Escaños reservados, o la política en la medida de lo posible

El acuerdo por los escaños reservados tiene un sentido histórico. Por primera vez un órgano de representación popular incluirá a representantes de las naciones originarias, quienes podrán definir la nueva Constitución. Pero el acuerdo es también resultado de la vieja política. El número lo fijó la derecha, y lo estableció con un ojo en el 18/O y una mano en la calculadora electoral: al descontar los escaños reservados, se limitan los asientos a disputar, y eso mejora sus posibilidades de obtener cupos en la constituyente, explica el autor.

Asistimos a un momento bastante único en la política nacional, un momento propiamente constituyente donde las instituciones del viejo orden comienzan a diluirse y las nuevas aún no se han perfilado. Parecemos asistir a un espectáculo de dos dimensiones donde en la primera transcurre en lo que podríamos denominar la “política normal” por todos conocida y en la que los actores políticos actúan tal cual lo han venido haciendo por décadas. La segunda dimensión es la que podríamos denominar “política en modo constituyente” que es más fluida y líquida, que combina presiones sociales e interacciones entre lo social y lo político con resultados más inesperados.

El debate sobre escaños reservados ilustra con particular notoriedad, e incluso a veces con crudeza, estas dos dimensiones. Una dimensión de la política tradicional que se define por el número de votos que se tiene para aprobar una determinada materia, y una política constituyente que revisa y mueve los límites de lo que hasta hoy conocíamos.

LOS LIMITES LOS COLOCA LA DERECHA

Si algo aprendimos de la “política normal” chilena desde el retorno de la democracia es que el límite de lo posible, el marco de posibilidades, lo establecía la derecha. ¿Cómo se lograba aquello? Se lograba por una razón muy simple: para realizar cualquier cambio constitucional se requería o del 60% (3/5) de los votos para algunos capítulos constitucional o el 66% (2/3) para otros capítulos. Y hasta el día de hoy la derecha ha logrado tener por sobre el 40% en alguna de las cámaras.

Ciertamente esta estructura de poder ha estado reforzada por una serie de elementos institucionales y políticos como la existencia de un Tribunal Constitucional usualmente favorable a sus intereses; un esquema de financiamiento electoral también conveniente para ellos; y una oposición de centro-izquierda que no quiso o no supo articular las grandes mayorías ciudadanas a su favor.

Pero, independientemente de los factores que podrían explicar el éxito electoral de la derecha, el asunto es que durante 30 años quien tiene la llave para los cambios más sustantivos ha sido la derecha—al inicio de la transición apoyada por los senadores designados y posteriormente basada en su capacidad de elegir congresistas y mantener una férrea disciplina a la hora de votar.

Los cambios constitucionales se explican por la existencia en la derecha de algunas fisuras (lo que la literatura especializada ha indicado como “partidos pivotes”),  o bien por la convicción en la UDI y RN que una reforma constitucional podría favorecer sus intereses. Eso es lo que sucedió por ejemplo en 2005 con la supresión de los senadores designados y vitalicios, la reducción del mandato presidencial o el fortalecimiento de la capacidad de control del Congreso respecto del Ejecutivo.

No debiese sorprendernos este comportamiento. Parece natural que los actores políticos respondan a sus intereses y que cualquier sector que sea minoría, ejerza el poder de “veto” que tiene a su favor. Lo anormal sería que un actor político no usara los recursos que tiene a su disposición y en el caso de Chile una y otra vez se han utilizado aquellos recursos o para avanzar transformaciones o para detenerlas.

La negociación sobre los escaños reservados para pueblos originarios y afro-descendientes constituye otra manifestación de esta lógica de poder. La coalición de derecha tenía todos los recursos a su favor para imponer los términos del proyecto final: tenía los votos y la suficiente disciplina coalicional para presionar por un acuerdo que le acomodaba. Y así fue.

Recordemos que la Cámara de Diputados había aprobado un proyecto donde se estipulaba que se aceptaba la idea de escaños reservados, pero sin definir ningún aspecto específico de cómo se implementaría. A mediados de Julio la Comisión de Constitución del Senado reactivó el debate y solicitó a las diferentes fuerzas políticas que realizaran sus propuestas.

Los senadores Rodrigo Galilea (RN), Felipe Kast (Evopoli) y la senadora Ena Von Baer (UDI) propusieron la indicación Nº 4 que establecía tres cuestiones centrales: (1) se sugería establecer un registro electoral indígena, (2) que a partir de ese registro se establecería el número de escaños a designar, y (3) que los asientos a crear se descontarían de los 155 existentes.  La indicación Nº 5 de los senadores Francisco Chahuán (RN), José Miguel Durán (UDI), Kenneth Pugh (independiente) y de la senadora Luz Ebensperger (UDI) establecía los mismos principios enunciados aunque incorporaba a los afro-descendientes y fijaba un límite de 8 escaños como máximo.

En el trabajo de esa Comisión de Constitución, la derecha fijó sus intransables: si se iban a aprobar escaños reservados se haría descontando y no agregando escaños a los 155 de la Convención, que el número de escaños se calcularía de acuerdo a quienes se registraran en un padrón especial, y se requeriría establecer un mecanismo para acreditar la calidad indígena para asistir a votar.  La oposición, en cambio, planteaba que el número de asientos debería ser adicional a los 155 y proporcional a la población nacional (23 a 25 asientos adicionales), y que la votación debería ser por auto-identificación al momento de votar.

Hubo intentos de acercar posiciones en dicha Comisión a partir de un diálogo informal entre la oposición y las fuerzas políticas de Chile Vamos.  Lo anterior llevó a la derecha a proponer una nueva indicación donde se aumentaba de 8 a 15 los escaños reservados, todo dentro de los 155. Aquello no logró convencer a las fuerzas de centro-izquierda, forzándose la creación de una Comisión Mixta que buscaría un acuerdo final.

Pero, ¿por qué la derecha no estaba dispuesta a permitir escaños más allá de los 155 que establecía la Convención Constitucional?  Formalmente, se argumentaba que el acuerdo político del 15 de noviembre hablaba de ese número y debía respetarse el acuerdo. Sin embargo, existía una razón tal vez más pedestre que se asociaba al cálculo electoral para reducir escaños de estos 155.  Si se descontaban escaños, lo que se estaba produciendo es limitar la cantidad de asientos a disputar en cada distrito. Si un distrito repartía 8, 7, 6, 5 o 4 asientos, ahora tendría 7, 6, 5, 4 o 3 asientos respectivamente. Y mientras menos asientos tuviese cada distrito, mejores eran las posibilidades para la derecha.  La razón es obvia por cuanto un mayor número de asientos en un distrito aumenta las posibilidades para que candidaturas con un menor número de votos entren a la Convención. El cálculo electoral basado en las elecciones de 2017 mostraba que los segmentos políticos más perjudicados con esta rebaja de escaños era la centro-izquierda.

En la Comisión Mixta se mantuvo en forma estricta la disciplina de la derecha. En las más de 40 horas de trabajo legislativo de dicha Comisión si hay algo que tempranamente quedó claro fue que la derecha no aceptaría agregar escaños. Nada fuera de los 155. El senador Francisco Huenchumilla (DC) propuso rebajar de 24 a 20 el número de asientos. El diputado Matías Walker (DC) sugirió llegar a 18. René Saffirio (Independiente), fue uno de los primeros en proponer una solución mixta de rebajar 9 asientos dentro de los 155 y agregar 9 supernumerarios.

En un momento de alta tensión, el diputado Juan Antonio Coloma (UDI) pidió la palabra y explicó que cualquier propuesta fuera de los 155 sería rechazada por su coalición. Agregaba que, además, se apelaría al Tribunal Constitucional por cuanto se trataría de una propuesta inconstitucional.

La negociación final incluiría 17 escaños reservados para pueblos originarios dentro de los 155. La solución era todavía más favorable para la derecha por cuanto limitaba aún más el espectro de asientos a repartir entre los no indígenas. Se aprobaría además el establecimiento de un padrón especial indígena, aunque sufrió algunas modificaciones en relación a la aspiración original de la derecha. Primero, no se tomaría en cuenta únicamente el registro de calidad indígena de la CONADI, como inicialmente se había propuesto sino que otras fuentes adicionales. Segundo, se permitiría un plazo para que aquellos indígenas que no estuviesen registrados lo pudieran hacer con una declaración jurada simple.

Finalmente, el tema donde no hubo acuerdo fue respecto del pueblo tribal afro-descendiente, que terminó siendo votado por separado y que no recibió el apoyo de las fuerzas de la derecha pese a que algunos de sus representantes estaban dispuestos a apoyar su inclusión.

LA POLÍTICA EN MODO CONSTITUYENTE

Es evidente que las condiciones políticas post 18 de octubre se alteraron. Entonces, a la “política normal” que dominó durante tres décadas, se suma una lógica que denominaremos “modo constituyente”.  Esta lógica también se hizo presente en las negociaciones sobre escaños reservados.  Por ejemplo, todos los actores aceptaban la idea que los pueblos originarios debían incluirse en la Convención. Esta afirmación hace un año era impensable. Los discursos sobre reconocimiento estaban marcados en gran parte del espectro político de derecha por la aceptación de ciertas tradiciones culturales étnicas dentro de la nación Chilena. No se quería aceptar la noción de “pueblos”, menos se les quería otorgar un sitial especial a cada uno de ellos.

El análisis de las propuestas programáticas refleja precisamente aquello. Las élites políticas en su gran mayoría adscribían a una postura de reconocimiento tenue de los pueblos originarios, en la que se acentuaba la indivisibilidad territorial, se remarcaba la idea de una sola nación (la chilena), y se aceptaba que existían tradiciones culturales de ciertas comunidades o grupos indígenas. Estas concepciones de reconocimiento tenue alcanzaban incluso a algunos sectores del centro y la izquierda chilena.

En una encuesta que realizamos en el Laboratorio Constitucional de la Universidad Diego Portales junto a Subjetiva, observamos que hace dos años los actuales congresistas de derecha se mostraban en un 74,7% en desacuerdo con la existencia de escaños reservados para pueblos indígenas.  No cabe duda que su postura se modificó producto del conflicto social actual.  Por su parte, un tercio de los representantes de Chile vamos (31,3%) sostenía que la Constitución no debería hacer distinciones de reconocimiento a los pueblos indígenas y el 64% se mostraba partidario de un reconocimiento de carácter multicultural. Solo el 2,4% en el caso de la derecha aprobaba la idea de un Estado plurinacional donde se reconociera formalmente a naciones dentro del territorio.

Así las cosas, el gran cambio que se verificó a propósito de la decisión de incluir escaños reservados para pueblos originarios es la aceptación de un nuevo sentido de representación. Por primera vez en la historia un órgano de representación popular incluirá un nuevo tipo de representación, una colectiva, donde el Estado de Chile acepta formalmente que cada una de las primeras naciones quedarán representadas en la Convención que escribirá una nueva Constitución. Cada uno de los pueblos originarios (Aymara, Quechua, Lican Antay, Diaguita, Colla, Chango, Rapa Nui, Mapuche, Yagán y Kawashkar) son aceptados como interlocutores políticos válidos. El Estado de Chile acepta formalmente la diversidad política de los pueblos, dando consistencia a los compromisos internacionales que había firmado en años recientes.

Sin duda la lógica política normal dominante en los últimos 30 años impuso el veredicto final. No se lograron 23 escaños, no se hizo fuera de los 155 escaños y no se hizo por un mecanismo de auto-identificación al momento de asistir a votar. La negociación sobre escaños reservados es en este sentido una nítida manifestación de la política en la medida de lo posible. Pero, al mismo tiempo, las condiciones sociales dejaron de ser lo que solíamos conocer. El cálculo estratégico e incluso electoral no resultaba suficiente. Los actores políticos sabían que resultaría impresentable socialmente no considerar a los pueblos originarios en la Convención y aquello se repetiría una y otra vez en cada una de las intervenciones.

En este contexto, no cabe duda, se movió la cerca del reconocimiento.  No se logró lo que los distintos actores sociales individualmente aspiraban. Pero se estableció un nuevo estándar de representación. Mañana será impensable no incluir a los pueblos originarios en un futuro Congreso Nacional con escaños reservados. Sería impensable no generar mecanismos de representación a nivel regional y local.

La relevancia política de los escaños reservados es que el Estado de Chile acepta que somos un territorio diverso donde conviven una diversidad de pueblos y que tales pueblos requieren estar presentes con voz y voto en la escritura de la próxima Constitución política de la República.

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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