Frío, contaminación y hacinamiento: un millón de viviendas sociales con fallas que facilitan la expansión del Covid-19

Hasta 2007, las exigencias para construir viviendas sociales eran mínimas. Los autores calculan que hay más de un millón que hay que reparar, por sus malas condiciones térmicas y el hacinamiento en que viven las familias, lo que contribuye a la propagación de enfermedades como el Covid-19. Existen subsidios para mejorar la calidad de estos hogares. Pero el alcance es tan limitado que nos demoraríamos “más de un siglo” en llegar a quienes lo requieren. Los autores proponen aumentar y mejorar el acceso a estos mecanismos en contextos de Pandemia.

La información presentada en esta columna se basa en la investigación “Viviendas y barrios saludables: abordaje público y científico del confort térmico y la contaminación atmosférica como problema de salud pública, de salud ambiental y de sustentabilidad urbana” (2019-2020), fruto del trabajo conjunto del Proyecto Energías de CEDEUS y el Programa Laboratorios Urbanos del mismo centro.

La crisis sanitaria ha agudizado los problemas de hacinamiento y de mala calidad constructiva de las viviendas en Chile, impactando en el confort térmico, la calidad del aire al interior de los hogares y la pobreza energética. En este artículo se analizan los factores que explican el origen de esas deficiencias, el rol del Estado y un caso de investigación en la Región del Biobío que muestra la importancia de avanzar de manera rápida en el acondicionamiento térmico de las viviendas para mejorar la calidad de vida de las personas.

El hacinamiento y mala calidad de las viviendas no son problemas recientes, pero se han vuelto críticos en contextos de pandemia. El primero tiene su origen en el tamaño reducido de las viviendas y el segundo en la calidad de su construcción. Así lo confirma el Catastro Nacional de Condominios Sociales del MINVU, que revela que el metraje promedio en las últimas décadas ha sido de 50 a 60 metros cuadrados por vivienda social, lo que en gran medida incentiva su ampliación con habitaciones que mayoritariamente carecen de aislación térmica adecuada, ventilación y seguridad eléctrica, entre otros problemas estructurales.

Gráfico 1: Tamaño de las viviendas entregadas con subsidio del Estado

Tamaño promedio de las viviendas entregadas por el Estado. Para su elaboración se consideraron conjuntos habitacionales con más de 50 viviendas.

Fuente: Elaboración propia basada en Catastro Nacional de Condominios Sociales (MINVU). Ver el siguiente enlace.

Las viviendas sociales entregadas hasta 2007 cuentan con aislación térmica deficiente dado que antes del 2001 no existían regulaciones al respecto, y entre 2001 y 2007 las exigencias térmicas sólo contemplaban techos, siendo mejoradas parcialmente desde 2007 cuando se incluyen pisos ventilados, muros y ventanas, aún muy lejos de estándares internacionales que exigen ciertas características constructivas y establecen rangos de temperatura de confort interior de entre 20 a 22°C, por ejemplo. Los bajos estándares de aislación térmica y construcción generan bajas temperaturas y altos niveles de humedad al interior de los hogares y, también, una mayor necesidad de calefacción que no siempre puede ser cubierta, caracterizada como pobreza energética^[1]. Esta es una forma de privación distinta de la pobreza de ingresos y releva las dificultades de acceso a energía de calidad (Urquiza et al. 2019), pues se debe destinar una importante fracción del ingreso familiar a costear la calefacción.

El uso de leña u otros combustibles de bajo costo contamina el aire al interior de los hogares producto de la concentración de material particulado y gases, lo que se suma a la contaminación del exterior proveniente del uso de leña en otras viviendas, las industrias o el transporte, escalando a la ciudad y generando contaminación atmosférica. Este fenómeno se observa en todas las ciudades del sur del país que han monitoreado la calidad de su aire, existiendo diez de ellas saturadas o latentes por material particulado fino (MP2,5) o respirable (MP10): Curicó, Talca, Chillán, Concepción, Los Ángeles, Temuco, Valdivia, Osorno y Coyhaique. A estas se pueden sumar otras urbes de Chile central que también ven su aire contaminado, en parte por el uso de calefacción residencial, como Santiago y Rancagua.

En Chile, según en el último Censo (2017), existen 6,5 millones de viviendas. De ellas, cuatro de cada cinco son casas, y el resto departamentos. Entre 1990 y 2018 el Estado entregó aproximadamente 3,8 millones de subsidios asociados a la compra o mejora de viviendas, de los cuales 2,4 millones corresponden a aportes habitacionales para sectores vulnerables, medios y emergentes^[2]. Alrededor del 60% de las viviendas adquiridas mediante estos 2,4 millones de subsidios corresponden a construcciones entregadas antes de la entrada en vigencia de la reglamentación térmica vigente desde 2007^[3]. Y son las que presentan la condiciones más críticas en habitabilidad.

INSTRUMENTOS PARA MEJORAR LA CALIDAD DE LA VIVIENDA

Reconociendo que las viviendas sociales ya entregadas requieren mejoras, sea por su mala calidad inicial o por su deterioro, existen programas de subsidios para su mejoramiento^[1]. Éstos han entregado 1,3 millones de subsidios entre 1990 y 2018, de los cuales el 93% corresponde al Programa de Protección del Patrimonio Familiar (PPPF). El Subsidio para el Acondicionamiento Térmico de las Viviendas es uno de éstos, y tiene como objetivo mejorar la calidad de muros, pisos y techos, además del recambio de ventanas simples por ventanas dobles para mejor la aislación térmica.

Como detalla información aportada por el documento de Subsidios para Acondicionamiento Térmico de Viviendas del MINVU^[2]; en un hogar térmicamente acondicionado, los beneficios guardan relación con mantener el calor generado en el interior por mucho más tiempo y disminuir el consumo de combustibles usados para calefaccionar, lo que se traduce en un importante ahorro para las familias. Sin este tipo de acondicionamientos, la temperatura y la humedad al interior de la vivienda no generan un ambiente confortable, dependiendo fuertemente de la calefacción. Ante esto las personas acceden a los combustibles y artefactos que puedan costear, prefiriendo la generación de calor a partir de la combustión. De la mano de una mayor necesidad de calefacción satisfecha con fuentes de baja calidad se generan altas emisiones contaminantes de material particulado fino dentro y fuera de las viviendas. Esto, sumado a la mala ventilación, y alta humedad, propicia las condiciones que promueven enfermedades e infecciones respiratorias agudas.

Chile cuenta con instrumentos para mejorar la calidad de la vivienda en aspectos de su aislación térmica, lo que implica beneficios a la salud y ambientales. Sin embargo, el alcance de éstos ante el gran tamaño del problema es totalmente insuficiente. Basándose en la información disponible en las estadísticas habitacionales del MINVU, se observa que solo un 3% de los subsidios otorgados para mejoramiento de vivienda entre 2009 y 2013 corresponden a subsidios térmicos.

Entre 2004 y 2018 se entregaron 1,3 millones de subsidios para mejoramiento^[3], y de ellos apenas 100 mil estuvieron orientados al para acondicionamiento térmico^[4]. Hasta la fecha no se ha superado el techo de 15 mil subsidios anuales en esta línea, y en los dos últimos años estas ayudas no superaron las 10 mil unidades anuales. Considerando estas cifras y los escasos subsidios para acondicionamiento térmico otorgados a la fecha, el escenario es desalentador, especialmente para las viviendas sociales que están al sur de Santiago: con la tasa actual es imposible mejorar en menos de un siglo los hogares de quienes hoy pasan frío. La calidad térmica del millón de viviendas requiere mejoras con urgencia.

VIVIENDAS MUY HELADAS Y SUBSIDIOS DE MEJORAMIENTO TÉRMICO

Desde la normativa ambiental existe una gran oportunidad para mejorar estas líneas de subsidio mediante los Planes de Prevención y/o Descontaminación Ambiental (PPDA). Estos planes reconocen que a mayor aislamiento térmico, menor será el consumo energético destinado a la calefacción, y por lo tanto menores serán las emisiones contaminantes. Por esta razón se establecen compromisos para incrementar los recursos destinados a estas intervenciones. Es vital orientar los esfuerzos en todas las ciudades del centro sur de Chile con PPDA vigentes para maximizar los aportes e incrementar primero la calidad de las viviendas, y luego apoyar otras vías para disminuir las emisiones derivadas del uso de la leña, como por ejemplo cambiar calefactores. No obstante, una serie de dificultades burocráticas hacen más sencillo cambiar sistemas de calefacción, que mejorar las viviendas.

Desde 2019 CEDEUS, a través del programa Laboratorios Urbanos, realiza un trabajo territorial con vecinos y vecinas, y con el Departamento de Vivienda de la Municipalidad de San Pedro de la Paz. Como parte de este trabajo se hicieron mediciones de temperatura al interior de 16 viviendas, habiendo registrado bajas temperaturas en invierno, siendo incluso más frías que en sus antejardines. Durante agosto de 2019 se encontró que la mayor parte del tiempo las viviendas tenían en su interior una temperatura apenas 5°C más alta que la temperatura exterior, y que hay hogares donde incluso la temperatura es más baja que en el exterior durante un tiempo equivalente a una semana en cada mes. En términos de confort térmico, 11 de las 16 viviendas evaluadas tienen temperaturas inferiores a 19°C más del 90% del tiempo, mientras que la temperatura de confort debiera ser entre los 20 a 22°C. Gran parte del año las viviendas evaluadas no reciben un mínimo de 3 horas diarias de sol directo, contribuyendo a sensaciones térmicas muy heladas, por no aprovechar la calefacción pasiva de estas viviendas. Es decir, sus necesidades de acondicionamiento térmico son urgentes, y no basta con cambiar el tipo de calefacción.

Asimismo, se realizó un seguimiento del proceso de postulación a subsidios de mejoramiento térmico. Al respecto, prácticamente el único instrumento de política pública para resolver la mala calidad de las viviendas es el Programa de Mejoramiento de Vivienda del MINVU, el que ofrece dos opciones: mejoramiento de la aislación térmica y la incorporación de sistemas solares térmicos y fotovoltaicos. La opción de mejoramiento térmico implica una intervención sustantiva de los techos y muros para reducir las pérdidas de calor, haciendo más eficiente el uso de la energía, disminuyendo las emisiones contaminantes y mejorando el confort ambiental interior. En cambio, con la segunda opción, sólo se modifica la fuente de energía, lo cual no implica necesariamente un mejoramiento ambiental interior.

Una revisión a los resultados en 2019 del llamado para el programa PPPF muestra que en el primer concurso se entregaron 255 subsidios térmicos para San Pedro de la Paz, lo que representa un 0,5% de las viviendas de la comuna. Más aún, en el segundo concurso solo fueron entregados 10 subsidios térmicos. Considerando los subsidios en este ámbito entregados entre 2008 y 2019 se ha alcanzado sólo a un 5% del total de viviendas de San Pedro de la Paz. Tal cantidad anual no permite mejorar la grave situación que se vive en la comuna, realidad que se vive en otras comunidades del país. Por ejemplo, Temuco, que en el primer llamado tuvo más de 1000 beneficiarios, y Chillán en el segundo llamado tuvo cerca de 600; sin embargo, para el periodo 2008-2019 Temuco alcanzó 11.873 viviendas subsidiadas, lo que representa aproximadamente un 10% de las viviendas de la ciudad. De Chillán no hay datos actualizados para ver el estado actual del problema.

Gráfico 2: Total de subsidios de acondicionamiento térmico entregados entre 2008 y 2019.

Fuente: Elaboración propia basada en Estadísticas Habitacionales (MINVU). Ver el siguiente enlace.

El Plan de Prevención y/o Descontaminación Ambiental (PPDA) de Concepción, que inició su vigencia en enero de 2020, es una gran oportunidad para mejorar la calidad de las viviendas. La situación de pandemia sumado a cambios e incertidumbres en los procesos de postulación hicieron aún más difícil la participación en este tipo de subsidios. De repetirse lo ocurrido en otras ciudades, si el PPDA de Concepción se orienta primordialmente a reemplazar sistemas de calefacción, sin que necesariamente se alcancen temperaturas saludables al interior de los hogares, se corre el riesgo de perpetuar los problemas asociados a la pobreza energética y la falta de consideración por la dignidad de las personas. Las mejoras en aislamiento térmico pueden alcanzar un gran impacto a nivel local y nacional, reduciendo brechas de pobreza y dignidad de la vivienda, considerando el gran número de viviendas sociales construidas antes de la normativa térmica, y poniendo el foco especialmente en las viviendas más pequeñas que serán, o ya han sido, objeto de ampliaciones.

Esto requiere de una acción concertada del Estado para mejorar la habitabilidad de las viviendas usando los instrumentos existentes, pero incrementando ambiciosamente la cantidad de subsidios de acondicionamiento térmico para alcanzar al menos un millón de hogares en la próxima década. Asimismo, es urgente una simplificación de los procesos de postulación, la focalización de recursos y apoyo profesional, especialmente en ciudades con problemas serios de contaminación atmosférica. De la misma manera es necesario evaluar y actualizar la normativa térmica con estándares más estrictos que permitan garantizar una mejor calidad de construcción del parque de nuevas viviendas e inyectar mayores recursos , orientados no solo a mejorar la eficiencia energética de los edificios o disminuir las toneladas totales de emisiones de contaminantes, sino para mejorar las condiciones de vida cotidiana en los hogares, motivados por razones de salud pública y de respeto por la dignidad de las personas.

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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NOTAS Y REFERENCIAS

^[1] Urquiza, Amigo, Billi, Calvo, Labraña, Oyarzún, Valencia (2019). Quality as a hidden dimension of energy poverty in middle-development countries. Literature review and case study from Chile.  Energy and Buildings 204.

^[2] Los subsidios habitacionales para sectores vulnerables incluyen: Rural (DS 145), Progresiva etapa I y II (DS 140), Básica Privada, Fondo Solidario de Vivienda (FSV) (DS 174), Fondo Solidario de Elección de Vivienda (FSEV) (DS 49), Habitabilidad Rural (DS 10). Los subsidios para sectores medios y emergentes incluyen: General Unificado (DS 44), P.E.T. (DS 235), Leasing Habitacional (DS 120), Sistema Subsidio Habitacional (DS 40), Subsidio Habitacional Extraordinario para Adquisición de Vivienda Económica (DS 4), Sistema Integrado de Subsidios (DS 01), Programa Extraordinario de Reactivación e Integración Social (DS 116), Programa Integración Social y Territorial (DS19).

^[3] 53% de subsidios habitacionales para sectores vulnerables y 59% para sectores medios y emergentes.

^[4] Los subsidios de mejoramiento de vivienda incluyen: Protección Patrimonio Familiar (PPPF) (DS 255), Mantención de Viviendas SERVIU (SMVS), Subsidio Térmico (DS 255, TITULO II), Sistemas Solares (DS 255, TITULO II). El DS 255 es derogado y reemplazado por el DS 27, que incluye: Programa de Mejoramiento de Viviendas y Barrios (DS 27), Proyecto de mejoramiento de la Vivienda, Proyecto de Ampliación de la Vivienda, Proyecto de Adecuación de la Vivienda (DS 27, Capítulo II), Proyecto de Acondicionamiento Térmico de la Vivienda, Proyecto de Eficiencia Energética e Hídrica para la Vivienda (DS 27, Capítulo IV).

^[5] MINVU. «Subsidios para acondicionamiento térmico de viviendas»

^[6] Estadísticas Habitacionales (MINVU). Ver el siguiente enlace.

^[7] Datos MINVU obtenidos mediante Ley de transparencia.