COMPRAS URGENTES COMENZARON EN MARZO, NO EN ENERO, COMO SE INFORMÓ
Análisis de las compras por trato directo en el sector Salud durante la crisis del COVID-19
16.04.2020
En este completo análisis de las compras por trato directo, realizadas en el marco de la emergencia sanitaria, el investigador del Observatorio de Gasto Fiscal, José Mora, muestra que 33 insumos clave para el combate de la enfermedad recién comenzaron a adquirirse en marzo. “No hay compras relevantes antes, lo que pone en duda las afirmaciones de que el Gobierno se preparó desde enero”, escribe. Por otra parte, entre las compras detectadas y difíciles de explicar figura la adquisición, por trato directo, de seguros de incendio para el Ejército en $1.172 millones.
Vea aquí el informe original del Observatorio Fiscal
En el contexto de la tragedia mundial provocada por el COVID-19, el sector Salud del Estado se ha visto sometido a una dura presión por realizar compras contra el tiempo.
Si bien la alerta sanitaria fue declarada el 05 de enero de este año y entró en vigencia el 08 de febrero con la publicación del decreto en el diario oficial[1], las reales implicancias de la pandemia se pudieron apreciar cuando la situación escaló a Europa a finales de ese mismo mes.
Frente a este escenario el Observatorio del Gasto Fiscal estimó necesario realizar una serie de análisis de cómo se han comportado las compras por parte del sector Salud. Este primer documento se enfoca en la modalidad de “trato directo”, por su importancia actual para las compras públicas, que requieren minimizar los tiempos de reacción del Ejecutivo. Dada la emergencia sanitaria, la licitación prácticamente queda descartada como una opción, debido a lo largo que es su proceso de tramitación.
Sin duda, los tratos directos son una herramienta importante en la actualidad, pero también conllevan riesgos que hacen necesarios un monitoreo especial para conocer aspectos como: con cuanta frecuencia se usó, para qué y quiénes fueron los principales actores involucrados.
EVOLUCIÓN DE COMPRAS ENERO A MARZO POR TRATO DIRECTO DESDE 2009 A 2020
Lo primero que se abordó fue el comportamiento comparado de las compras vía trato directo del sector salud para el primer trimestre a lo largo del periodo 2009 – 2020[2].
En la figura 1 muestra la evolución de estas compras entre enero y marzo de cada año. Se aprecia que las compras trato directo del sector salud se han incrementado año a año, no solo en magnitud, sino también en términos de su peso dentro de las compras totales del Gobierno Central[3].
Como era de esperar a raíz de la crisis sanitaria, también se nota un incremento relevante durante el primer trimestre 2020. De hecho, los tratos directos del primer trimestre de 2020 muestran un alza de $ 65.788 millones, comparado con el primer trimestre 2019, es decir, un crecimiento de un 32%.
Fuente: Elaboración propia, en base a información de bases de datos de ChileCompra.
Pese a ese constante incremento vemos que para el periodo enero a marzo 2020, el sector Salud bajó su participación en los tratos directos totales del Gobierno Central respecto al año anterior de un 75% a un 70%, respectivamente. Esto se puede explicar porque no solo instituciones de este sector han realizado un mayor gasto vía esta modalidad durante el primer trimestre 2020, sino que también instituciones como Carabineros de Chile y las Fuerzas Armadas, junto con el SERVEL, que tenía la responsabilidad de llevar a cabo el plebiscito del 26 de abril.
Dado que en el caso de Carabineros aparecen compras que no se asocian a la emergencia sanitaria, lo abordaremos en un estudio particular de las compras de esa institución.
Respecto al sector Salud, las principales tres compras por monto realizadas vía trato directo para el primer trimestre 2020 fueron la compra de CENABAST de Trastuzumab (tratamiento de cáncer; 13.122 millones de pesos), fármaco con proveedor único. Luego sigue la compra de ventiladores mecánicos por parte de la Subsecretaría de Salud Pública (11.550 millones de pesos). Finalmente, la tercera principal compra del sector corresponde a la adquisición de exámenes para la detección de COVID, también por parte de la Subsecretaría de Salud Pública (7.500 millones).
Es decir, dos de las tres principales compras con esta modalidad corresponden a bienes destinados a enfrentar la crisis sanitaria.
PRINCIPALES COMPRADORES
En la figura 2 podemos apreciar las diez principales instituciones compradoras por trato directo del sector salud en el primer trimestre de los últimos 5 años. Para 2020, nuevamente se repite CENABAST como el principal comprador, sin embargo, el monto es un 23% menor que el año anterior, pero un 15% sobre el promedio de compras realizado por esta institución en los últimos 4 años. Es decir, se trata de un comportamiento relativamente normal, pues se esperaría que CENABAST fuera un actor más relevante en la compra de insumos[4] en el marco de la crisis. Pese a ello, CENABAST sí ha sido el principal comprador público de mascarillas (1.539 millones de pesos por casi 2.500.000 unidades de diferentes tipos), compra que no obstante no incide significativamente sobre el volumen total de compras de esta institución.
También resalta del análisis la Subsecretaría de Salud Pública: en periodos anteriores había estado dentro del ranking de los principales compradores vía trato directo, pero debido a la contingencia en 2020, aumentó su volumen de compras utilizando esta modalidad. De hecho, de los $50.284 millones en tratos directos de la Subsecretaria, al menos $39.526 millones corresponden a tratos directos realizados debido a la emergencia, para adquirir equipos médicos (camillas, ventiladores mecánicos), test de COVID-19 y mascarillas. De hecho, de acuerdo a la definición realizada y que se explica en la nota a pie de página 4, un 72% de las compras realizadas por trato directo de esos productos fueron efectuados por la Subsecretaría.
En el caso de la Armada y el Ejército, sus principales compras no están relacionadas con la emergencia sanitaria. La Armada adquirió por trato directo una remotorización de navío ($1.617 millones) y el Ejército, seguros de incendios de infraestructura militar ($1.172 millones). Cuesta entender que este tipo de adquisición haya sido adquirida por la modalidad de trato directo y no licitado.
Por último, llama la atención que no se encuentre presente el Servicio de Salud (SS) de la Araucanía, que estuvo en el ranking en los cuatro años anteriores, sobre todo considerando que es una de las regiones más afectadas por la emergencia. Sin embargo, lo anterior se explica debido a que las compras de esta emergencia probablemente están centralizadas en la Subsecretaría de Salud Pública y CENABAST. De hecho, los históricamente altos niveles de compras por trato directo del SS Araucanía en años anteriores se explicaban por la compra de servicios de prestaciones de salud, las cuales han disminuido este año, al menos hasta marzo.
Fuente: Elaboración propia, en base a información de bases de datos de ChileCompra.
PRINCIPALES PROVEEDORES
En la figura 3 podemos apreciar los diez principales proveedores por trato directo del sector salud por cada año de enero a marzo, para los últimos 5 años, listado de acuerdo al monto total transado.
Para 2020, en primer lugar aparece Roche Chile, laboratorio cuya principal venta por esta vía fue realizada a CENABAST, por el medicamento Trastuzumab por $ 13.122 millones; lo sigue Comercial Kendall, cuya principal venta corresponde a 832 ventiladores mecánicos a la Subsecretaría de Salud Pública por ($ 11.550 millones). Luego tenemos a Johnson & Johnson cuyas principales ventas fueron realizadas por dos medicamentos Darunavir y Etravirina, ambas a CENABAST y por $5.920 y $3.860 millones respectivamente, ambas bajo la causal de proveedor único.
Finalmente destaca la aparición del proveedor Bioquímica CL que no había estado antes en el ranking, pero que aparece en el marco de la contingencia, como uno de los principales proveedores de test para COVID-19 por un monto de $ 7.500 millones.
Fuente: Elaboración propia, en base a información de bases de datos de ChileCompra.
PRINCIPALES PRODUCTOS
En la figura 4 podemos ver el ranking de productos[5] más comprados por trato directo por el sector Salud, durante el periodo 2016 – 2020. Se aprecia que la composición tiende a variar de un año a otro, pero hay varios productos o servicios que se mantienen, como el personal médico temporal o el tenofovir (fármaco para el tratamiento del VIH), siendo este último un producto con proveedor único.
En general, podemos apreciar para los años 2016-2019 que los tratos directos se aplican en su gran mayoría para la compra de medicamentos (tenofovir, ritonavir, interferón, adelinumab, entre otros). En 2020, en cambio, las compras de productos cambian un poco, siendo fármacos solo 4 de los 10 primeros productos. Aparecen nuevos productos que no se habían adquirido con esta modalidad de manera importante, como los circuitos de respiración y ventiladores de cuidado (ventiladores mecánicos), los kits de ensayo (exámenes de COVID) y mascarillas.
Al ver la evolución diaria de las compras de insumos médicos necesarios para enfrentarla la emergencia, queda claro que recién en marzo comienzan a adquirirse de manera importante. No hay compras relevantes antes de marzo, lo que pone en duda las afirmaciones de que el Gobierno preparó desde enero.
Por último, llama la atención la compra de formación y capacitación por trato directos, donde vemos que el principal proveedor es la Universidad de Chile, y cuya justificación usada para la compra corresponde a “bienes o servicios para proyectos de investigación docencia o extensión”, y no por ser “proveedor único”.
Ello es curioso, ya que se trata de becas de especialización[6]. A menos que la Universidad fuera efectivamente el único proveedor que puede impartir esas especialidades, consideramos que la justificación no es válida. Por otro lado, es necesario indicar que esta compra no está relacionada con la emergencia pues la compra fue acordada en noviembre de 2019 y la OC fue generada en enero de este año.
Fuente: Elaboración propia, en base a información de bases de datos de ChileCompra.
Como se aprecia en la figura 4, los medicamentos con único proveedor siguen siendo una de las principales adquisiciones. Pero para 2020 podemos apreciar que un 42% del monto total de los diez principales productos comprados vía trato directo ($37.285 millones de los $88.946 millones) fue adquirido para enfrentar la pandemia (circuito de respiración o ventilador [1], Kits de ensayo parasitológico o micológico o suministros [5], Mascarillas de aislamiento o quirófano para el personal sanitario [7] y Ventiladores de cuidado intensivo pediátrico o de adultos [9]).
EVOLUCIÓN DIARIA DE COMPRAS RELACIONADAS CON EL COVID-19
Uno de los puntos importantes en esta emergencia está relacionado con la compra de insumos médicos necesarios para enfrentarla. Sobre este punto es importante saber con qué oportunidad se realizaron estas compras, y para ello definimos como relevantes las siguientes categorías de productos:[7]
- Aparato respiratorio autónomo de suministro de aire de respiración o accesorios
- Aparatos de respiración, accesorios y suministros
- Circuito de respiración o ventilador
- Kits de circuito de ventilación
- Kits de ensayo alimentarios o suministros
- Kits de ensayo citológicos o suministros
- Kits de ensayo de banco de sangre o suministros
- Kits de ensayo de biología molecular o suministros
- Kits de ensayo de citometría de flujo o suministros
- Kits de ensayo de frotis automatizados
- Kits de ensayo de frotis manuales
- Kits de ensayo de ionograma urinario o suministros
- Kits de ensayo hematológicos o suministros
- Kits de ensayo histológicos o suministros
- Kits de ensayo inmunológicos o serológicos, o suministros
- Kits de ensayo medioambientales o suministros
- Kits de ensayo microbiológicos o bacteriológicos, o suministros
- Kits de ensayo parasitológicos o micológicos, o suministros
- Kits de ensayo químicos o suministros
- Kits de ensayo toxicológicos o suministros
- Kits de ensayo virológicos o suministros
- Kits de ensayos de coagulación o suministros
- Máquinas de respiración intermitente por presión positiva (IPPB)
- Mascarillas de aislamiento o quirófano para el personal sanitario
- Mascarillas de oxígeno médicas o piezas
- Mascarillas o correas de presión positiva continua en la vía aérea (CPAP)
- Monitores de ventilación pulmonar
- Trajes, cascos o mascarillas de aislamiento quirúrgico o accesorios
- Unidades de monitorización de flujo sanguíneo card
- Ventiladores de cuidado intensivo pediátrico o de adultos
- Ventiladores de cuidado intensivo pediátricos
- Ventiladores de laboratorio
- Ventiladores para el cuidado en casa
Fuente: Elaboración propia, en base a información de bases de datos de ChileCompra.
En la figura 6, podemos ver la evolución diaria de las compras realizadas de estos insumos vía trato directo. Queda claro que recién en marzo comienzan a adquirirse de manera importante. Al revisar todas las modalidades de compra para estos productos (no solo los tratos directos), el resultado es el mismo: no hay compras relevantes antes de marzo, lo que pone en duda las afirmaciones de que el Gobierno preparó desde enero[8].
OTROS ACTORES
Derivado del análisis de tendencias de compras por trato directo tenemos las compras realizadas por esta modalidad en el periodo enero a marzo 2020 por instituciones que no pertenecen al sector Salud y que también resultan relevantes debido a su magnitud, en la figura 5 podemos apreciar a las 10 principales instituciones que compraron por esta modalidad en el periodo en estudio y que no pertenecen al sector Salud.
Entre las instituciones destacadas están Carabineros de Chile, cuya principal compra fue la adquisición del servicio de datos y red a Entel por un total de 12.707 millones de pesos. Se trata de una compra anómala considerando que este tipo de servicio resulta ser licitable.
En segundo lugar, está la Dirección de Obras Hidráulicas, cuya mayor compra se explica por una adquisición de obras para energización de Curimón y Panquehue, por un total de 3.985 millones de pesos con la empresa Ingeniería y Construcción MST, trabajo que, a nuestro juicio, también pudiese resultar sujeto a un proceso competitivo.
Llama la atención la compra de formación y capacitación por trato directos, donde el principal proveedor es la Universidad de Chile. La justificación usada para la compra corresponde a 'bienes o servicios para proyectos de investigación docencia o extensión', y no por ser 'proveedor único'. Ello es curioso, ya que se trata de becas de especialización
Luego SERVEL realizó adquisiciones relacionadas con el plebiscito, envío de información por correo a electores contratado a Correos de Chile ($ 2.785 millones); asimismo, incluye la contratación de servicios de datos a Telefónica, también para efectos del plebiscito por un total de $ 2.370 millones.
En el ranking también aparecen la Armada y el Ejército, cuyas principales compras tampoco están relacionadas con la emergencia sanitaria. En el caso de la primera se trata principalmente de una remotorización de un navío (OC 3134-34-SE20 por $1.617 millones, 33% de sus compras por trato directo) y en el caso del Ejército, principalmente de una compra de seguros de incendios de infraestructura militar. Cuesta entender que este tipo de adquisición haya sido adquirida por la modalidad de trato directo y no licitado (OC 520556-5-SE20 por $1.172 millones, 41% de sus compras por trato directo). Pese a estos datos, es necesario indicar que, en el caso de la Armada, sí existió una compra, claramente identificable, para enfrentar la emergencia, esta corresponde a una adquisición de guantes y mascarillas por un total de $ 311 millones.
Fuente: Elaboración propia, en base a información de bases de datos de ChileCompra.
CONCLUSIONES
Como era de esperar, el sector Salud aumentó sus compras por trato directo en el primer trimestre 2020. De hecho, los tratos directos del primer trimestre de 2020 muestran un alza de $ 65.788 millones, comparado con el primer trimestre 2019, un crecimiento de un 32%.
Pese a ello, la participación del sector salud en las compras directas totales del Gobierno Central bajó para el periodo enero a marzo 2020, comparado con 2019, de un 75% a un 70% respectivamente. Esto se puede explicar porque debido a la crisis de la pandemia -o la crisis social-, no solo instituciones de este sector han hecho un mayor gasto vía esta modalidad, sino que también instituciones como Carabineros de Chile y las Fuerzas Armadas, junto con el SERVEL.
El principal nuevo actor dentro de las compras por trato directo corresponde a la Subsecretaría de Salud Pública que ha sido la encargada de realizar las adquisiciones de emergencia como ventiladores mecánicos, mascarillas y test de COVID-19, como era de esperar. Menos entendible, es que todas las órdenes de compra generadas para estos fines tienen fecha de envío a proveedor en marzo de este año, lo que pone en duda la tesis de haber estado preparado.
Es por esta razón que resulta muy importante poder identificar en futuro todas y cada una de las compras relacionadas con la emergencia. Para ello proponemos generar un prefijo para cada orden de compra, que se coloque al principio de cada descripción, y que sea “COVID-19”. Con esta marca se hace fácil el monitoreo de las respectivas compras. Ello incluso ya se está haciendo en algunas de las compras, como las realizadas por la Subsecretaría de Salud Pública, donde se está usando el prefijo “CORONAVIRUS”, y en otras instituciones COVID. Aun así, la idea es que exista un código estándar para todas las instituciones y que se use siempre cuando la compra esté relacionada a la emergencia.
Por último, cabe destacar que los medicamentos con único proveedor siguen siendo una de las principales adquisiciones en el primer trimestre. Sin embargo, al menos en términos de los principales productos, podemos apreciar que ya un 42% (37.285 millones de pesos) del monto total de los diez principales tratos directos (88.946 millones de pesos) fue adquirido para enfrentar la pandemia.
Por los montos involucrados, resulta importante seguir monitoreando esas compras en detalle.
NOTAS Y REFERENCIAS
[1] Norma general que decreta alerta sanitaria por brote del nuevo coronavirus. Disponible aquí.
[2] Para el análisis se consideraron las órdenes de compra (OC) desde que fueron enviadas a proveedor, es decir, se incluyen las “compras enviadas” como las “aceptadas” y “recepcionadas conforme” ente los años 2009 y 2020, lo que da un total de aproximadamente tres millones de OC.
[3] En la definición de gobierno central, se excluyó las compras de organismos autónomos como el Ministerio Público, Contraloría, Congreso y el Poder Judicial. En el caso del Ministerio de Obras Públicas y SERVIU, los datos de compras son parciales, ya que no están obligados a subir todas sus compras a la plataforma.
[4] Para establecer un parámetro de selección de productos relevantes para enfrentar la crisis, revisamos la prensa, y a partir de los términos más mencionados generamos productos genéricos , estos son ventiladores mecánicos, mascarillas, camillas e indumentaria de protección, luego dado que estos productos no existen como tal en la plataforma de Mercado Público, se hizo un match con todas las categorías que pudieran contener estos productos, el detalle de estas es el siguiente: «Aparato respiratorio autónomo de suministro de aire de respiración o accesorios», «Aparatos de respiración, accesorios y suministros», «Circuito de respiración o ventilador», «Kits de circuito de ventilación», «Kits de ensayo alimentarios o suministros», «Kits de ensayo citológicos o suministros», «Kits de ensayo de banco de sangre o suministros», «Kits de ensayo de biología molecular o suministros», «Kits de ensayo de citometría de flujo o suministros», «Kits de ensayo de frotis automatizados», «Kits de ensayo de frotis manuales», «Kits de ensayo de ionograma urinario o suministros», «Kits de ensayo hematológicos o suministros», «Kits de ensayo histológicos o suministros», «Kits de ensayo inmunológicos o serológicos, o suministros», «Kits de ensayo medioambientales o suministros», «Kits de ensayo microbiológicos o bacteriológicos, o suministros», «Kits de ensayo para radioterapia inmunológica», «Kits de ensayo parasitológicos o micológicos, o suministros», «Kits de ensayo químicos o suministros», «Kits de ensayo toxicológicos o suministros», «Kits de ensayo virológicos o suministros», «Kits de ensayos de coagulación o suministros», «Máquinas de respiración intermitente por presión positiva (IPPB)», «Mascarillas de aislamiento o quirófano para el personal sanitario», «Mascarillas de oxígeno médicas o piezas», «Mascarillas o correas de presión positiva continua en la vía aérea (CPAP)», «Monitores de ventilación pulmonar», «Trajes, cascos o mascarillas de aislamiento quirúrgico o accesorios», “Unidades de monitorización de flujo sanguíneo card”, «Ventiladores de cuidado intensivo pediátrico o de adultos», «Ventiladores de cuidado intensivo pediátricos», «Ventiladores de laboratorio», «Ventiladores para el cuidado en casa»
[5] Se define como producto, al nivel de 4 de agregación de la clasificación de ChileCompra
[6] Detalle de becas de especialización. Disponible aquí.
[7] Para establecer un parámetro de selección de productos relevantes para enfrentar la crisis, revisamos la prensa, y a partir de los términos más mencionados generamos productos genéricos, estos son ventiladores mecánicos, mascarillas, camillas e indumentaria de protección, test de diagnóstico COVID, luego dado que estos productos no existen como tal en la plataforma de Mercado Público, se hizo un match con todas las categorías que pudieran contener estos productos.
[8] Publimetro. Presidente Sebastián Piñera: «Chile está mucho mejor preparado que Italia para enfrentar al coronavirus» (18 de marzo del 2020) Disponible aquí.
Radio Pauta. Gobierno activa compra de insumos ante eventual llegada del coronavirus (5 de febrero del 2020). Disponible aquí.
Central Abastecimiento Del Sistema Nacional Servicio De Salud. Cenabast asegura el abastecimiento de insumos ante eventuales casos por nuevo Coronavirus en Chile. Disponible aquí.
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