Los errores que liquidaron la consulta indígena: «Es una instrumentalización de la pobreza»

Solo dos meses duró la consulta para modificar la Ley Indígena. El gobierno la paralizó por las múltiples críticas que recibió. Acá, el historiador Sergio Caniuqueo explica los principales reparos: promovía iniciativas económicas que no contemplaban demandas históricas colectivas, que podían terminar beneficiando a grandes empresas, y el proceso estaba dirigido a los mapuche de zonas rurales en desmedro de otras comunidades. Además, no establecía mecanismos para llevar a cabo las medidas propuestas. Una consulta como esta, dice el académico, “busca desmovilizar” y puede “perpetuar la pobreza”.

La consulta indígena está en la UTI. El plan inclusivo diseñado por el gobierno para promover el desarrollo de los pueblos originarios –y para cumplir con el Convenio 169 de la OIT– duró apenas dos meses y alcanzó a cumplir solo una de sus cinco etapas. El jueves 25 de julio el ministro de Desarrollo Social, Sebastián Sichel, suspendió el proceso. En la resolución que paralizó la consulta Sichel culpó a los «hechos de violencia” protagonizados por comunidades que protestaron contra la consulta boicoteando sus convocatorias. Pero la versión en blanco y negro del ministro fue matizada por su principal asesor en este tema: Gonzalo Arenas, jefe de la Unidad de Coordinación de Asuntos Indígenas (UCAI) de la cartera.

Arenas confirmó que las críticas formuladas por las comunidades que rechazaron el proceso sí tenían fondo, pues anunció que se reformularán y reducirán los temas que se trataban en la consulta (que originalmente eran 11 puntos a reformar en la Ley Indígena): “Se iba a ver como una imposición del gobierno a forzar una discusión que las comunidades no querían. No queremos seguir con una consulta que el día de mañana tenga tales grados de deslegitimidad política y social que al final haya sido un ejercicio totalmente en vano, que no sea representativo”, dijo Arenas a La Tercera.

Una de las críticas más fuertes es que los temas propuestos en la consulta buscaban promover el desarrollo económico ampliando los negocios que se pueden hacer con las tierras indígenas, pero con un enfoque que privilegia iniciativas individuales por sobre las demandas históricas colectivas o comunitarias. El Ejecutivo planteaba la posibilidad de vender la tierra entre indígenas luego de cinco años de recibida y permitir el arriendo, comodato o mediería de sus terrenos a no indígenas hasta por 25 años, lo que podría facilitar negocios inmobiliarios o forestales que terminarían siendo más beneficiosos para grandes empresas que para las comunidades.

Otras críticas apuntan a que la consulta solo se ocupaba de asuntos que afectan a los mapuche que viven en zonas rurales del sur, sin considerar a los grupos que residen en áreas urbanas o a otros pueblos originarios (principalmente del norte del país o Rapa Nui).

Sebastián Sichel, ministro de Desarrollo Social.

Sergio Caniuqueo, historiador e investigador del Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR), cree que, además de los ya mencionados, hay otros puntos clave que se deben revisar, los que cobran importancia ahora que la consulta está en fase de reformulación. En entrevista con CIPER, explicó que el proceso efectivamente tenía un serio problema de representatividad y que respecto de las 11 propuestas originales no establecía mecanismos claros para llevarlas a cabo, menos aún para resolver cuestiones estructurales de largo plazo.

El historiador advierte, además, de algunos riesgos que se abrían con las propuestas del gobierno. Uno es el aumento del plazo de arriendo de la tierra de cinco a 25 años: “Eso es lo que tarda, por ejemplo, una faena forestal. Entonces, puedo arrendar a alguien que foreste, coseche y después me devuelva la tierra. Incluso, podríamos renovar el contrato. No está claro que eso (la renovación ilimitada del arriendo) no se pueda hacer”. Esto esconde, a juicio de Caniuqueo, la posibilidad de hacer “algo parecido a los contratos de 99 años que permitía la normativa impuesta por el régimen de Pinochet”.

La consulta, señala el investigador, tampoco evitaría situaciones como la compra de tierras indígenas hechas por el subsecretario del Interior, Rodrigo Ubilla o por Juan Pablo Longueira, entonces jefe de gabinete del ministro de Desarrollo Social, quienes las adquirieron aprovechando que el dominio de esos predios quedó en manos de ex cónyuges de personas indígenas. Al contrario, podría alimentar “un hambre” que ha ido creciendo en los últimos años:

-La Ley Indígena y sus modificaciones se podrían torcer para beneficiar a las inmobiliarias. Hay una presión muy grande y con subdivisiones más pequeñas de terrenos, sobre todo los que están al lado de las ciudades, la gente va a querer vender. Porque media hectárea en la cordillera vale muy poco, pero media hectárea al lado de Temuco…  ahí se cobra por metro cuadrado y el precio sube enormemente.

Sergio Caniuqueo, historiador e investigador del Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR).

Las organizaciones mapuche, explica Caniuqueo, se han concentrado en demandas relacionadas con “temas macro”, como el reclamo por la deuda histórica y la recuperación de tierras, en desmedro de los problemas de “micro política” que son los que afectan a los indígenas en el día a día (como la necesidad de recursos inmediatos para asegurar la subsistencia, salir de la pobreza o mejorar la calidad de vida). Y precisamente este vacío, a su juicio, era explotado por la consulta tal como la diseñó inicialmente el gobierno: “Estos problemas (los de micro política) son los que en concreto enfrentan algunos mapuche de manera cotidiana en diversos contextos, como los que afectan a quienes no están organizados, que no viven en comunidades o que viven en las ciudades”. Por eso, el historiador piensa que la propuesta escondía una grave amenaza velada:

-Finalmente, es una instrumentalización de la pobreza. La consulta también buscaba construir una desesperanza. Y eso puede ocurrir si hacen esta separación entre lo macro y lo micro y te dicen: “Todo esto de los derechos colectivos puede ser bonito y nosotros podemos financiar lo de la lengua mapuche, cosas así, pero estos derechos a usted no le sirven. Usted no come autodeterminación, ni autonomía, así que mejor enfoquémonos en estas otras cosas”. En el fondo, una propuesta como esta busca desmovilizar y creo que puede lograrlo. No puede anular el Convenio 169, pero puede dejarlo como letra muerta.

El contexto no ayuda. Las mentiras que envolvieron la muerte de Camilo Catrillanca (lea la investigación de CIPER “Muerte de Catrillanca: así se inventó la versión falsa de Carabineros”), el escándalo que surgió al descubrirse los montajes que intentaban incriminar a agrupaciones mapuche en tráfico de armas (lea ese reportaje de CIPER) y la reiteración de iniciativas públicas fallidas en relación al mundo indígena (lea la columna “Plan Araucanía: los errores de la política pública en el conflicto mapuche”), tienen a las comunidades en alerta. Y Sergio Caniuqueo sugiere al gobierno que estudie detenidamente los pasos a seguir:

– Deberían pensar cómo será el desarrollo del mundo indígena en el mediano y largo plazo. Por ejemplo, discutir cuál es la necesidad de los otros pueblos indígenas: ¿qué va a pasar con los aymara y el agua de acá a 50 años? ¿Qué pasará con las políticas de fomento para el mundo indígena de aquí a 50 años? El Estado no puede pasar toda la vida haciendo que los indígenas sobrevivan con pequeños fondos, con pequeños programas. Seguir así es poner un parche sobre una herida que en el futuro se abrirá de nuevo.

RESOLVIENDO LA FORMA Y NO EL FONDO

En abril pasado el gobierno anunció, en voz del entonces ministro de Desarrollo Social, Alfredo Moreno, la partida de la consulta indígena que permitiría al gobierno conocer las “falencias que es necesario superar y mejorar” en la Ley Indígena, que es la norma que protege a los pueblos originarios. El historiador Sergio Caniuqueo cree que esa declaración de buenas intenciones estaba lejos de ser cierta:

-A mi juicio esto tuvo más que ver con la presión inmobiliaria por conseguir mejores condiciones (para hacer negocios en tierras indígenas) y en el camino se fueron encontrando con la oposición de las comunidades. De hecho, acá en Temuco se conversó con algunos sectores que habían sido víctimas de violencia rural y se les aseguró que se iban a incluir sus preocupaciones en la consulta, y eso no se hizo. Entonces, el proceso pasó por una discusión muy local que luego se extendió (al resto del país) bajo el título de «consulta indígena».

Para participar en el proceso de consulta se exigía “pertenecer a uno de los nueve pueblos reconocidos por la Ley Indígena: Aymara, Quechua, Atacameños o Likan Antai, Colla, Diaguita, Rapa Nui, Mapuche, Kawésqar y Yagán”. Por lo mismo, indica Caniuqueo, es “legítimo que los otros pueblos (que no son mapuche) reclamen. A ellos nunca los llamaron para plantearles la consulta. Por ejemplo, los aymara no tienen problemas con las tierras, sino que con la escasez del agua y las mineras, y esos puntos no están considerados en la Ley Indígena. Entonces, es verdad que el proceso está centrado en la realidad mapuche rural del sur”. Pero, según el historiador, ni siquiera plantea mecanismos de solución claros para ese grupo.

Caniuqueo señala que las 11 medidas que proponía el gobierno constituían una interpretación pragmática de las necesidades de los mapuche, donde “la forma (y no el fondo) es el problema” a resolver. Por ejemplo, para el caso de la subdivisión de tierras (punto tres de la consulta), el investigador plantea:

-A estas alturas, creo que si uno hace una encuesta, la propiedad comunitaria genera rechazo por algunos problemas prácticos que causa. Por lo tanto, es necesario permitir la subdivisión de la propiedad y que los dueños puedan acreditar titularidad, porque es la forma de permitirles acceder a programas de fomento agrícola. Pero como no se plantean los mecanismos para abordar esto, puede llevar a cualquier cosa.

– ¿Como qué?

– En el caso de los terrenos más pequeños, si se deja así de abierto y se puede subdividir, vamos a crear un montón de mini fundos improductivos, porque las leyes de fomento tienen un reglamento respecto de lo que puede ser considerado productivo. De hecho, el pequeño agricultor reconocido por la ley del Instituto de Desarrollo Agropecuario (Indap) es aquel que tiene 12 hectáreas de riego básico, o sea unas 30 o 40 hectáreas. Estos mini fundos quedarán desamparados. Hay que formular una estrategia para crear por lo menos una base mínima de tierra para trabajar. Eso también implicaría que Indap tuviera una glosa específica para esta realidad. Entonces, los puntos que tienen que ver con la titularidad, dejan mucho en el aire. Hay un diagnóstico razonable –solo para un grupo, insisto–, pero los mecanismos son el problema.

Algo similar ocurre con los puntos 10 y 11, que permitirían crear asociaciones con un mínimo de dos integrantes en la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi) y que podrían postular al fondo de fomento. El investigador del CIIR explicó a CIPER que los dineros que puede ofrecer la Conadi son montos pequeños (no más de $5 millones), ya que depende del Ministerio de Desarrollo Social, que no tiene entre sus objetivos estimular el desarrollo productivo.

-Estos puntos (10 y 11) generarían una explosión de asociaciones pequeñas, pero también despertarán muchas esperanzas sobre estos fondos y, en definitiva, van a ser muy pocos recursos los que les van a tocar. En el fondo, estos recursos solo servirían para estimular el consumo en una economía regional.

Caniuqueo compara las propuestas del gobierno con los resultados de programas que ya existen, como Chile Indígena, del Ministerio de Desarrollo Social:

-De esos dineros entregados, en lo que más se gastó fue en implementos para la casa. Ya ni siquiera en arreglar galpones, cercos, sino que en mejorar condiciones de vivienda. Eso te revela que esos proyectos vienen a suplir lo que la asistencia social no puede hacer y lo estaríamos haciendo con un programa disfrazado de desarrollo económico, pero que termina implementando la casa. Eso tampoco se aborda en la consulta.

Los cabos sueltos que dejaba el proceso tal como estaba planteado originalmente, respecto de los mecanismos específicos que se usarían para resolver estos problemas, tampoco han sido abordados por los colectivos mapuche, dice Caniuqueo, porque las grandes agrupaciones se han dedicado a plantear los puntos que atañen únicamente a lo macro. Con esto, dejan un flanco abierto para lo que podría ser una poderosa arma discursiva: que el gobierno logre instalar la idea en los mapuche no organizados de que las reivindicaciones históricas no les sirven. Esto es particularmente complejo, dice Caniuqueo, por el punto siete que contenía la consulta, que planteaba “establecer mecanismos compensatorios alternativos adicionales y voluntarios” a la reivindicación territorial.

-Ese punto ofrece compensar con dinero o bienes por la renuncia a la lucha territorial, y es sumamente polémico porque es jugar con la pobreza y decir “mire, ¿para qué nos vamos a enfrentar? Yo le puedo pagar X millones, usted coloca una pyme y se olvida de recuperar territorio”. Esto se aprovecha de los conflictos internos de las entidades mapuche, porque al poner en juego el maletín con plata lo que se intenta hacer es quebrar a la organización presionando en puntos donde ya sé que está resquebrajada.

Que se instale la lógica del “maletín con plata”, comenta Caniuqueo, sería particularmente fácil gracias a los puntos tres y cuatro de la consulta, que “permiten a las comunidades indígenas vender sus tierras después de cinco años. Eso es polémico porque entre la Región del Biobío y la Región de Los Lagos se ha generado todo un movimiento especulador para la compra de tierras que ha subido los precios de manera artificial”.

LOS OTROS INTERESADOS

La presión sobre las tierras indígenas, según el investigador del CIIR, viene de los corredores de propiedades y las inmobiliarias que operan en el sur. Algo similar explicó Pablo Marimán Quemenado, académico del Departamento de Antropología de la Universidad Católica de Temuco e integrante de la Comunidad de Historia Mapuche. El experto declaró a Interferencia que el gobierno promovía la consulta porque “los intereses del capital inmobiliario, frutícola, minero, presionan por liberar las prohibiciones para acceder a las tierras indígenas y encuentran en este gobierno un custodio”.

Caniuqueo considera que “permitir que las comunidades puedan vender es también una manera de plantar la especulación. Y aunque la consulta mantuvo la posibilidad de vender solo entre mapuche, aumentó los años de arriendo, que en esta propuesta pasaron de cinco a 25 años, y que también puede ser un muy buen negocio”. Algo que no estaba claro es si bajo este nuevo formato de arriendo se permitiría renovar los contratos indefinidamente, abriendo un nuevo campo para la inversión privada:

-La ley no me dice que hay un tope. Después de los 25 años nada dice que no puedo alargarlo otros 25. Entonces, ¿para quién es la consulta indígena? Vamos a consultar con los indígenas, pero no para resolver sus problemas, sino que los problemas del Estado con las tierras y los problemas de inversión de ciertos sectores económicos.

Este argumento choca de frente, dice el académico, contra lo que ha planteado el subdirector nacional sur de la Conadi, Marcelo Huenchuñir, defensor de la consulta que sostiene que la venta de terrenos beneficiaría directamente a las comunidades:

-Él dice “bueno, tenemos gente potencialmente rica al lado de Temuco y no pueden ser ricos porque no pueden vender sus tierras” (…). Como las comunidades que están al lado de las ciudades no están dentro del radio urbano (sus terrenos son agrícolas), el problema es que no tienen alcantarillado, luminarias, caminos, aunque estén al lado de Temuco, Padre las Casas, Valdivia. No pueden asfaltar calles. Al agua acceden por agua potable rural, que no alcanza para todas las familias y los abastecen camiones aljibe. Esas personas sí quieren propiedad y quieren vender. Y es válido. Eso es lo que ha trabajado estratégicamente la derecha, con una visión muy pragmática, pero sin claridad respecto de los mecanismos.

La consulta tampoco se hace cargo, sostiene Caniuqueo, de “lo que ocurrió con el caso de Ubilla y del hijo de Longueira. Queda en el aire qué pasa con un terreno indígena, que originalmente era propiedad de un matrimonio compuesto por un mapuche y una persona chilena, cuando la pareja se separa o el cónyuge mapuche fallece y el dominio de la tierra queda en manos del chileno. ¿Pierde la calidad de tierra indígena? Así se dio la venta de los terrenos de Ubilla y el proceso no habla de eso”.

Ni el gobierno ni las comunidades se han ocupado, según Caniuqueo, de los procesos irregulares que permiten a chilenos hacerse de tierra indígena:

-Hoy se están generando conurbaciones (poblaciones o villas) dentro de las comunidades en tierras indígenas cercanas a ciudades como Temuco y Valdivia. Eso ha abierto todo un apetito por el mercado de la tierra indígena para crear proyectos inmobiliarios, los que hoy tienen el problema de que no pueden comprar esos terrenos. Igual se está haciendo, un poco a la modalidad Ubilla o Longueira. Y como no hay cambios de la norma en este sentido, uno podría ver que mañosamente eso va a seguir.

El tema de fondo podría estar, cree Sergio Caniuqueo, en que “no se quiere abordar la deuda histórica. El Convenio 169 de la OIT habla de compensación, que es como decir: ‘bueno, ustedes como Estado, al colonizar a estos pueblos, los llevaron a una situación de pobreza extrema y por eso han sufrido lo que han sufrido, hasta mantenerlos bajo la línea de la pobreza. Entonces ustedes, como Estado, tienen la responsabilidad de generar una compensación’”.

– ¿Que no tiene que ver solo con las tierras?

– Claro, no solo con las tierras, sino con términos más generales, porque se asume que quienes colonizaron se apropiaron de la tierra y de sus recursos, explotaron esos recursos y generaron riqueza. O sea, se entiende que el Estado usufructuó de los indígenas y los condenó a la pobreza. Entonces, lo que plantea el Convenio 169 de la OIT es que, frente a esa realidad histórica hay una deuda que el Estado debe compensar. A partir de ahí podríamos establecer, más o menos, de cuánto podría ser esa deuda y pensar un proceso de desarrollo, que no se base en cosas anecdóticas como un puesto de artesanía en el aeropuerto… Son políticas que tienen que ver con cómo sacar a las personas de la pobreza, por un lado, pero también con compensaciones que van desde la intervención de los currículos educativos hasta cómo se va a contar la historia. Y nada de eso está.

El riesgo que esconde esta situación es evidente, explica Caniuqueo: borrar de un plumazo las prioridades que plantea el Convenio 169 de la OIT. Que el documento sea letra muerta.

-La deuda histórica, la compensación, la autodeterminación de nosotros como mapuche, pedir una forma de representación válida ante el Estado, todo eso quedaría en nada, porque el sistema seguiría construyendo desde arriba: consejos asesores indígenas para los ministerios. Y el Estado seguiría organizándonos, no nosotros. Y eso solo reforzaría la desesperanza. Nos condenaría a seguir viviendo en la pobreza estructural, esperando que algún ministerio llegue a ofrecer un nuevo programa. Ese es el trasfondo que puede tener esta consulta, si el gobierno finalmente decide hacerla sin atender las críticas: ganar un par de meses para reinstalar el statu quo.

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

CIPER/Académico es un espacio abierto a toda aquella investigación académica nacional e internacional que busca enriquecer la discusión sobre la realidad social y económica.

Hasta el momento, CIPER/Académico recibe aportes de tres centros de estudios:  el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES),  el Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR) y el Instituto Milenio Fundamentos de los Datos IMFD. Estos aportes no condicionan la libertad editorial de CIPER.