“Exenciones tributarias”: Por qué urge analizar los múltiples “beneficios tributarios” que se aplican en Chile

En la víspera del Informe que deberá emitir el Ministerio de Hacienda sobre exenciones tributarias, el autor de esta columna detalla por qué se debe ampliar y aguzar el foco de atención en los múltiples “beneficios tributarios” que se aplican en nuestro país. Mirar con detalle cada uno de los ítems de esos beneficios, muchos de los cuales son de larga data, permitiría terminar con abusos, discriminaciones y exenciones que hoy no se justifican. Es decir, se podría por esta vía pegarle una mordida a la pétrea desigualdad cuando más se necesita.

El ministro de Hacienda, Ignacio Briones, ha invitado recientemente a retomar el diálogo sobre las «exenciones tributarias» en medio de la discusión que se ha instalado por el denominado «impuesto a los súper ricos». Y si bien el ministro había anunciado que durante el mes de septiembre presentaría un «Informe» al respecto, este aún no se conoce. Solo sabemos que el FMI y la OCDE no han entregado aún los respectivos estudios que se le pidieron en relación con este punto.

Dada la importancia del tema tributario para enfrentar esta grave crisis económica que vivimos, es importante precisar que, para que ese reporte sea completo, es necesario que el Ministerio de Hacienda se enfoque en los «beneficios tributarios o fiscales», y no sólo en las exenciones tributarias.

Los primeros comprenden el conjunto de medidas extrafiscales (no recaudatorias), excepcionales, instituidas por ley y que suponen una liberación, disminución o postergación de la tributación normal o general. Por tanto, son beneficios tributarios las exenciones, los créditos, las deducciones de la base imponible, las tasas reducidas, ciertas devoluciones de impuestos, las amortizaciones, los diferimientos de impuestos y, en general, cualquier otra medida que persiga los mismos fines. En la esfera presupuestaria, tales beneficios constituyen «gastos tributarios».

Dicho ello, conviene tener en cuenta las características del sistema tributario chileno, entre las cuales están la multiplicidad, sobreposición y dispersión de los beneficios tributarios. Un ejemplo de ello es la regulación de los beneficios aplicables a las zonas extremas del país. Ante la complejidad de esa realidad, sería conveniente que el informe del Ministerio de Hacienda contenga no solo la derogación, mantención o incorporación de algunos beneficios, sino también la proposición de medidas más sistémicas.

Por ejemplo, sería sensato observar algunos ordenamientos instaurados en otros países que han introducido «Estatutos de Beneficios Tributarios o Fiscales»[i], los cuales contienen, entre otras materias, los principios generales que debe respetar la creación de los beneficios fiscales, las reglas para su atribución y reconocimiento administrativo, control, fiscalización y extinción o caducidad.

Es importante, además, insistir en las insuficiencias que muestra nuestro sistema tributario en la atribución de las competencias fiscalizadoras y en la definición de las consecuencias frente al uso indebido de los beneficios. Por ejemplo, no tenemos un tipo penal general para beneficios fiscales indebidamente obtenidos o disfrutados. Por ello, resultará indispensable no sólo vigilar el cumplimiento de los requisitos de procedencia del privilegio fiscal, sino que además la observancia efectiva de los fines por los cuales el Estado renuncia a ejercer su potestad tributaria.

En ese mismo sentido, conviene que se considere incluir medidas en pro de la transparencia de la información, como la divulgación de los principales beneficiarios de los gastos o beneficios tributarios. Medidas de este tipo han sido recomendadas por algunos organismos técnicos internacionales[ii].

Por supuesto, la decisión de si mantener, incorporar o eliminar un beneficio tributario, debiera ser coherente con ciertos fines socialmente relevantes en la actualidad, como por ejemplo, la protección del medio ambiente y la igualdad de género. En tal sentido, considerando los graves problemas que provoca el cambio climático, resultaría incomprensible que Chile continúe privilegiando tributariamente el consumo de los combustibles más contaminantes.

El actual impuesto a los combustibles grava al petróleo diésel, considerando las componentes base y variable y otros factores, con una tasa más baja que el resto, no obstante ser el combustible más contaminante. No solo eso, sino que, además, hay algunos contribuyentes (como las empresas de transporte de carga) que pueden obtener la devolución parcial de dicho impuesto. Según puede observarse en la Historia de la Ley N° 20.493, aproximadamente un 37% de la cantidad consumida de petróleo diésel no paga impuesto específico en periodos normales, ya que el usuario lo recupera con ocasión del siguiente pago mensual del IVA[iii].

Para la CEPAL y la OCDE esta situación «no se condice con el contenido de carbono de los distintos combustibles y los contaminantes locales generados por su consumo… La tasa aplicada sobre el diésel, menor que la que grava a la gasolina, y el creciente tráfico de cargas, contribuyeron a un marcado incremento de la proporción de vehículos diésel del parque vehicular total desde comienzos de la década del 2000: del 13% al 23% entre 2002 y 2014 en el país en general, y del 9% al 18% en la Región Metropolitana de Santiago (INE, 2015). Por lo tanto, el consumo de diésel aumentó más que el de la gasolina, lo que también propició el creciente nivel de emisiones de NOx y material particulado (MP) producidas por el transporte»[iv].

Si bien esta no es una distorsión tributaria fácil de corregir, hoy al menos deberían adoptarse medidas para intentar equilibrar los incentivos entre los combustibles.  

BENEFICIOS CON PERSPECTIVA DE GÉNERO

Hay otro elemento a incluir en el análisis. Teniendo presente que todos los indicadores muestran que las mujeres están siendo las más afectadas por el desempleo ocasionado por la pandemia del COVID-19, además de las transferencias directas que se les hagan, tal vez sea oportuno incorporar algunos beneficios tributarios con perspectiva de género.

Así, por ejemplo, podría incentivarse fiscalmente la creación de empresas de propiedad de mujeres. Asimismo, en el ámbito de la tributación de las empresas, haciendo nuestras algunas ideas de Fernández Amor[v], tal vez sea momento de introducir mecanismos que disminuyan o aumenten su carga tributaria en la medida que estas realicen o no políticas de igualdad de género tendientes a incentivar la contratación de mujeres o acortar la brecha salarial. Por ejemplo, la empresa que adopte medidas efectivas para equiparar los sueldos entre mujeres y hombres podrá deducir de la base imponible del impuesto empresarial un mayor porcentaje por concepto de gasto en remuneraciones.

Por último, creemos que hay otros ámbitos específicos que debiesen ser objeto de revisión: (1) el régimen privilegiado de las rentas presuntas; (2) el régimen tributario de las donaciones; (3) las exenciones del Impuesto Territorial («Contribución de Bienes Raíces»); (4) los beneficios tributarios en materia de IVA; y (5) los ingresos no constitutivos de renta.

RENTA PRESUNTA Y DONACIONES

Respecto de las rentas presuntas, ciertos contribuyentes (pequeños agricultores, transportistas y mineros), en lugar de tributar en base a sus utilidades tributarias reales, lo hacen conforme a un resultado presumido (10% del avalúo fiscal del inmueble explotado, 10% del valor corriente en plaza del vehículo o la que resulte de aplicar una escala sobre las ventas anuales de los productos mineros, respectivamente) el cual, en la mayoría de los casos, acaba siendo inferior al resultado real obtenido. Así, los contribuyentes beneficiados tributan por debajo de su capacidad contributiva. Este tratamiento diferenciado tiene una evidente incidencia negativa en la recaudación fiscal.

Nuestro ordenamiento no prohíbe los tratamientos tributarios desiguales, pero exige que las diferencias tengan una justificación racional. ¿Cuál es hoy la justificación racional de las rentas presuntas? Ninguna. Incluso más, el análisis en detalle de su regulación pone de manifiesto que se trata de un régimen indeseado, ya que se imponen importantes requisitos para su ingreso, mantención y reincorporación. Entonces, ¿por qué no eliminarlo de una vez, aumentando la recaudación fiscal y simplificando de paso el sistema tributario? Por lo demás, su eliminación no dejará en completo desamparo a dichos contribuyentes, puesto que, si son efectivamente pequeños, podrán acogerse al ventajoso régimen tributario Pro-Pyme.

Las deducciones o créditos por donaciones son otra fuente importante de gasto tributario, aunque los informes oficiales no desglosen su específico impacto (como se ve en «Presupuesto sobre Gasto Tributario 2018-2020»[vi]). Las donaciones reducen la carga tributaria de los impuestos sobre la renta con el fin de incentivar el empleo de los recursos privados a favor de actividades socialmente útiles. En la doctrina extranjera[vii] se ha planteado la cuestión acerca de si es una medida eficaz en relación con los objetivos perseguidos con el establecimiento del beneficio, señalándose que un recurso masivo y no ponderado de este tipo de beneficios podría generar efectos distorsivos sobre el sistema tributario y la asignación de los recursos públicos.

Adicionalmente, se indica que un beneficio tributario en este ámbito es «eficiente» si la donación es superior al gasto fiscal («eficiencia de tesorería» del beneficio tributario). Por tanto, si la deducción de la donación es eficiente, para el Estado resulta más ventajoso renunciar al ingreso tributario que subsidiar directamente la actividad. Asimismo, se advierte que para el donante la deducción constituye una partida del giro y no simplemente de un impulso espontáneo de generosidad, ya que se dona hoy para obtener mañana un reembolso parcial del Estado.

No conocemos datos respecto a la «eficiencia de tesorería» de los beneficios tributarios a las donaciones en Chile, ni tampoco sobre la existencia de criterios efectivos y unívocos para cuantificar su impacto fiscal[viii]. En caso de existir, el «Informe» anunciado debería explicitarlos para justificar la mantención de este tipo de medidas en los distintos ámbitos en que resultan aplicables (social, cultural, educacional, político, deportivo, etc.). En cualquier caso, observamos en nuestro sistema tributario una discutible propensión a entender la solidaridad en torno a la figura del donante y no del contribuyente.

Tratándose del Impuesto Territorial, el mencionado «Presupuesto sobre Gasto Tributario», simplemente no considera la incidencia de las exenciones a este tributo, ya que solo se focaliza en los beneficios a nivel de Impuesto a la Renta, IVA e Impuesto Específico a los Combustibles, situación que resulta incomprensible considerando las recomendaciones formuladas por entes técnicos.

En efecto, en el año 2012, el «Comité Asesor para Estudiar y Proponer Adecuaciones al Informe Anual de Gastos Tributarios», entre otras medidas, propuso «extender la medición de los gastos tributarios a todo el sistema tributario y no solo sobre los impuestos a la renta e IVA, pues existe una serie de franquicias y excepciones que a primera vista, parecieran tener una justificación distinta de la puramente económica y se encuentran implícitas en impuestos menores, como los impuestos específicos; o bien para evaluar la existencia de otras distorsiones como son, por ejemplo, el gasto tributario positivo que genera el impuesto a la renta»[ix].

Para dialogar en serio, sería importante saber cuánto deja de recaudar el Fisco por las exenciones totales o parciales al Impuesto Territorial que benefician a distintas personas; y cuáles son las acciones que despliega el Estado para verificar que se cumplan sus condiciones de procedencia (por ejemplo, que se destinen efectivamente a ciertos fines o que no produzcan renta por actividades distintas a dichos fines u objetos). Ahora bien, si se estima que deben mantenerse algunas exenciones, quizá resulte oportuno reducirlas a un porcentaje inferior al 100% o fijarles un límite temporal.

En cuanto a las exenciones del IVA, siempre es posible revisar los requisitos para la aplicación de estos beneficios o la necesidad de la propia exención. Así, por ejemplo, cabría interrogarse si se justifica todavía la exención a los servicios financieros. En algún momento se sostuvo que había una dificultad práctica para aplicar el IVA. Actualmente, con los avances tecnológicos, posiblemente la situación sea distinta. Hay países que, manteniendo la exención del IVA para estos servicios, han establecido un Impuesto sobre las Actividades Financieras aplicado sobre las sumas de las ganancias y remuneraciones de la institución financiera.

En todo caso, antes de adoptar este tipo de medidas, habrá que considerar normas que permitan evitar que el mayor costo se traslade a las personas que requieran estos servicios (como por ejemplo, a quienes soliciten un crédito hipotecario).

Otro aspecto por considerar es el problema de los supuestos de no sujeción del IVA (cuando no se verifica el hecho imponible por no cumplirse alguno de sus requisitos). Si bien técnicamente son figuras distintas a las exenciones, muchas veces el legislador las confunde, incluyendo algunos supuestos de no sujeción entre las exenciones. Como sea, en cuanto a la recaudación fiscal y a la carga tributaria de los contribuyentes, no hay diferencias entre ambas figuras (tanto la exención como la no sujeción implican que el Fisco no recauda y que el contribuyente queda liberado del impuesto).

Concretamente, nos parece que el «Informe» anunciado igualmente debería considerar los supuestos de no sujeción del IVA, especialmente los relativos al hecho gravado básico «servicio», dado que su imprecisa definición legal, deja al margen del IVA diversos servicios (servicios profesionales, contables, informáticos, agrícolas, etc.) y genera importantes problemas de aplicación e interpretación. Una delimitación clara y completa del concepto de «servicio», que evite la remisión a la Ley de Impuesto sobre la Renta, e indirectamente al Código de Comercio, puede conducir a mayores niveles de certeza y seguramente de recaudación.

Finalmente, sería conveniente que el «Informe» del Ministerio de Hacienda comprenda los ingresos no constitutivos de renta (INR) establecidos en la Ley de Impuesto sobre la Renta y en otras normas especiales. En nuestra opinión, por encima de la denominación legal, en muchos casos, dichos ingresos constituyen verdaderas exenciones (hay razones históricas y técnicas que respaldan este argumento). Aunque se sostenga lo contrario, igualmente los INR son beneficios que deberían ser contabilizados como gastos tributarios, ya que son «ingresos que el Estado deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria y que tiene por objeto beneficiar, promover o fomentar determinadas actividades, sectores, ramas, regiones, o grupos de contribuyentes»[x].

Con todo, no hay que perder de vista de que varios INR están plenamente justificados (por razones sociales, para evitar la doble tributación, etc.), pero hay otros (como algunos vinculados con la política económica) respecto de los cuales parece oportuno debatir sobre su eficacia en relación con los fines extrafiscales que se tuvieron en consideración al momento de establecerlos.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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