Un proyecto de ley recientemente aprobado, en general, en la Cámara de Diputados, crea un nuevo sistema de financiamiento de la Educación Parvularia. La iniciativa promueve un mercado educativo en la educación inicial, igual que se hizo en los 80, lo que generó segmentación y una precaria educación pública. Pero además incentiva la escolarización temprana, pues “desde los 2 años los niños/as podrían ser atendidos/as en establecimientos escolares”. Este cambio transformaría a Chile en un caso inédito. “Dentro de los países de la OCDE, no existe ninguno que acepte que niños y niñas de esa edad sean atendidos dentro de establecimientos escolares”, destacan las investigadoras.
El 5 de noviembre se aprobó en general, en la Cámara de Diputados, el proyecto de ley que crea un subsidio para los niveles medios (2 a 4 años) de la educación parvularia (su discusión en específico[i] continúa). Ello, en medio de un llamado público hacia las/os diputadas/os, de parte de una de las agrupaciones más relevantes de este nivel –EVEP Inicial-[ii], a rechazar esta iniciativa, bajo el eslogan “La Educación Parvularia No Se Vende Se Defiende”. En esta columna revisaremos las piezas del rompecabezas que dan forma a la educación inicial en Chile[iii] y explicaremos las características y potenciales riesgos del citado proyecto de ley que puede terminar creando un cuasi-mercado en la educación parvularia, como el que caracterizó el modelo escolar chileno desde los 80 en adelante.
La primera pieza del rompecabezas es la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI). En abril de 1970 se creó esta institución y comenzó a funcionar en 1971, gracias a la presión de un movimiento transversal de mujeres durante los años 60[iv]. Pero esa JUNJI no es la misma de hoy en día, que más bien administra salas cunas y jardines infantiles. La JUNJI de entonces fue pensada como la institución a cargo de la educación parvularia en el país, con poder político para elaborar normativas y medidas a nivel nacional; poder evaluador y fiscalizador sobre los establecimientos de educación inicial; además de tener la responsabilidad de crear, expandir y administrar sala cunas y jardines infantiles. Todo ello en sincronía con la visión de Estado Docente de la época.[v]
El sueño de crear un sistema nacional para la educación inicial duró apenas dos años. Con el golpe de Estado de 1973 se cercenó el poder político y gran parte del poder fiscalizador de JUNJI. Esta sería la primera pieza fragmentada, pues nunca se le devolvió el poder político que se le otorgó con su creación.
Una segunda pieza del rompecabezas es la “Fundación Nacional de Ayuda a la Comunidad” (FUNACO), corporación de derecho privado creada por Lucía Hiriart de Pinochet durante la dictadura, la que en 1990 se transformó en Fundación Integra. Aunque parecía de perogrullo su fusión con la JUNJI en un único sistema público de educación inicial, ello no se llevó a cabo pues, entre otras razones, ningún gobierno estuvo dispuesto a equiparar las condiciones de las trabajadoras de Integra a las de la JUNJI como funcionarias públicas.
Leer el proyecto de ley produce un déjàvu con la reforma educacional de los años '80, debido a que implica dar origen a un cuasi-mercado en la educación inicial
La tercera parte del rompecabezas comienza a fines de los 90 con la creación de una nueva figura dentro de la JUNJI: los Jardines VTF (Vía Transferencia de Fondos). JUNJI, de este modo, delega la administración de salas cunas y jardines infantiles a municipios (o Servicios Locales de Educación Pública) y fundaciones sin fines de lucro, por medio de la entrega de un financiamiento estatal.
Por medio de este mecanismo, la JUNJI ha ampliado significativamente su cobertura[vi]. De hecho, hoy en día la mayor parte de los jardines JUNJI son jardines VTF (70% del total)[vii]. Pero, a su vez, la institución no ha ampliado la contratación directa del personal ni el número de trabajadoras sindicalizadas, y entrega a estos jardines un subsidio significativamente menor de lo que recibe en promedio un jardín JUNJI de administración directa ($134.787 versus $296.614)[viii]. Esta política de expansión, al delegar la administración estatal a entes públicos y privados, conlleva un modo de privatización y precariza las condiciones de la educación inicial.
Sumado a lo anterior, desde 2001 la mayor parte de la cobertura de educación parvularia creció por medio de las escuelas[ix]. Las consecuencias de esta decisión han sido evidentes: los niveles de transición (pre-kínder y kínder) quedaron prácticamente integrados por completo al sistema escolar, incrementando una escolarización temprana[x], en que los principios de la educación infantil (integralidad, juego y bienestar) tienden a quedar subsumidos a las normas tradicionales de la educación escolar (disciplina jerárquica, énfasis en ámbitos cognitivos, guías de trabajo estandarizadas, etc.). Mientras tanto, se desmantelaron estos niveles de los jardines infantiles, quedando limitados a atender, en la mayoría de los casos, solamente niños de 2 a 4 años.
Sin embargo, habría que destacar que han existido diversas políticas e iniciativas para intentar articular este rompecabezas. Se creó la Subsecretaría de Educación Parvularia (2015) y la Intendencia de la Educación Parvularia (2016); se avanzó en un plan de homologación de las condiciones salariales entre trabajadoras de establecimientos subvencionados por el Estado (2014); se incorporaron las educadoras de párvulos a la Ley de Carrera Docente (2016); y se promulgó la Ley 20.832 (2015) que regula los estándares de jardines infantiles y salas cunas públicos y particulares pagados, y exige el reconocimiento oficial o la autorización de funcionamiento.
Pues bien, es en este contexto de fragmentación e intentos de re-articulación en que surge el proyecto de ley de los niveles medios.
¿QUÉ PROPONE EL PROYECTO?
Crea una subvención por asistencia (voucher) de niños y niñas de 2 a 4 años que atienden: salas cunas y jardines administrados por municipios/Servicios Locales o fundaciones privadas; escuelas públicas y particulares subvencionadas; y salas cunas y jardines particulares pagados (propuesta del ejecutivo presentada en las últimas indicaciones[xi]). Todos estos establecimientos deben cumplir requisitos de gratuidad, no lucro y contar con el reconocimiento oficial o autorización de funcionamiento.
La semana pasada, no obstante, el proyecto tuvo un importante revés en la comisión de educación de la Cámara, pues se reemplazó el subsidio según asistencia por un financiamiento de acuerdo a la matrícula del establecimiento y se excluyó la posibilidad que establecimientos particulares pagados pudiesen recibir este subsidio. Aunque, de todas formas, aún está por verse su discusión en sala.
Leer el proyecto de ley produce un déjàvu con la reforma educacional de los años 80, debido a que implica dar origen a un cuasi-mercado en la educación inicial, aunque por cierto incluye nuevas regulaciones.
De hecho, a principios de los 80, bajo la dictadura cívico-militar y en medio del proceso de municipalización de la educación escolar, se propuso también traspasar jardines JUNJI a municipios, con la entrega de un subsidio[xii] por asistencia. No obstante, por causa de la crisis económica, se detuvo dicho proceso y luego, a fines de la misma década, no se retomó (a diferencia del sistema escolar). Por tanto, el actual proyecto de ley intenta completar, en un nuevo contexto, lo que quedó inconcluso en aquella época.
¿CUÁLES SON LOS PRINCIPALES RIESGOS DEL PROYECTO?
En primer lugar, al crear un cuasi-mercado, el nivel inicial puede experimentar los mismos problemas que el resto del sistema educativo. El proyecto abre la posibilidad de aumentar aún más la fragmentación del nivel, por medio de la expansión del sector privado, sin –nuevamente- otorgarle prioridad ni fondos basales a la educación pública. Además, aunque se prohíbe el lucro, se les permitirá a los sostenedores privados arrendar el inmueble del establecimiento, lo que hace difícil controlar efectivamente que todo el financiamiento sea invertido en los centros educativos.
Segundo, el proyecto aumenta el financiamiento por niño en contraste con lo que reciben actualmente los jardines VTFs, lo que sin duda es necesario. No obstante, se propone en el proyecto crear un subsidio por asistencia, lo que precarizaría aún más la gestión de los centros debido a que la asistencia es inestable, especialmente en los meses de invierno y verano, siendo los más afectados los establecimientos que atienden a niñas y niños más vulnerables y que se encuentra en zonas rurales[xiii]. Por otra parte, sería un avance si se estableciera un financiamiento según el número de párvulos matriculados, en vez de un cálculo según asistencia, pero se mantendría una inestabilidad en la gestión año a año según la captación de matrícula y se introduce una lógica de competencia entre establecimientos.
Tercero, los jardines infantiles y salas cunas tienen una cultura y modo de operar pertinente a la primera infancia que es distinta de la lógica escolar. Un riesgo importante de este proyecto es la escolarización temprana, pues significa que desde los 2 años podrían ser atendidos en establecimientos escolares y eventualmente los jardines infantiles (no adjuntos a un colegio) podrían desaparecer. De este modo, Chile sería un caso inédito, pues dentro de los países de la OCDE, no existe ninguno que acepte que niños y niñas de esa edad sean atendidos dentro de establecimientos escolares[xiv].
Aumentar los recursos en educación inicial es necesario y urgente, pero no a través de este esquema de financiamiento. Chile tiene una historia de mercados escolares[xv] y de escolarización en los niveles de transición. El proyecto de ley utiliza estas fórmulas que han fracasado en el sistema escolar, para ser empleadas en la educación inicial. Tenemos que aprender de lo ocurrido y no repetir estos errores.
Pensar un sistema integral de educación inicial involucra fortalecer un sistema público de educación parvularia, que sea inclusivo, participativo e innovador, y que ponga al centro del mismo una pedagogía del juego, acorde con este nivel. Para ello es necesario contar con un sistema de financiamiento basal, estable, no dependiente de la asistencia de los niños/as, que involucre los nuevos Servicios Locales de Educación Pública, y que la atención de los bebés y niños hasta los seis años de edad se desarrolle en salas cunas y jardines infantiles, autónomos del sistema escolar.
[ii] EVEP -Espacio Vinculante por la Nueva educación Pública–Inicial es una agrupación de un conjunto de organizaciones de la educación parvularia, que incluye a las/los funcionarias/os de JUNJI, pertenecientes a la APROJUNJI, las trabajadoras/es de los Jardines Infantiles Vía Transferencia de Fondos adscritos a la Confederación Nacional VTF Chile, miembros Sindicatos de Fundación Integra: SINOF, STI y Democrático, asociaciones gremiales como el Colegio de Educación de Párvulos, agrupaciones de la sociedad civil, académicas/os e investigadores/as, entre otros.
[iii] Las autoras Adlerstein y Pardo (2019) han descrito agudamente este panorama de la educación inicial como un “caleidoscopio”.
[iv] El año 66 se creó el “Comando Nacional Pro Jardines Infantiles”, que involucró una agrupación transversal de mujeres de diversos ámbitos: dirigentas de Centros de Madres, la Unión de Mujeres de Chile, el Departamento femenino de la CUT, educadoras de párvulos, diversos gremios de profesionales, académicas universitarias e intelectuales feministas, quienes se unieron para exigir la creación de lo que luego sería JUNJI. Mientras tanto, mujeres congresistas, de centro y de izquierda, avanzaron en elaborar proyectos de ley para este propósito y disputaron el debate hasta lograr su aprobación final, entre las que estaba Gladys Marín, María Maluenda y María Inés Aguilera. Ver: Abett de la Torre Díaz (2013); JUNJI (2005, 2015); Rojas Mira (1994).
[vi] El crecimiento de la modalidad VTF se dio especialmente a partir del año 2006, a propósito de los compromisos de cobertura de sala cuna en el gobierno de Michelle Bachelet.
[vii] Subsecretaría de Educación Parvularia (2019).
[viii] Primer Informe de la Comisión de Hacienda, boletín N° 12.436-04. Aunque existen escasos estudios sobre el sector subvencionado en la provisión de párvulos, el estudio de calidad de ambientes educativos (CEPI, 2017) muestra que, tanto en los niveles de sala cuna como en los niveles medios de administración directa de JUNJI, tienen ambientes educativos de mayor calidad que los de administración VTF, lo que se condice con las significativas diferencias en las condiciones entre los establecimientos.
[ix] Esta medida surgió a propósito de las metas de cobertura de los niveles de transición, bajo el gobierno de Ricardo Lagos.
[x] Ver estudios sobre escolarización: CPCE (2017); Pardo & Woodrow (2014); Pardo & Opazo (2019); y sobre los modos en que las pruebas estandarizadas han afectado el enfoque pedagógico en los niveles de transición: Falabella (2014, 2020).
[xi] Esta indicación se incluyó a propósito de los cierres masivos de jardines particulares pagados en el contexto de la pandemia.
[xii] Entre 1983 y 1985 se realizó un piloto de traspaso de 18 jardines JUNJI al municipio de Pudahuel con un subsidio por asistencia, pero luego por problemas de presupuesto se terminó el convenio y se devolvieron los jardines a la administración de JUNJI (Decreto 1040, 1986; PIIE, 1984).
[xiv] El ejecutivo incorporó una indicación al respecto, en que hace obligatorio que los establecimientos escolares tengan un/a director/a o coordinador/a del ciclo de educación inicial.
[xv] Ver, por ejemplo: Bellei & Vanni (2015); Corvalán, García-Huidobro & Carrasco (2016); Falabella (2014); Valenzuela, Bellei, & De los Ríos (2014).
Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.
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El gobierno piensa en niños standar que son y deben ser iguales lo cual se condice con el principio de singularidad cada niño es unico y distinto con características y necesidades diferentes, no podemos excluir a niños y niñas con una asistencia inestable por temas de salud u otro ya que este hara variar la subencion para el establecimiento y quizas no habría dinero para los sueldos. La educacion inicial no debe ni puede ser escolarizada. Es más los colegios deberian remirar el sistema de la educación parvularia en donde cada niño es protagonista de sus aprendizajes y no se limita a sentarse y escuchar.
