Condiciones para un proceso constituyente legítimo en el mundo indígena

¿Qué condiciones debe tener el proceso constituyente para ser legítimo para los pueblos indígenas? El Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR) reunió representantes de la academia, del mundo social e indígena para discutir este asunto. Destacan varios requisitos mínimos, entre ellos, escaños reservados en el Constituyente que puedan ser ocupados con paridad de género; y que el padrón electoral permita votar por esos escaños a todos lo que se autoidentifiquen como indígenas.

Yo hablo desde el kimún mapuche (…) soñé que estaba en una estación de Metro mirando un iceberg que estaba sobre un volcán, fragmentándose y dando forma a un túnel que se ponía negro. Estaba en eso cuando me dicen ‘Elisa, ponte abajo’, y alcanzaba a resguardarme cuando reventaba el volcán dentro de la estación. En ese lugar había un camino, y alrededor estaba verde, con pasto, había naturaleza, y me quedaba mirando, ya a salvo, como el volcán estallaba y el Metro ardía. Había también otro cerro y en este, jóvenes celebrando y tirando piedras de colores (licán, en mapuzungun), cuarzos de colores que me arrojaban en la cabeza. Yo decía ‘me van a romper la cabeza’ porque eso es fuerte ¿no?, pero chocaban y caían a la tierra y no me pasaba nada. En el conocimiento mapuche que yo he encontrado, los cuarzos corresponden al arcoíris, y las mujeres somos quienes albergamos espíritus de la naturaleza. De alguna manera, algo de eso yo también tengo, y seguramente lo que me tiraban los jóvenes eran los newenes (energías o fuerzas enriquecedoras) de la naturaleza. Yo conversé de este sueño con mi hermana, y mi hermana me decía que más bien yo había soñado con todo lo que estaba sucediendo desde el 18 de octubre.”

(Elisa Loncón, lingüista y académica mapuche USACH)

La presencia de la Wenüfoye o bandera mapuche en las marchas, erigida como emblema de dignidad popular y de lucha por un país más democrático, ha abierto también la cuestión sobre cómo reorganizar los principios comunes de un país que se ha afanado en negar derechos plenos a los pueblos indígenas, a quienes incorporó mediante la conquista militar, la abolición de sus instituciones propias y la asimilación de su población en el proyecto de organización nacional monocultural.

Considerando los aportes del Foro de discusión “Pueblos Indígenas y Proceso Constituyente”, organizado por el Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR) y realizado el 20 de diciembre en la Universidad Católica, esta columna sostiene que si se desea incrementar la legitimidad del proceso constituyente en curso, la participación de los indígenas plantea serios desafíos.

Del Foro de discusión, que reunió a representantes de la academia y del mundo social e indígena, rescatamos tres condiciones necesarias para otorgarle mayor legitimidad al proceso constituyente: i) la adopción de una fórmula para la asignación de los escaños reservados que garantice adecuadamente la representación de los indígenas; ii) la necesidad de establecer un principio rector acordado entre comunidades políticas distintas, que permita incorporar las prioridades de ambas; iii) el reconocimiento a los múltiples grupos sociales y sus particulares formas de comprender el mundo, inspirado en las nociones de plurinacionalidad, interculturalidad y descolonización, que contemple procedimientos para la participación efectiva de los pueblos originarios, abriendo un espacio a los temas que éstos consideran prioritarios, como por ejemplo los derechos lingüísticos y de la naturaleza.

ESCAÑOS RESERVADOS: CONDICIÓN NECESARIA PERO INSUFICIENTE

El debate legislativo sobre la representación indígena en el proceso constituyente se ha centrado en la propuesta de “escaños reservados” para pueblos originarios. El supuesto que soporta esta medida, según la académica del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, María Cristina Escudero, es que cualquier acto constituyente debe ser fruto de un acuerdo político que represente adecuadamente a todas las partes sociales, tanto en la forma como en los contenidos. Escudero menciona que los procesos constituyentes son excepcionales en contextos post-dictatoriales, y son aún más escasos los que contemplan mecanismos para la participación indígena. En Sudamérica, solo tenemos los procesos de Colombia en 1991 y Ecuador en 1998 y 2008: el primero contempló la reserva de dos escaños para los pueblos originarios, mientras el segundo logró la representación indígena a través del partido socialista e indigenista Pachakutik, que reúne alrededor del 10% del electorado.

La implementación de escaños reservados en Chile podría corregir el problema de sub-representación que el sistema de partidos no ha podido garantizar. Desde el retorno a la democracia se ha producido un creciente desencuentro entre los intereses del sistema de partidos y las aspiraciones de los pueblos indígenas, lo que en el caso del pueblo mapuche, por ejemplo, ha propiciado que las movilizaciones de muchas de sus comunidades y organizaciones se hayan concentrado en la construcción de espacios propios para la reivindicación de autonomía y autodeterminación (Bidegain 2017).

Por otro lado, las formas de participación institucionalizada de dirigentes y líderes indígenas se muestran insuficientes, no solo porque estos no consiguen acceder a cargos dirigenciales en los organismos estatales que se ocupan de la temática indígena, sino por las lógicas de clientelismo y cooptación de liderazgos que, a la larga, pueden desempoderar las demandas por autonomía indígena (Valenzuela y Yévenes 2015).

Bajo este escenario, aunque la propuesta de escaños reservados se haya transformado en una opción válida para todo el espectro político, la determinación de una fórmula de elección y del número de escaños sigue siendo un aspecto crucial por definir. Sobre esto, el parlamento debe resolver tres cuestiones medulares: i) definir el criterio que se utilizará para conformar el padrón electoral indígena, que a su vez se vincula con el establecimiento del número de escaños y su distribución por pueblo; ii) discernir la mejor configuración distrital de la cual se obtengan dichos escaños; iii) e incorporar el principio de paridad de género para la ocupación de los mismos.

Sobre la primera cuestión, por ahora se barajan dos criterios para la conformación del padrón indígena: el propuesto por la derecha, que avala el uso del registro nacional de la CONADI, y el visualizado por la oposición, que se basa en el principio de autoidentificación indígena.

Esta situación crea dos posibles escenarios electorales: uno en el cual se reservan 9 de 155 escaños, uno para cada pueblo; y otro en el cual habría un máximo de 20 escaños, lo que incrementaría la presencia indígena y permitiría además aplicar un criterio proporcional de distribución de escaños según la población de cada pueblo (entregando una mayor proporción de escaños al pueblo mapuche).

La diferencia en el número de escaños se explica porque el registro nacional de la CONADI reconoce la existencia de unos 600 mil indígenas en el país, mientras que al considerar el criterio de autoidentificación, aplicado por primera vez por el Censo 2017, más de 2 millones de personas se identifican como pertenecientes a un pueblo originario.

Acerca de este punto, Salvador Millaleo, abogado y doctor en sociología de la Universidad de Chile, además que miembro del Consejo Directivo del INDH, señala que aunque algunos sectores ligados al oficialismo están dispuestos a conceder escaños reservados, pretenden limitar su número al mínimo posible para evitar la “sobrerrepresentación” del pueblo mapuche, en tanto su mayor injerencia en el debate constituyente podría afectar los intereses económicos y políticos adquiridos por distintos grupos, especialmente en La Araucanía y regiones aledañas. Pero la brecha en el número de escaños expresa también una diferencia cualitativa: para Claudio Fuentes, académico de la Universidad Diego Portales, el registro nacional de la CONADI fue creado con la finalidad de entregar beneficios y becas, y no guardaría relación con el ejercicio de derechos políticos. En este ámbito, el principio rector debiese ser la autoidentificación indígena, estándar establecido por el derecho internacional de los pueblos indígenas.

Una segunda cuestión a resolver es si se opta por la conformación de un solo distrito nacional o de distritos regionales. Un distrito nacional favorecería las chances de que los sectores con mayor presencia electoral y/o étnica obtengan los escaños, en detrimento, por ejemplo, de pueblos indígenas numéricamente inferiores o de candidatos menos populares. Un modo de corregir lo anterior sería promover tres o cuatro macro-distritos regionales, distribuyendo al interior de cada uno un conjunto de escaños que garantice la representación mínima de cada pueblo indígena, y que además concedería más escaños a quienes tienen mayor presencia numérica (el pueblo mapuche). La tercera cuestión refiere a la implementación del principio de paridad de género dentro de los escaños reservados.

Esta iniciativa, si bien aún no es aprobada por el Congreso, cuenta con amplio respaldo ciudadano y también de un sector transversal en el parlamento, y aplicaría a la totalidad de la Convención, incluyendo a los y las constituyentes independientes e indígenas. Elisa Loncón fue enfática en sostener que la Constituyente debe considerar la representación paritaria de mujeres indígenas en los escaños reservados, posición que sintoniza con la de la Asociación de Mujeres Rurales e Indígenas (ANAMURI) para quienes el organismo constituyente debe regirse bajo los principios de plurinacionalidad y paridad de género.

En síntesis, creemos que la legitimidad de los escaños reservados se incrementaría en la medida en que incorpore los elementos de autoidentificación, creación de macro-distritos regionales y paridad de género.

RECONOCIMIENTO MUTUO ENTRE COMUNIDADES DIFERENCIADAS

Los panelistas del foro también fueron enfáticos en mencionar que, si bien el establecimiento de escaños reservados para los pueblos indígenas es una medida importante, esta no consigue del todo “emparejar la cancha” ni subsanar la deuda histórica que Chile tiene con éstos. Efectivamente, la historia de nuestra República se basa en la invasión, anexión e incorporación forzada de los pueblos pre-colombinos, y luego en la exclusión social y política de estos, generando así una situación de injusticia estructural que hasta hoy no ha sido enmendada por el Estado.

El proceso constituyente, desde el punto de vista de los pueblos indígenas, se legitimaría sustantivamente solo en cuanto se reconozcan a priori sus derechos colectivos. Para Salvador Millaleo, esto implicaría reconocer que “los pueblos indígenas son un cuerpo político por sí solos”, esto es, un “otro distinto” con el cual el Estado debe pactar las condiciones que garanticen la legitimidad de este proceso.

Esto no es un mero ejercicio de distribución de poder entre pueblos, sino una consideración que posee un elemento rectificatorio, que enmienda la situación inicial de destrucción de las instituciones políticas y sociales propias de los indígenas, y un elemento que le permitirá al Estado consagrar su carácter soberano y democrático sobre ellos, al incluirlos como legisladores de la nueva Constitución.

En este contexto, para Millaleo y Loncón es central que el Estado chileno refrende el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, instrumento internacional que (en su artículo 6) le obliga a consultar a las comunidades indígenas cada vez que este adopta una medida legislativa o administrativa que les pueda afectar directamente. En ocasión de la elaboración de una nueva Constitución, los pueblos indígenas debiesen ser consultados, de buena fe y con la finalidad de alcanzar un acuerdo acerca de su voluntad e intereses, para que éstos sean incorporados al nuevo texto fundamental. La consulta indígena introduciría una nueva dinámica al proceso constituyente, generando una instancia de mayor vinculación entre los representantes de la Convención y los distintos territorios, organizaciones y/o comunidades indígenas en el país, por lo cual ésta debería también ceñirse a los tiempos e instituciones propias de los pueblos originarios.

A pesar de las críticas que diversos sectores indígenas han realizado a la manera en que se ha implementado la consulta indígena, ésta constituiría hoy por hoy una oportunidad para alimentar la confianza de los indígenas respecto a esta instancia tan crucial para el país. Adolfo Millabur, Alcalde de Tirúa y Vicepresidente de la Asociación de Municipalidades con Alcalde Mapuche (AMCAM), concuerda con que el Convenio 169 es el punto de partida de una nueva Constitución, una que debiese tener un carácter plurinacional. Cualquiera que sea la forma que tome el proceso constituyente, así como su resultado en términos de contenidos, este debería basarse en los principios del derecho internacional, garantizando soluciones negociadas y una adecuada redistribución del poder, para que la voz de los pueblos indígenas sea escuchada.

TRES PRINCIPIOS PARA LA NUEVA CONSTITUCIÓN

Para que el proceso constituyente sea considerado una instancia legítima por todos los actores involucrados, consideramos que la implementación de escaños reservados debe venir acompañada por un enfoque guiado por las  normas establecidas en el Convenio 169 de la OIT, lo que sin dudas facilitaría la incorporación de las prioridades políticas, sociales y culturales de los pueblos indígenas. Pero ¿cuáles son estas prioridades? Entre los principios que diversas comunidades y organizaciones indígenas mencionan, destacan los conceptos de plurinacionalismo, descolonización e interculturalidad.

Millaleo precisa que los pueblos originarios deben aspirar a una Constitución que distribuya el poder de tal forma que permita el paso de un Estado nacional a uno plurinacional. Países como Bolivia y Ecuador se reconocen como plurinacionales, pero también lo son todos aquellos países que reconocen a “pueblos” o “naciones” que pueden autogobernarse, como Canadá, México y Colombia, entre otros. Pero la plurinacionalidad no debe ser simplemente “concedida” por las élites políticas. Para el abogado mapuche, no se trata de reivindicar una plurinacionalidad “desde arriba”. Al contrario, este proceso es una oportunidad para promover un plurinacionalismo “desde abajo”, impulsado por las comunidades indígenas, quienes buscan deconstruir la estructura social, política y cultural que se les ha impuesto, autodeterminando sus propias formas culturales y sociales.

Pero la plurinacionalidad requiere construirse con un sentido de descolonización, segundo pilar fundamental bajo el cual debiera orientarse este proceso. Para Millabur, descolonizar es un ejercicio recíproco. Parte por la necesidad de que los chilenos cambien la mirada, a ratos ignorante y discriminatoria sobre lo indígena. Mientras que para Loncón, desmantelar el colonialismo implica promover un trato respetuoso y la escucha activa entre las partes, así como reformas que fortalezcan la cultura y el cuidado de la naturaleza. Ambos panelistas también resaltan que los problemas que enfrentan actualmente los pueblos indígenas no serán debidamente reconocidos si la sociedad chilena no se hace parte de este proceso de descolonización.

El reconocimiento del carácter plurinacional del Estado y la descolonización de las relaciones entre indígenas y sociedad chilena, exige además de un intenso diálogo intercultural, sin el cual, siguiendo a Loncón, no será posible una nueva Constitución. La académica mapuche cree que no es posible la plurinacionalidad sin la interculturalidad, entendiendo este concepto no como un mero intento funcional de regulación de la convivencia entre diferentes pueblos, sino como un espacio auténtico de diálogo, que reconoce la existencia de momentos de fricción, conflicto y/o malos entendidos entre las partes, y que deberán ser superados. Desde un espacio intercultural sería posible que los indígenas nutran de nuevos contenidos a la constitución, especialmente aquellos referidos al modo en que estos quieren llevar adelante una concepción propia de “desarrollo”.

El desarrollo no implica exclusivamente producción o crecimiento económico, sino fundamentalmente el respeto y promoción de sus territorios, de los derechos para proteger a la naturaleza y los recursos naturales, y de derechos culturales y lingüísticos. Loncón enfatiza la importancia de esto último: proteger las lenguas es resguardar el pasado, presente y futuro de cualquier colectivo, al punto de que para ella, “sin lengua no hay nación” ni tampoco constitución de un sujeto culturalmente humano. De cualquier forma, plurinacionalismo, descolonización e interculturalidad son conceptos aún en construcción, cuyos significados más precisos, en el marco de la creación de la nueva constitución, deberán ser concordados por el mundo indígena y no indígena.

REFLEXIONES FINALES: NECESITAMOS UNA CONSTITUCIÓN ENRIQUECIDA POR LOS PUEBLOS ORIGINARIOS

¿Qué es lo más relevante al momento de llevar a cabo un proceso constituyente? Sin duda el tema de la legitimidad del mismo, tomando en cuenta que cualquier acto constituyente debe ser el fruto de un acuerdo político que debe representar adecuadamente a todas las partes sociales involucradas. La legitimidad depende, en gran medida, del diseño que se adopte para plasmar dicho acuerdo político en la futura convención constituyente. Como hemos discutido en esta columna, los escaños reservados son una condición necesaria, pero insuficiente para garantizar la adecuada representación de los pueblos originarios y la legitimidad del proceso en su conjunto. Más allá del número de escaños, y del padrón electoral en base del cual éste se calcularía, es preciso establecer un sistema de distritos que pueda favorecer una distribución lógica y proporcional de los mismos. La paridad de género, que una vez aprobada aplicaría de manera transversal a la asignación de escaños a los y las constituyentes en igual proporción, es otro factor clave.

Para la reconciliación de distintos cuerpos políticos en esta instancia fundacional, creemos que el derecho internacional de los pueblos indígenas debe constituir el marco común de referencia. De momento, el Convenio N°169 representa el tratado vinculante más completo sobre los derechos de los pueblos originarios vigente en Chile. Más allá de la conveniencia o no de realizar una consulta indígena acerca de cómo modificar el texto fundamental, sería importante que el espíritu del Convenio permee el proceso constituyente, desde la aprobación de los escaños reservados en adelante. ¿Por qué la forma en que se define la representación indígena en este proceso es tan importante? Porque asegurar una buena representación permitirá expresar mejor las sensibilidades de los indígenas en el nuevo texto fundacional.

Sin embargo, todas las condiciones de legitimidad mencionadas son susceptibles de amenazas. Fuentes identifica el riesgo de que una élite de abogados constitucionalistas capture el proceso constituyente en su conjunto, excluyendo a los actores sociales, tal como ocurrió con el acuerdo por la Paz y una Nueva Constitución, adoptado a espaldas de la ciudadanía.

Otra amenaza es la fragmentación a priori de las demandas sociales. La acción inorgánica dificultaría la formulación de una agenda social e indígena concertada en el texto fundacional. Otro riesgo importante es la articulación entre las bases sociales y territoriales con los representantes de la Convención. Millabur considera central que el nivel subnacional esté en permanente vínculo con los representantes de la Convención. Además advierte que la Wenüfoye no solo debe considerarse un símbolo de resistencia y dignidad en las calles, sino que este emblema debe “quedarse definitivamente y formar parte de cada familia en Chile”, aludiendo así a la importancia de construir un país que en su seno más íntimo sea intercultural y plurinacional.

Quisiéramos cerrar retomando el peuma (sueño) de la lamngen (hermana) Elisa. Este nos recuerda que la vida frenética de Santiago también es experimentada por muchos mapuche, y que no por eso ellos dejan de soñar con el verde de sus tierras ancestrales y con lugares donde encuentran refugio del caos de la ciudad. Aquel peuma, relatado frente al público del foro con mucha emoción, nos reconecta con elementos que unen el pueblo chileno y el pueblo mapuche en una visión común, anticipada ya en el sueño por los jóvenes que arrojan cuarzos de color cargados de newenes (fuerzas de la naturaleza) desde el alto de un cerro. Aquellos cuarzos podrían significar las esperanzas que el “estallido social” ha despertado, por mejores condiciones sociales y por una nueva Constitución para Chile. Una Constitución que debiera integrar más los valiosos elementos que atesoran las culturas indígenas.

Puedes escuchar esta columna aquí:

*Audio realizado por CarolinaPereira.de

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