Hacia una nueva fase de nuestro desarrollo económico

La discusión sigue subiendo en contenido y calidad. Es imprescindible aumentar la productividad de nuestra economía. Y es urgente si se piensa en que habrá que financiar la agenda social y política que surja del proceso constituyente. El primer obstáculo es lo que los expertos prevén para los próximos años: un poco auspicioso crecimiento de nuestra economía. El autor de esta columna afirma que para ello nadie tiene una receta probada, explica por qué replicar en Chile la tan mentada experiencia coreana es difícil y que los gobiernos sucesivos deberán hacer algo que parece tabú: experimentar. Pero sobre ciertas premisas que aquí desarrolla en base a tres lecciones, a los desafíos y misiones que se abren y a lo que debiera incluir la nueva Constitución.

En su Informe de Política Monetaria de septiembre, el Banco Central prevé para 2021 un crecimiento de entre 4% y 5%. Para 2022 el rango de proyección varía entre 3% y 4%, pero con supuestos importantes relativos al desconfinamiento gradual y al encauzamiento institucional de la crisis social de 2019. Las políticas expansivas actuales pueden sostener un tiempo el crecimiento mientras se absorbe capacidad productiva ociosa. De ahí en adelante es aventurado hacer predicciones auspiciosas.

El bajo crecimiento de la productividad -que la economía muestra desde comienzos de los años 2000 como un peso muerto-, irá ralentizando el crecimiento de los próximos dos años. De hecho, el panel de crecimiento tendencial prevé que en los próximos años este apenas superará el crecimiento de la población. A ese ritmo, será difícil financiar cualquier agenda social y política relevante que surja del proceso constituyente. Ello impone por tanto un gran desafío de largo plazo: elevar la productividad.

La Comisión Nacional de Productividad ha dado a conocer informes enumerando ideas de mayor o menor envergadura que vale la pena seguir. Sin embargo, muchas de ellas son mejoras del tipo “eliminación de lomos de toro” lo cual hace improbable que produzcan ganancias sostenibles de largo plazo. Por supuesto, la sucesión de políticas públicas chicas y grandes suman impulso productivo, pero necesitamos generar condiciones para un crecimiento “endógeno”.

Despejar el tema constitucional ayudará, porque las empresas podrán con más precisión evaluar riesgos de inversión de largo plazo. Un paso fundamental para retomar el crecimiento sostenido. Pero no es suficiente, porque replicar mecánicamente el tipo de crecimiento que hemos tenido hasta ahora no es satisfactorio. Necesitamos dinamizar más el aparato productivo, abrirlo a nuevos emprendimientos, potenciar políticas regionales y sectoriales. Es necesario producir más cosas, distintas a las de hoy, pero usando como base ese conocimiento y que extiendan sus encadenamientos productivos hacia otros sectores y regiones de la economía.

El punto es este: todo lo anterior no aparecerá por generación espontánea. Chile necesita políticas de desarrollo productivo innovadoras, pero que sean realistas y aplicables. Es un desafío nada fácil y para el cual nadie tiene una receta probada. Los gobiernos sucesivos deberán hacer algo que en Chile parece tabú: experimentar.

¿POR QUÉ FALLAN POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO?

Muchos países hacen esfuerzos explícitos para promover la diversificación y complejidad productiva. Su objetivo es aumentar el crecimiento de la economía dotándola de características distintas de las que, más o menos espontáneamente, tiene lugar en el mercado libre. El problema es que no todos lo logran.

Muchas razones nos ayudan hoy a entender por qué algunas políticas han fallado. Hay tres que nos son familiares en América Latina, y en Chile en particular. Una de ellas es que se intentó “industrializar” la economía aislándola del comercio internacional. Un error, porque nunca un país, menos uno pequeño como Chile, desarrollará toda la tecnología que requiere. Siempre necesitará importar bienes de capital, tecnología o servicios especializados, para complementar los esfuerzos tecnológicos y productivos locales. El acceso a mercados más grandes también permite exportar el resultado de sus éxitos tecnológicos y productivos para alcanzar así mayores economías de escala.

Lección 1: cualquier intento de promover mayor diversificación y complejidad productiva requiere un marco de economía abierta al comercio.

Segundo, ligado con lo anterior: se intentó crear monopolios que permitieran alcanzar tamaños de planta eficientes. Si bien el mayor tamaño permite mejor uso de algunos costos fijos, lo cierto es que también inhibe la innovación porque no hay presión competitiva. Así, se terminó privilegiando más la estructura por sobre la conducta.

Lección 2: se requiere que los esfuerzos de diversificación y complejidad se hagan en un entorno competitivo, especialmente con orientación exportadora.

Tercero, una forma particular de monopolio, pero no única, fueron los monopolios estatales. La gestión estatal de empresas con vocación de innovar y tomar riesgos es particularmente compleja, porque los problemas de agencia son mayores que en una empresa privada. Si bien la incertidumbre inhibe el accionar privado, existen mejores mecanismos que la pura propi edad estatal para reducirla.

Lección 3: no es lo mismo un estado empresario que uno emprendedor.

INSPIRACIÓN SUDCOREANA

Corea es el ejemplo mejor documentado de políticas de desarrollo productivo que indujeron tanto diversificación como complejidad en la matriz productiva, aunque países como Taiwán e Israel, entre otros, también han sido exitosos. El caso coreano, muy bien discutido por Lane (2019) se explica por tres razones. Primero, es un país con muy escasos recursos naturales de manera que hizo algo razonable: apostó muy temprano después de la guerra por una enorme inversión en educación. Segundo, su geopolítica era bien especial. Luego de una desastrosa guerra con China y de la invasión de Japón, la guerra de Corea dividió al país en dos. Para proteger el lado sur de la península, Estados Unidos estacionó una fuerte presencia militar para evitar el avance comunista. Cuando Nixon inició el acercamiento con China, parte de la negociación fue sacar tal presencia militar. En un país aterrorizado por tres guerras recientes, esto produjo una gigantesca movilización de recursos hacia sectores específicos para producir material bélico en caso de que Estados Unidos abandonara la zona.  Y finalmente, Corea era una dictadura desarrollista que no toleraba disidencia respecto de la estrategia a seguir.

De las tres fallas latinoamericanas, Corea básicamente no incurrió en ninguna. Si bien inicialmente hizo sustitución de importaciones, dio rápido paso a que las empresas privadas penetraran mercados internacionales. Por lo mismo, obligó a esas empresas, organizadas como grandes grupos industriales que partieron siendo cuasi monopólicas, a competir no solo con proveedores internacionales sino con otros dentro de Corea. Finalmente, el rol del Estado no fue tanto de productor de bienes y servicios, sino de proveedor de conocimiento y, sobre todo, de financiamiento barato y de largo plazo. En breve, un mitigador de incertidumbre.

El punto clave es que las políticas coreanas se mantuvieron por largo tiempo. Esto permitió que el sector privado entendiera qué debía hacer pues los incentivos eran creíbles. También permitió aprendizaje para ir mejorando las políticas, pero dentro de un conjunto de objetivos que evolucionaron lentamente.

Replicar la experiencia coreana en Chile es difícil. Somos ricos en recursos naturales; no tenemos amenazas geopolíticas externas similares y queremos profundizar la democracia, no lo contrario.

Reconociendo la importancia de tener políticas que promuevan la diversificación y la mayor complejidad de la matriz productiva, lo anterior implica que debemos ser realistas sobre qué podemos hacer y cómo.

UNA BRECHA DE OPORTUNIDAD: DESAFÍOS Y MISIONES

Cualquier esfuerzo debe partir por reconocer que, si bien Chile tiene recursos naturales muy ricos, en el siglo XXI su explotación debe ser sustentable. Hoy no es posible explotar cualquier recurso natural sin considerar criterios de equidad intergeneracional, el impacto de la actividad en el calentamiento global, la protección de la biodiversidad y el respeto a nuestras raíces históricas. Estas restricciones y condicionantes no existían cuando países como Estados Unidos, Europa y ciertamente Corea comenzaron su transición productiva.

En ese contexto, uno de los principales desafíos es diseñar una política que persista en el tiempo. Para ello, no debe depender en exceso de la alternancia en el poder que siempre es posible en democracia. Una posibilidad es promover políticas que estén asociadas a desafíos de largo plazo que tenga el país, independiente de quien gobierne.

Un ejemplo es la radiación solar, desde su uso en la generación de energías limpias o en los esfuerzos por subirse a la cadena productiva de productos que usan energía solar y requieren campos de experimentación. Si esa radiación estará ahí mientras Chile exista, ¿cómo no ver que esa dotación de recursos naturales exige políticas coherentes en el tiempo?

La literatura sobre desafíos y misiones como forma de dotar a los gobiernos de un marco que permita estabilidad institucional es reciente. A nivel internacional el debate ha sido liderado por Mazzucato (2016) y una aplicación en Chile está en curso (Benavente, Larrain, Jaar y Vergara, 2020). Su aplicación es promisoria, pero posiblemente deba ser acompañada de tres cosas. Primero, evaluación sistemática de los instrumentos de promoción de la mayor diversidad y complejidad productiva. Segundo, basada en esa evaluación, promover el aprendizaje institucional de las fallas encontradas. Tercero, innovación permanente en los instrumentos para hacerlos útiles al objetivo deseado.

En lo institucional, usar agencias ejecutoras con cierto grado de autonomía, pero debidamente supervisadas parece ser una opción razonable para darle sostenibilidad al esfuerzo por movilizar y coordinar recursos públicos y privados en torno a estas misiones y desafíos. Pensemos en el caso del salmón. El desafío de aprovechar la ventaja comparativa “permanente” de tener acceso a aguas limpias y frías ordenó esfuerzos y resultó un éxito en lo económico, en parte gracias a la Fundación Chile. Y digo éxito solo en lo económico, pues en lo ambiental tengo críticas importantes.

IMPLICANCIAS CONSTITUYENTES

No obstante que el objetivo de muchos es que nunca más una constitución debe promover un modelo de desarrollo específico, hay que asumir que una nueva constitución puede generar instrumentos útiles en caso de que se quiera promover ciertas estrategias. En el caso que nos interesa, la constitución debe considerar al menos tres elementos:

Primero: no debe entorpecer la selección de metas y desafíos, por ejemplo, a través del uso de interpretaciones estrechas del principio de subsidiariedad. Como se sabe, hay tres y no una versión de la subsidiariedad. La más usada en Chile es la que opone al Estado y al mercado dándole prioridad a este último. Las otras dos, una que favorece las soluciones simples sobre las complejas y la otra que favorece soluciones cercanas al objeto respecto de las lejanas, dan un marco adecuado para ordenar la selección de metas y desafíos.

Segundo: debe permitir la existencia de formas administrativas que gocen de alguna autonomía para su gestión. En lo operacional, ello puede consistir en el desarrollo directo o asociaciones con entidades que potencien el logro de las metas y desafíos. Esto puede ir desde acuerdos con universidades para desarrollar tecnologías y capital humano, hasta el uso o creación de una empresa estatal o asociaciones con empresas privadas nacionales o extranjeras. En lo financiero, en la creación por parte de entidades especializadas de instrumentos ad hoc para proveer financiamiento adecuado. Finalmente, en lo regulatorio la existencia de entidades autónomas que puedan supervisar el adecuado uso de los recursos públicos.

Tercero: debe impregnarse de un método eficaz para lograr sus objetivos. Por qué no discutir un principio -que podríamos denominar “principio de calidad”- para el diseño de políticas públicas que contenga tres características: evaluación, aprendizaje e innovación. Tal principio es lo suficientemente general que podría ser aplicado a todo tipo de políticas independiente de la ideología del gobierno. Así, este principio forzaría a un gobierno a evaluar políticas antes de cambiarlas, y si es el caso, cambiarlas forzando innovaciones.

La conjunción de estas tres características permitiría asumir desafíos de largo plazo reduciendo las inconsistencias dinámicas que caracterizan a algunas democracias carentes de amenazas externas. Esto sería un potente impulso al desarrollo del país que, aplicado a los objetivos de aumentar la complejidad y diversificación de la matriz productiva, podría impulsar a Chile a una nueva etapa de su crecimiento y desarrollo económico.

Nota del autor: Agradezco los valiosos comentarios de José Miguel Benavente y Javier Couso. Cualquier error es mi responsabilidad.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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