Crece uso (y abuso) del trato directo en municipios

Casi el 18% de las compras municipales se han hecho por trato directo en lo que va de 2020, un mecanismo más oneroso y menos transparente que las licitaciones públicas. La justificación suele ser que permite reaccionar más rápido a la pandemia, pero datos reunidos por el Observatorio Fiscal muestran que este tipo de compra se ha usado para contratar servicios de recolección de basura y mantención de áreas verdes, que podían haberse licitado. Para el analista del Observatorio Fiscal José Mora, este uso se vincula con la “falta de planificación en las compras o contratación de servicios” y con “desorden de los gobiernos locales”. CIPER indagó las compras de los cuatro municipios que encabezan el ranking de trato directo: San Bernardo, Coquimbo, Rancagua y Las Condes.

Hasta agosto de 2020 las municipalidades de todo el país han realizado tratos directos por $214.509 millones, superando por $18 mil millones las adquisiciones hechas de esta manera el año pasado ($196.186 millones). Así lo destacan los datos reunidos por el Observatorio de Gasto Fiscal (ver minisitio “Compras Municipales 2020”). La cifra es alta, especialmente para este tipo de compra, que es considerada como la fórmula de adquisición más opaca. A diferencia de una licitación pública, el trato directo significa una negociación con un oferente único. Y si bien es una forma razonable en tiempos en que el aparato público debe ofrecer respuestas rápidas a la emergencia sanitaria y la crisis económica (ver informe), el trato directo implica riesgos importantes, entre ellos: selección arbitraria de proveedores, conflictos de interés entre las partes, posibilidad de negociaciones incompatibles y sobreprecios en los productos o servicios prestados.

Los antecedentes del Observatorio muestran que durante los últimos 5 años las compras por trato directo han representado en torno al 10-11% del total de compras municipales. Pero en lo que va de 2020 estas compras saltaron al 17,8%, ubicándose como el segundo mecanismo de compra pública (ver Gráfico 1). Esto implica que hasta agosto de este año se habían comprometido $214.509 millones por trato directo, superando todo lo comprometido durante el año anterior.

Gráfico 1

Evolución de las modalidades de compras públicas 2015-2020

Número de órdenes de compra hechas por municipalidades del país entre 2015 y agosto de 2020, según modalidad de compra. El gráfico muestra que las licitaciones públicas han tenido una tendencia constante a la baja, lo que se debe al mayor uso que se ha dado a la modalidad “convenio marco”. En 2019 esta tendencia comienza a romperse con el alza de las compras por trato directo.

Aunque la pandemia es la principal explicación de este aumento, el detalle de los tratos directos ejecutados por los municipios revela que los dos ítems que más crecieron en 2020 NO están vinculados con la crisis sanitaria. Se trata de gastos identificados como “Servicios de limpieza industrial” ($23.351 millones) y “servicios de construcción y mantenimiento” ($20.240 millones) en los que se incluye la recolección de basura y mantención de áreas verdes, servicios que podrían haberse licitado. Recién el tercer mayor monto se relaciona con la pandemia: “Equipamiento y suministros médicos”, con un monto de $19.672 millones (ver Tabla1).

Tabla 1

Ranking del uso del trato directo 2019-2020

Fuente: Observatorio Fiscal. Los rankings fueron elaborados considerando todas las comunas de Chile. Se usaron los datos de Chile Compra entre 2019 a agosto de 2020. En el rubro Servicios de limpieza industrial, se chequearon los 10 contratos más altos, que equivalen al 45% del total de gastos por trato directo. Ninguno de ellos estaba vinculado con la pandemia. Sin embargo, estas categorías son autoreportadas por las mismas municipalidades, lo que quiere decir que las compras se agregan a uno u otro ítem según la evaluación de cada municipio. Por ello, pese a que la tendencia clara es que estos gastos no están vinculados con la pandemia, no se puede descartar que haya aluna compra de ese tipo.

El reglamento que rige las compras públicas establece que todas las adquisiciones por sobre 1.000 UTM (poco más de $50 millones) deben ser contratadas a través de licitación pública. Este mecanismo permite al municipio seleccionar la oferta más conveniente; y es especialmente recomendable en negocios donde la opacidad ha generado graves problemas. Ese es el caso de  la basura que ha sido una permanente fuente de escándalos en muchos municipios (ver reportajes de CIPER); y los contratos por luminarias que hoy investiga el Ministerio Público en varias comunas (se sigue la pista a supuestos favores a concejales y otros funcionarios para favorecer a una empresa solicitando especificaciones técnicas que sólo ésta podía cumplir en los plazos establecidos. Ver reportaje “Investigación por corrupción en contratos por luminarias LED: Itelecom y la importancia de los datos abiertos”).

La siguiente tabla muestra el ránking con las 10 municipalidades que más dinero han comprometido a través de trato directo en 2020 y cuál era su realidad durante 2019. Para este ranking se usaron dos indicadores de cada municipio:

– El dinero comprometido a través de estos contratos en términos netos (sin incluir el Impuesto de Valor Agregado, IVA*).

– El porcentaje de tratos directos (medido por el monto de contrato) respecto del total transado hasta agosto de 2020.

La lista la encabezan San Bernardo y Coquimbo donde más del 50% de las compras totales de esos municipios se han realizado vía trato directo.

Para el analista del Observatorio Fiscal José Mora, los municipios tienen distintos motivos para recurrir a esta modalidad de compra, desde la necesidad de prestar el servicio, hasta la existencia de un proveedor único. Sin embargo, lo que ve en los contratos más altos de 2020 es la “falta de planificación en las compras o contratación de servicios” y “desorden de los gobiernos locales”.

Mora se refiere a municipios que se atrasan en abrir licitaciones para servicios vitales para la población y deben extender el plazo del contrato con la empresa que prestaba ese servicio. A veces ocurre que deben ofrecer un trato directo después de la extensión.

SAN BERNARDO

Usando la base de datos del Observatorio, CIPER se sumergió en el detalle de estos tratos directos generados por los cuatro municipios que más usaron esta modalidad en lo que va de 2020.

Como se dijo, el mayor usuario fue San Bernardo. El 70% de sus compras hasta agosto de este año las hizo a través de esta modalidad, lo que contrasta con 2019, cuando el 37% de sus adquisiciones fueron por trato directo.

Esto quiere decir que la comuna pasó de gastar $2.425 millones en todo 2019 a superar los $7 mil millones hace unas semanas. Casi el triple.

La principal causa de este aumento estuvo en el “Servicio de Mantención y Reposición de Áreas Verdes” de la comuna a las empresas “Hidrosym Limitada” (cuyos socios son Aníbal Montalva Rodríguez, Catalina Larraín Barros, Gonzalo Sepúlveda y Patricio Latorre Sepúlveda) y “Sólo Verde S.A.” (cuyo principal controlador es el Fondo de Inversión Privado AltaCima, con el 96,3%).

Según los antecedentes reunidos por CIPER, estos tratos directos se generaron por la necesidad de mantener un servicio que se vencía y cuya licitación aún estaba en proceso. Esto ocurrió cuando era alcaldesa Nora Cuevas (UDI), quien en agosto dejó el municipio para llenar el cupo de Jaime Bellolio, actual ministro de la Secretaría General de Gobierno.

Leonel Cádiz (PS), actual alcalde de la comuna, explicó a CIPER que algunas de las cuatro empresas que prestaron el servicio hasta 2019, habían sido objeto de denuncias laborales. En vista de esto, el concejo municipal se negó a extenderles el contrato cuando éste venció. Esa decisión, sin embargo, enfrentó al municipio a un problema: la licitación pública para estas tareas no había concluido, por lo tanto, no había quien se hiciera cargo de las áreas verdes de la comuna.

La solución fue firmar un trato directo con “Hidrosym Limitada” y “Sólo Verde S.A.” a partir de enero de 2020. Solo Verde recibió $1.109.243.692; mientras que Hidrosym Ltda. percibió $1.056.689.904 por el servicio (Ver decreto contratación Solo Verde y decreto contratación Hidrosym). Se argumentó “urgencia y necesidad” para recurrir al trato directo.

¿Por qué se seleccionaron estas empresas y no otras? “Hidrosym Limitada” y “Sólo Verde S.A. fueron aprobadas por el concejo, pero el alcalde Cádiz y la concejala Jovanka Collao (RN) no saben cómo es que entraron en la propuesta que se les presentó. La ex alcaldesa Nora Cuevas explicó a CIPER que el Administrador Municipal, Felipe Quintanilla, visitó otros municipios en búsqueda de un servicio “ad hoc” y llegó con estos nombres.

“Se pidió que se hiciera un estudio rápido de mercado, en comunas afines en cuanto a cantidad de metros cuadrados de áreas verdes (como La Reina, Peñalolén y Valdivia) y se pidieron nombres de empresas para hacer una invitación (a prestar el servicio aquí). Llegaron 3 o 4 empresas y luego quedaron Hidrosym y SoloVerde, que fueron las que se interesaron en participar”, dijo Cuevas.

La historia no termina aquí, pues en abril de este año, cuando había dos empresas ganadoras de la licitación (ninguna de las cuales superaba los $4.055 millones anuales de presupuesto que estableció el municipio) el concejo resolvió, por unanimidad, declarar desierto el concurso (Ver decreto municipal).

La decisión fue tomada siguiendo las recomendaciones de la comisión evaluadora (integrada, entre otros miembros, por el citado Felipe Quintanilla) y otros organismos del municipio. La ex alcaldesa Cuevas explicó a CIPER que en la decisión influyó que una de las empresas que ganó ya había estado en San Bernardo y había sido denunciada por problemas laborales.

-La licitación fue rechazada por el Concejo, porque los oferentes que se presentaron eran los mismos de siempre y debido a las denuncias contra algunas de estas empresas, la conclusión fue que no era posible seguir con los mismos”, dijo Cuevas (ver relación de hechos que envió a CIPER).

Una consecuencia del fracaso de la licitación fue poner al municipio en una encrucijada. O renovaba, por trato directo, con “Hidrosym Limitada” y “Sólo Verde S.A”. o la comuna se quedaba sin servicio para sus áreas verdes. La extensión se acordó por 9 meses (a partir del 22 junio) lo que implicó para “Solo Verde” un contrato por $1.663 millones y para Hidrosym uno por $1.585 millones (ver decreto de trato directo de Solo Verde y de Hidrosym).

Así, los cuatro contratos generados con estas empresas se llevaron el 75,72% del total de tratos directos hechos hasta agosto de 2020, comprometiéndose a un gasto por $6.441 millones (IVA incluido); esto sobrepasa en $2 mil millones al presupuesto anual que tenía la municipalidad establecido en la truncada licitación.

Para el actual alcalde la seguidilla de decisiones que terminó en un gasto mayor para el municipio se explica por una “práctica sistemática de nunca cumplir los plazos para realizar las licitaciones, y esto está en actas del Concejo”.

La concejala Collao agrega que el millonario trato directo no puede justificarse por urgencia y necesidad porque “se sabía el período de vigencia de la licitación (2015-2019). O sea, tuvieron bastante tiempo para hacer esta contratación como corresponde”. Collao presentó un oficio a Contraloría para revisar si la justificación se ajusta al mérito que se explaya en el decreto (ver Presentación en Contraloría)

La ex alcaldesa atribuye el episodio a las habilidades del personal que tenía que hacer la licitación “Llegar a los tiempos era difícil. Mientras estuve yo, fuimos tratando de perfeccionar el personal, pero de todas maneras yo siempre sentía que había una pata coja ahí, porque en realidad nos demorábamos, o bien no llegaban oferentes”, asegura Cuevas.

¿Se aprendió algo de esta lección? No está claro. En la actualidad faltan seis meses para que venza la extensión firmada con “Hidrosym Limitada” y “Sólo Verde S.A”.  y todavía no han abierto la licitación. El alcalde Cadiz dice que lo harán apenas termine un estudio que busca catastrar las áreas verdes y parques de la comuna y así tener certeza de los lugares a mantener en la licitación.

RANCAGUA: MÁS PROBLEMAS EN ÁREAS VERDES

Al igual que San Bernardo, en Rancagua el vencimiento de los plazos de la licitación redundó en que el servicio de mantención de áreas verdes fuera contratado vía trato directo. La diferencia está en que esta comuna terminó contratando a las empresas que ya le prestaban el servicio desde 2015: Servicios e Inversiones Marsan Limitada y Núcleo Paisajismo S.A. Al explicar el trato directo, el municipio admitió demora en la elaboración de las bases de licitación:

“En atención a la pronta fecha de término de los contratos referidos, esto es, el día 30 de junio próximo, no habiendo sido posible elaborar bases tanto administrativas como técnicas, obtener la autorización de Contraloría General de la República y desarrollar íntegramente proceso licitatorio en el periodo de vigencia de actuales contratos descritos en punto anterior, se procedió a requerir cotizaciones de las mencionadas empresas, a fin, de determinar su disposición, condiciones y costos que una nueva contratación de mantención significaría para el Municipio en tanto se desarrolla un nuevo proceso licitatorio”.

Debido a la demora, Núcleo Paisajismo tuvo un contrato de extensión por seis meses (enero a junio de 2020) por $1.084 millones; mientras que Inversiones Marsan firmó dos tratos directos: el primero por seis meses (enero a junio de 2020) por $1.248 millones; y el segundo que extendió el vínculo contractual hasta febrero de 2021 por $2.348 millones.

La justificación del segundo contrato con Inversiones Marsan llama la atención: es la misma razón entregada en enero, para su primer trato directo: “la pronta fecha de término de los contratos”. Lo que quiere decir que el primer contrato sirvió de poco y nada para avanzar en el proceso licitatorio para la mantención de áreas verdes comunales.

CIPER se contactó con el municipio, para saber por qué no se pudo hacer la licitación, pero no obtuvo respuesta.

COQUIMBO: PROBLEMAS DE CONTINGENCIA

En Coquimbo la modalidad de trato directo alcanzó el 62% de todas sus compras. Esto principalmente porque recibieron el 2020 sin iniciar el proceso licitatorio para su servicio de recolección y disposición final de residuos domiciliarios, lo que terminó costándole un alto precio al municipio y beneficiando a dos empresas: Demarco S.A. y Servicios Tasui S.A.

El problema se remonta a finales de 2018 cuando inició el proceso de confección de las bases de licitación. Pese a que estas fueron aprobadas por Contraloría en julio de 2019 (ver decreto de justificación de Trato Directo), sólo este año se abrió una licitación por este servicio. Esto significó que el municipio tuvo que volver a contratar a ambas empresas en dos periodos (el último comenzó en enero de 2020) mientras se realiza el proceso licitatorio. Así lo deja claro en su justificación:

“La complejidad y la magnitud del proceso de licitación pública por el nuevo servicio de recolección, transporte, disposición final de residuos sólidos domiciliarios, barrido de calles y ferias libres y limpieza de playas de la comuna de Coquimbo, implicó el estudio de las condiciones técnicas a requerir para la prestación de los servicios (…) condiciones que hacen necesario un plazo mayor para que el nuevo proveedor pueda cumplir con tales exigencias técnicas  (…) estimándose prudente extender el inicio de la prestación del servicio por parte del nuevo concesionario, para finales del 2020 o inicios de 2021”.

Demarco, que presta servicios desde 2015, firmó un contrato directo por $2.664 millones por 11 meses de extensión a partir de febrero de 2020; mientras que Servicios Tasui, que presta servicios desde 2012, firmó tres tratos directos en 2020 con el municipio: dos para la recolección de basura por un total de $2.360 y otro para la disposición final de residuos sólidos por $147 millones. Todo para aumentar el plazo del proceso licitatorio, aunque podría ser en vano.

En julio pasado el municipio decidió revocar la licitación que se encontraba abierta para este servicio, porque el municipio enfrenta “cambios económicos”, lo que podría significar que estos contratos, que duran hasta enero de 2021, se extiendan más (Ver decreto revocación).

Patricio Reyes, Administrador Municipal de Coquimbo, explicó a CIPER que estos atrasos “son cosas propias de la gestión municipal. Cada día tiene su afán. Hubo un retardo en la realización de las bases y eso implicó la tardanza en el proceso de licitación. Por lo mismo, se optó por hacer un trato directo mientras se resolvían esos problemas”. Esto a pesar de que tenían conocimiento que en el horizonte se aproximaba el término de este contrato.

Según explica Reyes, el primer atraso en la licitación “se debió al aumento de exigencia que se quiso realizar en los estándares de la recolección de basura”, como incluir reciclaje y otros servicios que la ciudadanía exigía. Mientras que la licitación que se había abierto fue revocada este año porque “tras la entrada de la pandemia y la incertidumbre frente a distintos ingresos municipales (como la licitación del casino) nos vimos forzados a bajarla y terminar generando una acorde a la realidad económica actual”, concluye.

LAS CONDES: PROBLEMAS CON LOS PROVEEDORES

En lo que va del año Las Condes ha gastado $ 5.100 millones en tratos directos. El mayor contrato -por 22,35% del total- se vincula con la mantención de áreas verdes.  En junio de 2019 la municipalidad licitó la “construcción, reconstrucción y mejoramiento” de sus áreas verdes a Agrícola Decoterra Ltda. (ver documento de adjudicación). La contratación debía durar 24 meses, pero el municipio lo suspendió antes de que pasara un año, argumentando “incumplimiento grave de las obligaciones del contratista”.  Según se informa en el decreto 2282, el municipio detectó que la póliza de garantía de la seguradora HDI, que presentó Decoterra, no había sido emitida por la compañía de seguros. El municipio entregó los antecedentes a la Fiscalía Oriente.

El fin abrupto del servicio llevó a buscar un tato directo, en forma urgente (ver trato directo emanado del municipio del sector oriente). Se firmó un tato directo con Constructora Terragrass Ltda., durante seis meses, mientras se abría una licitación nueva por el servicio. Constructora Terragrass Ltda. fue segunda en la licitación que ganó Decoterra en 2019. Pese a que su oferta era la más conveniente, quedó segunda por su falta de experiencia.

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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