La revisión de las compras del sector salud durante los primeros seis meses del año revela que las compras por “trato directo” aumentaron 103%, respecto de igual periodo de 2019. Sin negar que el trato directo es la forma correcta de enfrentar una emergencia sanitaria, el investigador del Observatorio Fiscal, José Mora, subraya aquí la falta de control sobre las justificaciones que da la autoridad para recurrir a esta forma de compra. Un informe reciente de la Fiscalía Nacional Económica señala que un 58% de estas justificaciones no fueron aplicadas de manera adecuada.
En el contexto de la emergencia mundial provocada por el COVID-19, el sector salud del Estado se ha visto sometido a una dura presión por realizar compras contra el tiempo. El Observatorio del Gasto Fiscal analizó cómo se han comportado las compras por parte del sector en los primeros seis meses de este año, es decir hasta junio de 2020.[1] Se detectó que cada año las compras del sector Salud cobran mayor relevancia sobre el total de compras realizadas por el Gobierno Central[2]. De hecho, durante los primeros seis meses, las adquisiciones del Ministerio de Salud representaron un 65% del total, lo cual implica una importante tendencia al alza, comparado con igual periodo de 2009, cuando eran un 50%. En consecuencia, aumentar la transparencia y el monitoreo sobre las compras del sector salud, es de importancia estratégica.
Los datos del primer semestre 2020 evidencian también que el efecto de la pandemia ha aumentado el peso de las compras por tratos directos del sector salud. A junio de 2020, estas representan un 40% del total del monto tranzado, comparado con un 15% a junio de 2009. En cambio, las licitaciones públicas disminuyeron su porcentaje de participación a junio de 2009 de 72% a 47% a junio de 2020.
Los tratos directos a junio 2020 se han más que duplicado respecto del primer semestre del año pasado (103%). Esto es inaudito pues, al considerar los últimos 10 años, el mayor crecimiento registrado en tratos directos (entre enero y junio de cada año) había sido un 40% (ver figura 1).
El aumento del uso del trato directo sin duda responde a la necesidad de reaccionar de manera rápida a la emergencia sanitaria pues se trata de un mecanismo que minimiza los tiempos del Ejecutivo. Como hemos sostenido en otras columnas, la licitación pública prácticamente queda descartada como una opción, debido a lo largo que es su proceso de tramitación. Pero los tratos directos conllevan riesgos que hacen necesarios un monitoreo especial para conocer aspectos como: con cuanta frecuencia se usó, para qué y quiénes fueron los principales actores involucrados.
Figura 1
Evolución del monto comprado por las instituciones del sector salud, vía trato directo, entre los meses de enero y junio de cada año, cifras en millones de pesos 2020.
Fuente: Elaboración propia en base a los datos del datawarehouse de ChileCompra.
Al analizar las justificaciones que se dan para usar el trato directo, destacan “Emergencia”, “Proveedor único” y “Confianzaen el proveedor”. Históricamente, la principal razón ha sido “Proveedor único”, llegando a junio 2019 a acumular un 44% del total comprado por trato directo. Sin embargo, este año, la principal justificación ha pasado a ser “Emergencia”, con un 54% del total adquirido por el sector salud vía trato directo a junio 2020. Si bien la justificación “Proveedor Único” disminuyó su peso relativo, según monto aumentó de 11% respecto del año anterior (a junio de cada año). Vemos con preocupación que esta tendencia al alza de esta causal no ha tenido un quiebre desde 2017.
En respecto a los tratos directos solo para medicamentos y productos farmacéuticos (figura 2), la principal justificación sigue siendo “Proveedor único», con una pequeña alza de 3,5% respecto al año anterior según monto. A la vez, se nota un alza de la compra vía trato directo según causal “Emergencia”, por la emergencia sanitaria. Nuevamente destaca en los primeros lugares la justificación “Confianza en los proveedores”, que a junio 2020 se encuentra en el tercer lugar, con $ 8.376 millones, que equivale a un 5% de lo comprado en productos farmacéuticos en ese periodo. A nuestro entender, esta justificación abre un espacio de discreción que no se justifica, y debiera ser eliminada.
Para todas las compras del sistema, es de extrema importancia estandarizar y mejorar la información de precios unitarios y cantidades. Sin ello es imposible realizar adecuadamente el control de las adquisiciones, o realizar análisis comparativos e incluso de eficiencia de las compras.
Figura 2
Evolución de justificaciones para el uso de trato directo en compras de productos farmacéuticos, enero a junio de cada año, Sector Salud, porcentaje corresponde a participación de cada justificación sobre el monto total de trato directo del periodo.
Fuente: Elaboración propia en base a los datos del datawarehouse de ChileCompra.
Entre los productos farmacéuticoscomprados vía trato directo y con justificación de “proveedor único”, entre enero y junio 2020, destaca el fármaco “Tenofovir” con $26.576 millones (medicamento principalmente usado en el tratamiento del VIH). En segundo lugar, está “Trastuzumab” con $14.932 millones (medicamento contra cáncer). En tercer lugar, está Adalimumab (medicamento de tratamiento biológico, contra enfermedades autoinmunes), con $9.662 millones. En el caso de Adalimumab, llama la atención que entre enero junio 2020, la compra de esta categoría de productos por trato directo se hace por dos justificaciones: “Proveedor único” y “Emergencia”.
Al analizar los proveedores principales que se adjudican en el sector salud compra vía trato directo (figura 3), destaca como principal proveedor del primer semestre 2020 la empresa Roche, lo que se debe a la compra que se hizo este año de Trastuzumab, con la justificación de que se trata de un producto con proveedor único, dado que tiene una patente vigente desde 2013.
Además, en 2020 hay 4 proveedores que no habían estado en el listado de los proveedores con mayores tratos directos en años anteriores: Albranding SPA ($14.501 millones), Laboratorios Recalcine ($12.159 millones), Comercial Kendall ($14.248 millones), Jerez y Moreno Ltda. ($10.076 millones), y Ecolab S.A. ($9.756 millones); todos los anteriores corresponden a proveedores de insumos necesarios para enfrentar la pandemia.
Figura 3:
Evolución de los 10 principales proveedores del sector salud, vía trato directo, enero a junio de cada año, cifras en millones de pesos 2020, porcentaje corresponde a participación de cada proveedor sobre el monto total de trato directo del periodo.
Fuente: Elaboración propia en base a los datos del datawarehouse de ChileCompra.
Al analizar los 10 principales compradores del sector salud, vía trato directo, se aprecia que la situación enero a junio de cada año, en general se ha mantenido con los actores ‘usuales’. Sin embargo, las magnitudes se han incrementado de manera importante: el año pasado el total adquirido por el top 10 de los compradores, alcanzaba $ 215.217 millones; este año ese monto aumentó un 89%, alcanzando los $ 406.875 millones. La explicación del alza es, principalmente, la emergencia sanitaria.
El comprador vía trato directo más importante fue la CENABAST, que aumentó sus compras en un 60% respecto del año anterior, alcanzando los $ 219.950 millones en 2020. Sin embargo, CENABAST bajó de 40,9% a 32,3% cuando se considera sus comparas por trato directo respecto del total comprado por la misma modalidad en el sector salud. Al concluir el primer semestre del 2020, el segundo principal comprador corresponde a la Subsecretaría de Salud Pública, que alcanza los $91.082 millones, es decir, un 13,4% del total comprado por Salud, vía trato directo. Esto encuentra su explicación, considerando que se trata de la principal institución a cargo de la pandemia.
Acerca de los tratos director, en conclusión, quedó en evidencia que se ha inclinado la balanza hacia su uso. Dado que este mecanismo tiene de manera inherente riesgos de discrecionalidad e ineficiencias, se recomienda aumentar la transparencia de estos procesos, a través de la publicación de más información respecto de este tipo de adquisiciones, que sea procesable, por ejemplo, responsables de la compra, ofertas descartadas, entre otros. Por otro lado, desde el Observatorio Fiscal, volvemos a sugerir la necesidad de implementar un mayor control a la aplicación de justificaciones para realizar trato directo. Como menciona el informe reciente de la Fiscalía Nacional Económica[3], un 58% de estas justificaciones no fueron aplicada de manera adecuada. Al mismo tiempo se debería crear un estándar de controles y pruebas para justificar el uso de tratos directos, desde la Contraloría General, y desde ChileCompra.
Una de las posibles causas de las compras a proveedores únicos (licitaciones con único oferente o tratos directo con causal 'proveedor único') puede ser la alta especificación de medicamentos, por ejemplo, de última generación, para los cuales no existe competencia.
En el primer semestre 2020, a su vez, las compras realizadas por licitación pública siguen teniendo una marcada tendencia a presentar muy poca competencia. Si bien esto es transversal entre el sector salud y el resto del gobierno central, durante el primer semestre del 2020, esta situación se ha visto acentuada en el sector salud. Un 26% de número total de licitaciones del Ministerio de Salud de ese mismo año (enero a junio 2020) presentan solo un único oferente, lo cual se ha sido un importante incremento respecto al 18% que se tenía entre enero y junio 2009. Asimismo, la información asociada al monto adjudicado, en el sistema del mercado público, tiene problemas de registro que hacen imposible analizar los montos involucrados a estas licitaciones.
Una de las posibles causas de las compras a proveedores únicos (licitaciones con único oferente o tratos directo con causal “proveedor único”) en el sector salud puede ser la alta especificación de medicamentos, por ejemplo, de última generación, para los cuales no existe competencia. Para la probidad de estas compras, juega un rol sumamente relevante la actual falta de transparencia sobre las razones finales de elegir fármacos sin competencia, así como la actual opacidad con la cual operan los comités que asesoran la compra de medicamentos o productos farmacéuticos. No está claro cuántos comités hay, y cuál es su funcionamiento, control y coordinación.
En este sentido, será recomendable que exista una especie de consejo general que defina el estándar de transparencia con el cual trabajarían los respectivos comités técnicos, y que además evaluaría continuamente los análisis costo-beneficio de los principales insumos farmacéuticos, así como, la inexistencia de algún interés creado, con el objetivo final de cuidar un máximo de competencia en las compras farmacéuticas.
Para la probidad de estas compras, juega un rol sumamente relevante la actual falta de transparencia sobre las razones finales de elegir fármacos sin competencia, así como la actual opacidad con la cual operan los comités que asesoran la compra de medicamentos o productos farmacéuticos. No está claro cuántos comités hay, y cuál es su funcionamiento, control y coordinación.
Asimismo, para todas las compras del sistema, es de extrema importancia realizar una estandarización y mejora de la información de precios unitarios y cantidades, pues sin esa información es imposible realizar adecuadamente el control de las adquisiciones, o realizar análisis comparativos e incluso de eficiencia de las compras. Actualmente la clasificación se hace a través del catálogo ONU, el que a nuestro juicio es insuficiente para abarcar todas las categorías en su necesario detalle. En específico para medicamentos, se requiere una clasificación que sea estándar y que sea utilizada también por INAPI e ISP, esto con el fin de poder conocer si los medicamentos que se compran con causal “Proveedor único” efectivamente cuentan con una patente vigente, y el proveedor al que se compra, es el que tiene esa patente.
Por otro lado, es importante generar normativa que sancione a quienes registren información errónea en la plataforma de Mercado Público. No podemos seguir tolerando la calidad insuficiente de datos, que impide hacer mayor monitoreo a las compras públicas, que justo son una de las áreas con más riesgos de corrupción en el Estado.
[2] Análisis elaborado en base a las órdenes de compras, provenientes del datawarehouse de ChileCompra.
Las órdenes de compra consideradas corresponden a aquellas en estado Enviada a Proveedor, Aceptada y Recepcionadas Conforme, y el año de análisis corresponde a la fecha de envío a proveedor.
Se considera Gobierno Central, es decir, todas las instituciones dependientes de ministerios, excluyendo a Ministerio Público, CGR, Poder Judicial, e instituciones del área Municipal. Además, se excluyen el Ministerio de Obras Públicas y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo debido a que no emiten siempre una orden de compra por sus transacciones, lo que puede generar distorsiones en los análisis
Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.
CIPER/Académico es un espacio abierto a toda aquella investigación académica nacional e internacional que busca enriquecer la discusión sobre la realidad social y económica.
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Es más bien un a pregunta: ¿Para esta Investigación se tuvo en cuenta la publicación de gastos que se encuentra en la página del Portal ChileCompra, la Publicación de compras públicas asociadas al COVID19?
