COLUMNA DE OPINIÓN
Políticas laborales en tiempos de pandemia: por qué hay que garantizar el 75% del ingreso de los trabajadores y cómo hacerlo
26.03.2020
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COLUMNA DE OPINIÓN
26.03.2020
Aplanar la curva de contagios no se puede lograr sin aplanar la actividad económica, lo que dañará la situación de muchos trabajadores. El autor de esta columna analiza la propuesta del gobierno para reducir este daño y destaca que, aunque va en la dirección correcta, es insuficiente para amplios grupos de trabajadores y precariza la situación de los desempleados en el futuro. El autor discute una serie de propuestas “factibles de implementar” para que los trabajadores mantengan la mayor parte de sus actuales ingresos. “Estas propuestas implican un mayor gasto del orden de 4% del PIB por los tres meses que se estima que durará la emergencia. Estos órdenes de magnitud están en línea con las recomendaciones que expertos internacionales”, escribe.
En medio de la pandemia causada por el Covid-19, el consenso global es que la única solución para frenar la expansión del coronavirus exige aislar a los enfermos y distanciar físicamente a la población. El objetivo es “aplanar” la curva de contagios, para ganar tiempo y disminuir la congestión del sistema de salud. Esta estrategia implica, en la práctica, suspender parcialmente el funcionamiento de la economía. En ausencia de políticas públicas desde el estado, muchos empleos serán destruidos y un número importante de empresas cesará sus operaciones.
Una de las políticas que se ha propuesto para conservar las relaciones laborales actuales, es que el estado colabore con el financiamiento de los salarios de los trabajadores de las empresas afectadas. Países como Dinamarca, Inglaterra, Irlanda y Nueva Zelanda han adoptado estas políticas para enfrentar la crisis. Estas medidas buscan (i) proteger a los trabajadores, (ii) que no se destruyan vínculos laborales valiosos, y (iii) evitar la quiebra de empresas que en tiempos normales son solventes, y que generan buenos empleos. Asimismo, en el mediano plazo, se espera que incrementen la demanda agregada una vez que pase la crisis sanitaria, y ayuden así a evitar una recesión más profunda.
El gobierno de Sebastián Piñera anunció recientemente un paquete económico para enfrentar esta crisis. Las medidas incluyen un bono directo, y la adaptabilidad y suspensión de la jornada laboral con subsidios al salario a través del Seguro de Cesantía. Estas políticas permiten a las empresas afectadas disminuir los costos de plantilla, manteniendo el vínculo laboral y la protección social de los trabajadores (cotizaciones previsionales y salud), y más importante aún, evitando una caída drástica de los salarios y un aumento del desempleo.
Evitar la caída de los ingresos es urgente, sobre todo considerando que los costos de vida permanecerán constantes (ante la ausencia de medidas como el congelamiento de créditos, rentas y servicios básicos). Una caída brusca de los ingresos generaría sobreendeudamiento en las personas más afectadas, probablemente ya endeudadas y sin acceso a crédito barato. A su vez, la evidencia muestra que el desempleo genera cicatrices en la trayectoria laboral, que en algunos casos ni siquiera el tiempo es capaz de sanar.
En esta columna evalúo las propuestas laborales del Gobierno. Concluyo que ellas avanzan en la dirección correcta, aunque son insuficientes porque dejan desprotegida a una parte importante los trabajadores. Luego, hago una serie de recomendaciones concretas y factibles de implementar, que permitirían al Ministro de Hacienda dar un potente mensaje a los trabajadores del país: garantizar el 75% de sus sueldos de durante los meses que dure la emergencia.
El Ejecutivo ha anunciado que las políticas de protección al empleo y los ingresos serán implementadas utilizando los mecanismos y los requisitos (con cierta flexibilidad) del Seguro de Cesantía, que es la institucionalidad que provee protección económica en caso de desempleo. A continuación, describo brevemente cómo opera el Seguro, para luego saltar a la evaluación y propuestas.
Para acceder a los beneficios del Seguro, las condiciones son estar desempleado y haber cotizado un número de veces en los meses previos. Mensualmente, entre el empleador y el trabajador, aportan un 3% de la plantilla de remuneraciones, la mayoría de la cual va a cuentas que pertenecen a los individuos (Cuentas Individuales) y una parte menor a un fondo común que actúa con criterios redistributivos (el Fondo Solidario).[1] Este último también es financiado por el estado con cargo a impuestos generales.
Cuando una persona pierde su empleo, accede a los beneficios del Seguro de Cesantía y recibe ingresos mensuales mientras busca un nuevo trabajo. Los pagos provienen de los fondos que ha acumulado en su cuenta individual. Luego, una vez agotados esos recursos, y si cumple con requisitos adicionales, se accede a recursos del Fondo Solidario. La persona recibe un monto proporcional a sus ingresos previos al desempleo (esto se conoce como la tasa de reemplazo) de acuerdo con la siguiente estructura. El primer mes se recibe un 70% del último salario, el segundo un 55%, y el monto disminuye progresivamente hasta un 30% en el sexto mes, y dura por la cantidad de meses hasta que que se acaben los fondos. Luego, si es que el afiliado cumple con ciertos requisitos adicionales, comienza a operar el Fondo Solidario, por un tiempo máximo de 3 meses para empleados con contrato de plazo fijo y de 5 meses para trabajadores con contrato indefinido. Adicionalmente, en el Fondo Solidario se actualizan las tasas de reemplazo -más bajas que en Cuentas Individuales- y se imponen límites máximos y mínimos por pago.[2]
El Gobierno presentó un paquete que contiene tres medidas en la dirección de subsidiar los salarios de los trabajadores por el periodo que hiberne la economía:[3]
Relativo a las condiciones elegibilidad del Seguro, los requisitos para acceder a la suspensión de jornada se flexibilizan de forma importante.[7] Por su parte, las condiciones de elegibilidad para disminuir la jornada laboral también disminuyen, aunque siguen siendo restrictivas para un número importante de trabajadores.
Países como Dinamarca, Inglaterra, Irlanda y Nueva Zelanda han adoptado políticas donde el estado colabora con el financiamiento de los salarios de los trabajadores de las empresas afectadas por la crisis. Estas medidas buscan proteger a los trabajadores, que no se destruyan vínculos laborales valiosos, y evitar la quiebra de empresas que en tiempos normales son solventes, y que generan buenos empleos.
La propuesta del Gobierno es una buena noticia en tanto avanza la idea de permitir a los negocios hibernar mientras dura la crisis, y a los trabajadores, mantener una buena parte de sus ingresos. Sin embargo, como discuto a continuación, es insuficiente y no considera a una parte importante de los trabajadores que se verán afectados por las medidas de mitigación para enfrentar la pandemia.
La política del Gobierno olvida a
… los trabajadores informales. Por definición[8], este es un grupo que no recibe cotizaciones y por lo tanto no puede acceder a los beneficios del Seguro de Cesantía. La propuesta del Ejecutivo para este sector, que corresponde a un 30% del total de los ocupados del país, es un bono por una sola vez de $50,000. Dado que se entrega en general más de un bono por familia, a modo de establecer una tasa de reemplazo, consideremos lo siguiente. El bono se otorga a cerca de 1 millón de familias y tiene un costo fiscal de $108.000 millones, por lo que en promedio cada familia recibe un bono de $108.000. Considerando que el ingreso mensual promedio de ocupados informales es de $280.000[9], la tasa de reemplazo que resulta del bono es un 39%.[10] Además, este ingreso lo recibirán por una sola vez. El bono es, en consecuencia, a todas luces insuficiente.
… los trabajadores por cuenta propia e independientes de bajos ingresos. Ellos no tienen acceso al seguro de cesantía y la política laboral no les ofrece ninguna protección para la crisis sanitaria. Por ejemplo, un gasfíter probablemente tendrá ventas muy menores durante ese periodo y tampoco recibirá ayuda monetaria para compensar la caída de sus ingresos.
… los desempleados. Si es que la búsqueda de empleo era cuesta arriba antes de la pandemia del Covid-19, será una tarea titánica en unos meses más cuando la economía global enfrente una recesión profunda y se visualicen los efectos de la cuarentena local e internacional. La política del Gobierno no modifica las condiciones actuales del Seguro de Cesantía para quienes están desempleados hoy.
… a quienes buscan empleo por primera vez. Este sector no califica dentro en los criterios de elegibilidad del Seguro, pues para ello hay que haber estado empleado alguna vez. En general, este grupo lo componen recién egresados con largas deudas de su educación superior.
… los desempleados que dejará la crisis. Probablemente muchas empresas deberán cerrar, y el desempleo será sin ninguna duda una cifra de dos dígitos. La propuesta del gobierno deja a esos futuros desempleados (que hoy sí tienen un empleo), en una situación muy precaria. Las políticas de adaptabilidad propuestas obligan a los trabajadores que quedan suspendidos o ven su jornada reducida a usar los fondos en sus cuentas individuales durante la crisis sanitaria. Solamente los que son elegibles podrán echar mano al Fondo Solidario, y aún así, enfrentarán menores tasas de reemplazo y una menor duración total del Seguro de Cesantía.
Propuestas:
A continuación, discuto propuestas que son factibles de implementar y permitirían a los trabajadores mantener el 75% de sus ingresos previos a la crisis sanitaria. Estas políticas no solo son necesarias para evitar el sobreendeudamiento y la precariedad de los trabajadores, sino que también para evitar la destrucción de cientos de miles de puestos de trabajo, y para que, dentro de lo posible, se pueda amortiguar la recesión global que vivirá la economía mundial en los próximos meses. Es importante recalcar que ésta es una situación única de crisis, y que, por lo tanto, muchas de las objeciones que son relevantes en tiempos normales, hoy no tienen justificación. Por ejemplo, si en tiempos normales nos preocupa que la duración y el nivel de los beneficios del seguro de cesantía desincentive la búsqueda de empleo, hoy el objetivo es mantener a las personas en su casa sin destruir sus empleos.
Propuesta 1: aumentar a un 75% la tasa de reemplazo para los trabajadores que quedan suspendidos temporalmente, en línea con lo que recibirían quienes se acojan a la reducción de la jornada laboral y con lo que han hecho otras economías. Actualmente la tasa de reemplazo es del orden del 57% (considerando solo los tres primeros meses).
Propuesta 2: entregar un bono de $210.000 a todos los trabajadores informales por el periodo que dure la emergencia. Para llegar a este monto, considero un ingreso promedio previo de $280.000 y una tasa de reemplazo de un 75%, igual a la que se le debería otorgar a trabajadores formales. Si bien no existe información para individualizar a trabajadores informales, los datos del Registro de Información Social deberían ser suficientes para capturar a gran parte de esta población.
Propuesta 3: permitir que trabajadores a cuenta propia e independientes de bajos ingresos accedan a beneficios equivalentes a los del seguro de cesantía, al menos por el periodo que duren las medidas de mitigación. Ellos deberían tener una tasa de reemplazo similar a los trabajadores dependientes, de acuerdo con el promedio de sus ingresos del año anterior. Esta información está inmediatamente disponible en sus declaraciones anuales de impuestos. Esto se podría instrumentalizar a través del Fondo Solidario, el que debería recibir una compensación exacta por este monto con cargo a impuestos generales. Otra alternativa, por temas de eficacia administrativa, es que el Servicio de Impuestos Internos sea la entidad responsable de implementar las transferencias a este grupo, usando los mecanismos que se utilizan año a año para la devolución de impuestos.
Propuesta 4: modificar los requisitos de elegibilidad, tasas de reemplazo y duración del Seguro de Cesantía para desempleados y quienes buscan trabajo por primera vez, y permitir que varíen de acuerdo con las condiciones del mercado del trabajo.[11] Para ellos será más difícil que antes encontrar trabajo y las condiciones del seguro se mantienen más o menos constantes. Se propone:[12]
Propuesta 5: financiar los programas de subsidio al empleo con carga al Fondo Solidario. Esto evitará precarizar el Seguro de Desempleo (tanto las tasas de reemplazo como la duración del seguro) de quienes estén desempleados en el futuro. Consideremos, por ejemplo, a un trabajador con contrato a plazo fijo y que cumpliese con los requisitos para girar contra el Fondo Solidario. Si esta persona agotase sus recursos en su cuenta individual durante la pandemia, luego solo tendría un máximo de 5 meses donde recibiría pagos máximos en promedio del 37% de sus ingresos previos a la crisis.
Propuesta 6: Modificar las condiciones para que empresas puedan adherir a los beneficios de adaptabilidad del empleo.
Todas estas políticas son posibles de implementar de manera rápida y efectiva bajo la institucionalidad vigente. Asimismo, son posibles de costear de manera precisa usando la información administrativa que posee el estado. Una primera aproximación conservadora es que, respecto a las políticas laborales del Gobierno, estas propuestas implican un mayor gasto del orden de 4% del PIB por los tres meses que se estima que durará la emergencia.[16] Estos órdenes de magnitud están en línea con las recomendaciones que expertos internacionales han hecho a nuestro país.
Estos son gastos que se efectúan una sola vez, por lo que no se requiere aumentar la recaudación fiscal de forma permanente. Además, éste es un gasto con un efecto boomerang en el mediano plazo. La mayor demanda agregada que generará el subsidio a los ingresos de los trabajadores permitirá una mayor recaudación de impuestos en el futuro (relativo a la recaudación en ausencia de ellas). Esta mayor recaudación futura financiará, al menos parcialmente, el costo corriente de estas medidas.
El financiamiento puede efectuarse vía deuda, usando activos del Tesoro Público, o a través de un impuesto transitorio a la riqueza. Asimismo, se pueden reorganizar otras partidas presupuestarias en el presupuesto vigente utilizando el 2% constitucional.
[1] Un 0.8% de la remuneración de los empleados con contrato indefinido va al Fondo Solidario, mientras que en el caso de los trabajadores con contrato definido es un 0.2%. Se pueden ver las tablas aquí.
[2] La tabla de pagos y requisitos adicionales pueden encontrarse aquí.
[3] Las medidas 1 y 2 están contenidas en el Mensaje Nº 020-368 (PDL disponible aquí). La medida 3 está contemplada en el Mensaje Nº 13-368 (PDL disponible aquí e informe financiero aquí).
[4] De modo más general, estas políticas son conocidas como Políticas de Compensación de Corto Plazo (Short-time Work Compensation) y se han usado extensamente como medidas para proteger el empleo durante recesiones. Ver, por ejemplo, aquí.
[5] Estos pactos de reducción temporal del empleo tienen una duración máxima de 5 meses para empleados con contrato definido y 3 meses para los a plazo fijo.
[6] Técnicamente es un bono de $50.000 pesos por cada causante de subsidio único familiar o SUF (2 millones de personas) y uno bono de 50.000 por familias para usuarias del subsistema de Seguridades y Oportunidades (100 mil familias). Una de las condiciones para acceder al SUF es no tener afiliación a un sistema provisional, es decir, en la práctica requiere que sean trabajadores informales, desocupados o desempleados sin cotizaciones.
[7] Por ejemplo, para acceder a la suspensión de jornada solo se requieren 3 cotizaciones continuas con el mismo empleador en los meses previos.
[8] Las ocupaciones informales agrupan a los empleados que no tienen acceso a salud ni previsión social y trabajadores por cuenta propia que no tienen registro en el Servicio de Impuestos Internos (SII).
[9] Ver informe aquí. Corrijo ingreso informal promedio por IPC.
[10] Nótese que esto es una cota inferior, porque hago el supuesto conservador de que hay solo una persona ocupada en cada núcleo familiar.
[11] Esto no debería ser problemático. Hoy ya existe algo similar: si la tasa de desempleo es alta respecto a años anteriores, se alarga la duración del seguro con cargo al Fondo Solidario por dos meses.
[12] El proyecto de ley Boletín N° 13.175-13, ingresado en Enero 2020 a raíz del estallido social, propone fortalecer el Seguro de Cesantía por el período de un año. Estas medidas no fueron anunciadas por la autoridad para enfrentar la crisis actual, se le retiró la urgencia, y los artículos relativos a la adaptabilidad laboral se incluyeron en el Mensaje Nº 020-368. Esta propuesta, aunque insuficiente, avanzaba en la dirección correcta: aumentaba transitoriamente las tasas de reemplazo, aumentaba los montos máximos y mínimos del Seguro y eliminaba el requisito de alto desempleo para acceder a dos giros adicionales con cargo al Fondo Solidario. El proyecto, sin embargo, no se acompañaba con mayores recursos.
[13] El proyecto de ley Boletín N° 13.175-13, elimina transitoriamenta el requisito de alto desempleo para alargar la duración del Seguro.
[14] Actualmente, la suscripción de pactos de reducción de la jornada de trabajo requiere que las empresas inicien un “Procedimiento Concursal de Reorganización” en la Superintendencia de Insolvencia y Reemprendimiento.
[15] Las empresas pueden invocar el Artículo 161 del Código del Trabajo.
[16] El costo total de la política sería cercano a 4.7% del PIB (0.5 [participación de los ingresos del trabajo]* 0.5 [gobierno subsidia los salarios de la mitad de los ocupados] * 0.75 [tasa de reemplazo] * 3/12 [3 meses]. El Plan de Emergencia del Gobierno, incluye gastos por cerca de 1.5% del PIB (el resto son inyecciones de liquidez y reasignaciones). De ellos, la mitad son dirigidos a las políticas para subsidiar el empleo.
Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.
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