¿Es el momento de examinar cómo el Estado gasta en publicidad? La respuesta de los autores de esta columna es, sí, más que nunca. El estallido social mostró con qué urgencia necesitamos medios veraces, pero la fuerte crisis que afecta la industria los hace dependientes de lo que el Estado les dé y, al menos en teoría, más sensibles a las agendas del gobierno. Hoy El Mercurio y el Grupo Copesa concentran un 26% de las compras de publicidad del Estado. Pero esta concentración podría aumentar si se transparentara el destino final del gasto que el Estado realiza a través de agencias de publicidad, que es un tercio del total. La nueva ley de presupuestos busca abrir esa caja negra.
¿Quién financia los medios de comunicación? La pregunta es clave a la hora de analizar la libertad de expresión de un país. Y es especialmente sensible cuando ese financiamiento involucra el gasto público en publicidad.
Un informe del Observatorio del Gasto Fiscal sobre este gasto ha mostrado que en 2018 el Estado compró al diario El Mercurio S.A.P, un 10% de la publicidad que necesitó hacer el Gobierno General (Gobierno Central y municipios). Si sumamos los otros medios del mismo grupo, las “Empresas El Mercurio” alcanzaron el 22% de las transacciones totales. Los siguientes compradores fueron las agencias Prolam Young y Rubicam S.A., y Doblegiro, ambas con un 5% del total. En el cuarto lugar quedó el grupo COPESA, con un 4% del mercado[1].
En Chile, el financiamiento público a los medios es concentrado y tiene un alto nivel de opacidad. Hoy, sobre un tercio del gasto público en esa área no es rastreable, es decir, no se sabe a qué medios llega, pues el Estado contrata a agencias, sin registrar detalle sobre el destino final.
En la semana, sin embargo, hubo una buena noticia al respecto. Según la Ley de Presupuestos 2020 recién aprobada, hay una clara voluntad política de disminuir la opacidad del gasto en publicidad estatal y también el riesgo de su asignación discrecional. Esto, debido al fortalecimiento del articulado permanente de la Ley de Presupuestos, que regula la transparencia del gasto público en publicidad (artículo 22).
De ahora en adelante, cada servicio público del Estado deberá informar semestralmente al Congreso el detalle de sus gastos en publicidad y difusión, diferenciando si se trata de publicidad obligatoria por ley, o de carácter voluntaria, para una campaña publicitaria. También se deberá informar sobre el público objetivo de la campaña -para asegurar que llegue, ojalá, a grupos diversos-, así como sobre los criterios utilizados para la selección del medio de comunicación. Por último, y muy importante: si el gasto publicitario no llega a un medio directo sino que se ejecuta a través de una agencia, se deberá informar sobre el medio de comunicación final que recibe estos recursos. Es decir, así se terminaría con el problema de la publicidad no rastreable.
EL SISTEMA DE MEDIOS ACTUAL
Chile tiene un sistema de medios muy concentrado. Según un informe especial de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2016), “la integración vertical (impresión y distribución) de dos grupos propietarios cada uno de varios periódicos nacionales, regionales y locales, ha obstaculizado el acceso de nuevos actores al mercado de la prensa escrita”. El informe destaca que “ambos grupos son promotores de similares ideas a nivel editorial”.
En este sentido, vale recordar la advertencia de The Economist sobre uno de los efectos de la desigualdad: cuando los medios terminan en manos de unos pocos plutócratas, la desigualdad puede influenciar toda la narrativa de la sociedad.
Pero en Chile, no solo preocupa la relación entre los dueños y la línea editorial de los medios, sino también la influencia que ejercen sus avisadores. Esta es hoy más importante que antes. Las razones: la vertiginosa irrupción de la publicidad digital, con gigantes como Google y Facebook, que ha mermado los ingresos por avisaje en los medios tradicionales de comunicación. Como resultado, el modelo de negocios de la prensa está en crisis, lo que la hace especialmente sensible -y más dependiente- frente al financiamiento vía avisajes, desde el Estado o desde las empresas.
“Quizás antes de la crisis del negocio de los medios, un solo avisador tenía menos influencia. Pero hoy, con finanzas acotadas y pocos avisadores, es evidente que su influencia aumenta, por lo que seriamente debería debatirse sobre formas de cofinanciamiento de la prensa, con fondos públicos”.
Antes de esta crisis del modelo de negocios de los medios, cada avisador tenía menos influencia; pero hoy, con finanzas acotadas y pocos avisadores, es evidente que la influencia de esos pocos aumenta, por lo que seriamente debería pensarse en fórmulas que fortalezcan los mecanismos de financiamiento de la prensa.
Un ejemplo reciente de esta delicada conexión fue el retiro del auspicio de empresas Sutil de la cadena de televisión CNN, por no estar de acuerdo con la linea editorial frente a las protestas sociales. En entrevista a La Segunda, el empresario dijo que “la ciudadanía no se merece que un canal esté avivando la cueca, no se merece recibir informaciones parcializadas, muchas veces falsas e incorrectas”. El punto sensible es que un avisador castiga públicamente a un medio por su línea editorial, en vez de evaluar la efectividad de su avisaje (CNN y Chilevisión son los que más ha aumentado su rating desde el estallido de octubre). Dicho de otro modo, el empresario trató de influir en la pauta del medio, para influir finalmente en la narrativa de la sociedad. «Está en su derecho, pero está pasando a llevar la libertad de expresión que existe en Chile y antepone una suerte de presión que no es propio del momento en que estamos viviendo«, dijo Cristián Frederick, presidente de la Asociación Chilena de Publicidad (Achap).
EL GASTO PÚBLICO Y UN SISTEMA DE MEDIOS PLURALISTA
Según un informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, CIDH (2010), “la distribución arbitraria de la publicidad oficial, como otros mecanismos de censura indirecta, son una forma de presión que actúa como premio o castigo que tiene por objeto condicionar la línea editorial de un medio según la voluntad de quien ejerce la presión.”
Para la creación de una adecuada regulación, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha considerado que los Estados deberían adoptar normas claras para regular y controlar la publicidad oficial, con el fin de evitar que se castigue o premie a los medios de comunicación en función de su línea editorial.
Los criterios de distribución de la pauta estatal, presentados por la CIDH, pueden servir para la creación de un marco regulatorio en Chile. En este sentido, destaca que la publicidad del Estado debe distribuirse de acuerdo a criterios transparentes y públicos, y el proceso de distribución debe estar documentado de tal forma que se conozcan las razones de las decisiones adoptadas.
En específico, la CIDH sugiere a los Estados “establecer políticas y destinar recursos para promover la diversidad y el pluralismo de medios a través de mecanismos de ayudas indirectas o subsidios explícitos y neutros, diferenciados de los gastos de publicidad oficial.” Del mismo modo, deja claro también que los fondos estatales no deben ser considerados como un mecanismo de sostenimiento de los medios de comunicación.
Las compras públicas en publicidad se dividen en compras de avisaje que se realizan de forma “directa” a los medios de comunicación (65%) y compras “indirectas” a través de agencias de publicidad (35% del total transado en 2018).
En el caso de estas últimas compras, no existe un detalle que permita conocer a cuáles medios de comunicación subcontrataron las agencias, por lo cual se transforma en un gasto “no rastreable”. En otras palabras, solo un 65% del gasto en publicidad, identificado en el mercado público, es atribuible a un medio preciso, de forma directa.
El monto de recursos públicos gastados en publicidad por el Gobierno General (Gobierno Central y municipios), alcanzó en 2018 a $ 26.280 millones (USD 42,6 millones). De esta cifra, las compras “rastreables” a medios de comunicación o personas naturales alcanzaron $ 16.960 millones, o 27,5 millones de USD. En total, $9.321 millones, o 15,1 millones de USD no son “rastreables”.
“En el caso de las compras de publicidad que el estado hace a través de agencias de publicidad 'no existe un detalle que permita conocer a cuáles medios de comunicación estas agencias subcontratan, por lo cual es un gasto no rastreable. Estos recursos alcanzaron en 2018 a $ 9.321 millones para la publicidad del Gobierno General (Gobierno Central y municipios), o 15,1 millones de USD'.
Estos “bolsones” de gasto son contrarios al espíritu de transparentar la relación entre medios de comunicación y el Estado. En el mismo sentido, cabe agregar que no es transparente tampoco, la pertenencia de los medios de comunicación a un mismo grupo económico.
Por otra parte, las tres fuentes principales usadas en el estudio del Observatorio Fiscal (Dirección de Presupuestos, Mercado Público y Congreso), no presentan consistencia en los montos que informan. Por ejemplo, cruzando los datos reportados al Congreso en 2017 por parte de los organismos obligados, estos son inferiores en un 31% con respecto a la ejecución presupuestaria informada a DIPRES por los mismos organismos. Destaca también que la Contraloría General de la República prácticamente no realiza auditorías financieras. Otra limitación no menor, es el hecho de que los datos de la ejecución presupuestaria en publicidad podrían no estar correctamente imputados en la respectiva cuenta contable.
Finalmente, se mantienen preguntas abiertas por el registro de posibles gastos públicos en publicidad -en la contabilidad, en el mercado público, y en los reportes que se realizan a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos- para realizar “comunicaciones a la carta”, es decir, publicidad digital o en redes sociales, basado en datos de las huellas digitales de los ciudadanos. En esta materia, incluyendo encuestas pagadas en las redes sociales, podrían tener un carácter publicitario. Por lo anterior, habría que debatir sobre la futura transparencia de estos gastos, en especial desde la Secretaría de Comunicaciones, Secom, no tanto por la magnitud de recursos que implica, sino por el impacto que podría tener un posible uso masivo de datos personales para efectos comunicacionales.
MONITOREO DEL GASTO
El mecanismo actual de control del gasto en publicidad consiste en informes de rendición que se materializan a través de reportes al Congreso por parte de las instituciones públicas, conforme a glosas presupuestarias en la Ley de Presupuestos.
Sobre la base de una revisión de los datos proporcionados al parlamento durante el 2017, se pudo constatar que: (i) la estructura de los datos de gasto publicitario reportado a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos no es uniforme entre los Ministerios (ii) el formato de entrega de la información no permite procesar estadísticamente sus datos (porque muchos vienen adjuntos en imágenes escaneadas); y que (iii) la publicación de los informes rendición del gasto publicitario al Congreso no son de fácil acceso.
“Llama la atención la baja participación de la publicidad en medios televisivos y de radiodifusión, lo cual probablemente podría estar incluido en las contrataciones de campañas a intermediarios como las ya citadas Agencias Publicitarias”.
Adicionalmente, se desconoce si los servicios públicos corroboran lo contratado en publicidad -como avisajes en medios, radios y televisión- con lo que efectivamente se publica. Al menos para el sector privado, se sabe que existen empresas, como MegaTime, que se dedican a monitorear la realización efectiva de campañas o avisajes directos, para poder compararla con lo contratado.
Por otro lado, pese a que la Contraloría General de la República (CGR) realiza esporádicamente auditorías que abarcan también la publicidad estatal, no existe una línea de auditoría regular y periódica que revise la correcta ejecución del gasto en publicidad. Además, se desconoce si la CGR contrasta en sus auditorías la realización efectiva de la publicidad con respecto a lo contratado.
CONTRATACION DIRECTA Y VÍA AGENCIAS
El gobierno puede contratar servicios (de publicidad o cualquier otro) por tres vías (principalmente): licitaciones públicas, tratos directos y convenio marco.
La licitación pública es el mecanismo más competitivo que existe para las compras públicas. Dado que permite que cualquier empresa pueda realizar ofertas, es posible adjudicar idealmente al oferente óptimo, considerando el costo-beneficio de la decisión.
Los tratos directos, en cambio, son utilizados bajo causales muy excepcionales definidas en la ley de compras, y por tanto, en esos casos se restringe la competencia, y sostienen en consecuencia un mayor riesgo en materia de probidad si son mal utilizados.
Finalmente, el convenio marco corresponde a un catálogo de proveedores del Estado, que es licitado abiertamente cada 2 a 4 años para que un conjunto amplio de empresas ingrese para proveer sus bienes y servicios en los distintos rubros que se ofertan en el catálogo. Una vez que se adjudican dichos proveedores, esta modalidad permite que los organismos públicos compren de forma rápida y simplificada los productos y servicios que contiene dicho catálogo, sin ninguna restricción. Por tanto, si bien es un mecanismo que inicialmente es abierto, al momento de comprar puede llevar a ciertos riesgos de compras discrecionales a proveedores específicos, sin ningún tipo de control.
Según datos del mercado público, entre 2010 y 2018, la principal modalidad de compra utilizada para la contratación de servicios de publicidad es el convenio marco. En 2018, un 64% del monto anual de publicidad del Estado (Gobierno Central + Municipios) se transó de este modo.
En contraste, el uso de las licitaciones públicas ha ido perdiendo participación desde 2015. De hecho en 2018, las compras vía trato directo superaron a las licitaciones, con un 19% del monto total transado a través de la primera modalidad, versus un 17%mediante la segunda.
Los datos suponen, entonces, el desplazamiento de mecanismos más transparentes (como las licitaciones), por la modalidad de convenio marco, la cual, aunque es abierta inicialmente y presume procedimientos simplificados de contratación, presenta en su uso serios riesgos de uso discrecional por parte de los organismos compradores, así como riesgos de sobre-precios.
PROVEEDORES DE PUBLICIDAD
Como se señaló al inicio, el proveedor que más compras se adjudicó fue el Mercurio S.A.P. que como grupo concentró un 22% de las compras públicas totales en publicidad a personas jurídicas del Gobierno General (Gobierno Central y municipios), en 2018. Estas compras se hicieron de forma “directa”, es decir, sin intermediación de agencias.
Después, le siguieron compras a las agencias Prolam Young y Rubicam S.A., y Doblegiro (5% del total de compras en publicidad) y el grupo COPESA (4%).
En 2014, entraron en vigencia dos nuevos convenios marco (tanto para avisajes, como para campañas de publicidad vía agencias) que buscaban ampliar la participación de nuevos proveedores y empresas más pequeñas a través de la eliminación de algunas barreras de entrada. Los proveedores de menor participación en el mercado –que figuran debajo de la posición 50 en la lista de ventas de publicidad al estado- aumentaron su participación desde un 27% en 2013 hacia un 45% en 2015.
No obstante, a partir de dicho año (2015), esa participación comenzó a reducirse hasta alcanzar un 23% en 2018, lo que implicó, para las empresas más pequeñas del mercado de publicidad estatal, disminuir sus ventas en un 66%.
En contraste, los dos principales medios de comunicación que se adjudicaron publicidad de forma directa, el grupo El Mercurio y COPESA, bajaron en 2014 sus ventas al Estado en un 8%, pero aumentaron su participación de un 21% en 2013 a 26% en 2014, debido a una caída abrupta en el gasto total del Gobierno en publicidad. Luego, entre 2015 y 2018, se ha mantenido relativamente estable la participación de estos dos grupos de medios en el mercado de publicidad estatal (vea cuadro).
De todas formas, desde 2016, ambos consorcios superaron las ventas de las empresas con menor participación en el mercado publicitario, debido a que en dicho periodo, las compras totales en publicidad del Estado cayeron un 35%, lo cual afectó principalmente a los medios más pequeños.
COMPRAS DE AVISAJE PUBLICITARIO DEL GOBIERNO CENTRAL
Compras en avisaje publicitario, directa y vía agencias, por el Gobierno General[2] a 10 principales empresas, todas las modalidades de compra, solo personas jurídicas (millones de pesos de 2018, ordenados según año 2018)[3].
Fuente: elaboración propia en base a datos del Data Warehouse de Chile Compra, según Órdenes de Compra en estado “Aceptadas”, “Enviadas al proveedor”, y con “Recepción conforme” en sus distintas variantes.
RECOMENDACIONES
Los hallazgos descritos acerca del financiamiento de publicidad en Chile configuran un escenario vulnerable, sobre el cual se propone avanzar en las siguientes materias:
En primer lugar, es central tomar medidas que impulsen una mayor competencia y que aseguren una distribución no arbitraria en las compras públicas de servicios de avisaje y campañas. La actual Ley de Presupuestos se hace cargo de un aspecto de este problema al pedir que se publique el público objetivo de las campañas. También constituye un avance el que se transparente el gasto público en publicidad “no rastreable”, para conocer cuáles son todos los medios de comunicación contratadas con fondos públicos.
Un segundo aspecto, y pendiente de solucionar, es modernizar el formato de clasificación del gasto público en publicidad, tanto en Mercado Público como en la contabilidad gubernamental. Es necesario coordinar la consistencia entre ambas fuentes y crear un estándar para la rendición de cuentas de dicho gasto, donde se incluya una medición de los resultados alcanzados según campaña contratada.
“Las tres fuentes principales utilizadas en este estudio (Dirección de Presupuestos, Mercado Público y Congreso), no presentan consistencia en los montos que informan. Por ejemplo, cruzando los datos reportados al Congreso en 2017 por parte de los organismos obligados, estos son inferiores en un 31% con respecto a la ejecución presupuestaria informada a DIPRES por los mismos organismos.”
En tercer lugar, es necesario aumentar el control y las atribuciones desde el Congreso para el monitoreo del gasto público en publicidad, por ejemplo, a través del fortalecimiento de la Oficina de Análisis Presupuestario. Además, es fundamental implementar auditorías periódicas y específicas sobre el gasto en publicidad desde la Contraloría, incluyendo la revisión de métricas para verificar si la publicidad estatal efectivamente se ejecutó. Adicionalmente, ampliar significativamente las “auditorías financieras” desde la misma Contraloría, para prevenir imputaciones erróneas o discrecionales en la contabilidad pública o en el mercado público.
En cuarto lugar, se requiere establecer un estándar de monitoreo y transparencia para el posible uso de datos personales desde cualquier servicio público, en especial, desde la Secretaría de Comunicaciones del Gobierno.
EVOLUCIÓN DE LOS MONTOS DE COMPRAS TRANSADOS POR EL ESTADO
Evolución de los montos de compras transados por el Estado (Gobierno Central + municipios) con medios de difusión directos y agencias, periodo 2010-2018, en todas las modalidades de compra, solo a personas jurídicas (cifras expresadas en millones de pesos de 2018 y como % del total anual).
NOTAS
[1] La participación de 22% que tiene El Mercurio y de 4% que ostenta COPESA están calculadas a partir del total de publicidad que contrata el Estado y que incluye la que se contrata vía agencias. Si se excluye a las agencias y se considera sólo la que se contrata directamente en los medios El Mercurio representa un 36% del total y COPESA un 7%.
[2] Comentario: en este cuadro, llama la atención la baja participación de la publicidad en medios televisivos y de radiodifusión, lo cual probablemente podría estar incluido en las contrataciones de campañas a intermediarios como las ya citadas Agencias Publicitarias.
[3] Los datos de la empresa “Bío Bío Comunicaciones” incluye ventas de Bío Bío Comunicaciones S.A., R.D.T. Sociedad Anónima, Soc. Radio Difusora F.M. 102 Ltda, Alba comunicaciones Ltda. Los datos del grupo COPESA fueron consolidados tomando a las siguientes empresas: COPESA S.A., La Tercera, La Cuarta, Diario Concepción. En ambos casos, no fue posible hacer una desagregación, producto de la desestandarización de los registros de los nombres de los proveedores. La empresa “Bio Bio Comunicaciones” incluye ventas de Bío Bío Comunicaciones S.A., R.D.T. Sociedad Anónima, Soc. Radio Difusora F.M. 102 Ltda, Alba comunicaciones Ltda. Los datos del grupo COPESA fueron consolidados tomando a las siguientes empresas: COPESA S.A., La Tercera, La Cuarta, Diario Concepción. En ambos casos, no era posible mostrar una desagregación, dada la des-estandarización de los nombres de las empresas en el mercado público.
Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.
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Iluminando el opaco gasto en publicidad del gobierno
La información vertida nos ayuda a evidenciar el problema de la inversión estatal en publicidad en países latinoamericanos, en caso del Perú al igual que en Chile, tenemos que pensar en reformar las normas con el objetivo de lograr medios de comunicación busquen beneficios sociales y no económicos.
