegios con las comunidades educativas con financiamiento público. Esto permitiría contar con un sistema de educación particular que al menos no profundice las desigualdades, fortaleciendo de paso su aporte al desarrollo de la educación nacional más allá de sus propios muros.

Una tercera discusión relevante debiera ser sobre el rol de la docencia en la sociedad chilena, avanzando idealmente en el deber del estado de asegurar a los educadores y educadoras ciertas condiciones para el ejercicio de su función. Como también ocurre en otras cartas fundamentales (España y Portugal son buenos ejemplos), la nueva constitución ofrece la posibilidad de reconocer y comprometerse con la profesión docente, fortaleciendo su valor social y asociando a ella ciertos derechos, como el desarrollo profesional permanente, la participación en sus comunidades educativas y la libertad de cátedra. En este ámbito la gran “ventaja” es que la constitución vigente nada afirma al respecto, por lo que toda la energía debiera ponerse en la construcción de un acuerdo de futuro, obviamente en diálogo con los profesores y profesoras organizados.

En este complejo proceso de revisión de las bases de nuestra educación la forma será también el fondo, por lo que uno de los retos cruciales de las políticas y autoridades educacionales consistirá en generar mecanismos de debate y participación para que los actores del sistema educativo puedan plantear su voz. La Convención Constitucional podría incorporar en su reglamento un espacio de diálogo con el mundo educacional organizado, pero desde la institucionalidad educacional – MINEDUC y sostenedores, fundamentalmente – habrá que hacer un esfuerzo mayor, generando espacios y tiempos para que las comunidades educativas puedan debatir y aportar con ideas y propuestas a la nueva constitución. No sería razonable dejar al sistema educacional fuera del debate sobre su propio futuro. Los actores del mundo educacional tendremos una posibilidad única para mirar críticamente lo hecho durante las últimas décadas[21] y establecer democráticamente los márgenes y horizontes de nuestro sistema educacional, lo que a su vez definirá el marco para un nuevo ciclo de políticas (medidas legislativas y administrativas) que inevitablemente se abrirá en el país una vez que contemos con una nueva constitución[22].

Este artículo fue editado por Juan Pablo Rodríguez

NOTAS Y REFERENCIAS

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