Por qué los políticos pueden fracasar aún cambiando las reglas a su favor: la Nueva Mayoría y su derrota en 2017

Para los autores de esta columna la reforma al sistema binomial de Michelle Bachelet fue un traje a la medida de los parlamentarios de la Nueva Mayoría que iban a la reelección, pese a lo cual muchos perdieron. Tomando la reforma como un caso de estudio, los autores indagan en por qué cambiar las reglas en favor propio no garantiza el éxito. Un elemento a considerar ahora que el presidente Sebastián Piñera anunció que reducirá el número de parlamentarios, lo que ha sido leído como una ayuda a su sector.

El estallido de una serie de escándalos de corrupción que involucró a destacados políticos de todos los sectores ha minado la legitimidad del sistema. No obstante, no es solo en el financiamiento ilegal de la política donde se encuentran las causas que provocaron la caída, en las elecciones de 2017, de los partidos de la entonces coalición oficialista.

Esta investigación académica muestra cómo la reforma al sistema binominal fue ideada para que la Nueva Mayoría mantuviera el poder y terminó siendo causa y efecto de su desgracia. ¿Qué pasó? Este fue el seguimiento que permite resolver este puzzle.

TRAJE A LA MEDIDA

El 21 de enero de 2015 el contraste en los ánimos que dominaban la sala plenaria y los pasillos del Congreso fue evidente. Luego de 25 años de duros cuestionamientos, la Cámara de Diputados dio el golpe final para terminar con el sistema binominal. El apoyo de todos los congresistas de la Nueva Mayoría, sumado a los votos de independientes y miembros de Amplitud, permitió modificar el sistema electoral por uno más proporcional. No todos los diputados estaban contentos con el cambio. Parlamentarios de la derecha –por entonces de oposición– manifestaron una férrea resistencia al proyecto, caricaturizándolo como “un traje a la medida para el Gobierno”.

Si bien los congresistas de derecha compartían la necesidad de un cambio, la fórmula escogida no les pareció la mejor:

«En vez de defender un proyecto por convicción, el Gobierno inició entre cuatro paredes una negociación (…) no es mentira cuando decimos que es un traje a la medida de la izquierda», declaraba el diputado Nicolás Monckeberg (RN).

«Es un verdadero arreglín de la Nueva Mayoría o la Concertación (…) esto no busca el bien de Chile, esto busca solucionar problemas internos y de esta forma solucionan el problema de repartición de cupos que tienen para postular a los distintos cargos», agregaba el diputado Juan Antonio Coloma (UDI).

Lo que ocurrió ese 21 de enero con el sistema binominal, venía arrastrándose durante años. Las críticas emanaban de los sectores de la Concertación/Nueva Mayoría, y su argumento principal fueron los incentivos perversos que generaba. Si bien antes existieron propuestas que buscaron una modificación del sistema electoral, éstas no prosperaron: no tuvieron el respaldo mayoritario de quórum calificado que requiere ese tipo de reformas, existiendo rechazo incluso desde el sector político que se decía perjudicado.

A diferencia de lo que se piensa, el sistema binominal no solo beneficiaba a la coalición de derecha, sino que a las dos grandes coaliciones del país, siendo las terceras fuerzas las principales perjudicadas. Así, aun cuando en sus discursos reiteraran la necesidad de reformar el sistema electoral, la realidad mostraba que el binominal no era del todo negativo para los intereses de la Concertación/Nueva Mayoría.

¿Qué provocó entonces en 2015 la urgencia por reformar el sistema binominal? Lo que cambió el escenario político fue el estallido de casos de corrupción que involucraron directamente a parlamentarios y dirigentes políticos y de manera transversal. Al financiamiento político ilegal desde distintos grupos económicos, y al cohecho en la ley de pesca, se sumó la falta de respuestas a las demandas ciudadanas por parte del mundo político tradicional, generando un proceso de pérdida de legitimidad del Congreso, el Gobierno y otras instituciones públicas. La escasa confianza ciudadana que hasta hoy exhiben en todos los estudios y muestras, dan cuenta de ello.

Frente a ese escenario de crisis, una reforma al sistema electoral parecía una buena medida para intentar limitar los posibles perjuicios electorales que sufrirían los partidos de la coalición gobernante en las elecciones venideras.

La literatura académica señala que las coaliciones gobernantes que se ven expuestas a potenciales amenazas a su poder, tendrán mayores incentivos a generar cambios en el sistema electoral que transiten hacia mecanismos más inclusivos, permitiéndoles mantener su poder a pesar de la entrada de nuevos actores. Así, el aumento en el número de parlamentarios por distrito que estableció la reforma al binominal, no solo daba pie a un Congreso más representativo, sino que también hacía más fácil llegar y mantenerse en él.

Los resultados de las elecciones efectuadas después del cambio al sistema binominal dejan abierta la pregunta: ¿era esta reforma un traje a la medida para la Nueva Mayoría?

Desde un inicio, el Gobierno pensó la reforma con el propósito de reducir la incertidumbre, especialmente para los parlamentarios de su coalición que iban a la reelección (los llamados incumbentes), transformando el nuevo sistema en un traje a la medida para los partidos de la Nueva Mayoría:

Primero, los nuevos distritos se diseñaron fusionando los existentes, permitiendo así que ningún incumbente perdiera las redes de apoyo que tenía en su distrito original. Segundo, se aumentó el número de escaños en casi todos los distritos, favoreciendo la posibilidad de reelección de los parlamentarios: si obtenían los mismos votos (o incluso menos) que en sus campañas pasadas, mantendrían sus cargos. Tercero, en el nuevo diseño se hizo todo lo posible para evitar que en los nuevos distritos coincidieran incumbentes de un mismo partido de la Nueva Mayoría.

Un ejemplo paradigmático de esta estrategia de acomodo a los incumbentes, es la Región Metropolitana: los 16 distritos antiguos se fusionaron en siete. Pese a ello, solo en dos se topaban incumbentes del mismo partido de la Nueva Mayoría.

EL HARAKIRI

En la noche del 19 de noviembre de 2017, las caras tristes coparon las sedes de los comandos de los candidatos presidenciales de la ya entonces desaparecida Nueva Mayoría: Alejandro Guillier (PR, PS y PPD) y Carolina Goic (DC). No solo los resultados de la primera vuelta presidencial los decepcionaban: los que llegaban de las elecciones parlamentarias tampoco eran auspiciosos. El rendimiento de los congresistas oficialistas era claramente negativo: de un total de 19 incumbentes que perdieron su reelección en esos comicios, 15 eran de la Nueva Mayoría. Entre los perdedores se encontraban figuras de peso, como Ramón Farías (PPD) y los socialistas Osvaldo Andrade y Daniel Melo.

Si se compara ese resultado con el de la elección anterior, el panorama se dibuja con más claridad: en los comicios de 2013 los candidatos incumbentes de la Nueva Mayoría habían alcanzado un 91% de reelección (41 de 45); en 2017, solo el 67% de los incumbentes oficialistas conservó su escaño (31 de 46).

En 2013 los incumbentes de la coalición de derecha, que por entonces estaba en La Moneda, alcanzaron un 75% de reelección (36 de 48 candidatos). Un porcentaje más alto que el que logró la oficialista Nueva Mayoría en 2017.

¿Cómo se explica entonces el bajo nivel de reelección de los incumbentes de la Nueva Mayoría en los comicios de 2017, si el diseño del sistema era un “traje a la medida”?

Un diálogo entre dos diputados oficialistas incumbentes de la Nueva Mayoría –oído en los pasillos del Congreso- grafica los problemas que enfrentaron los parlamentarios que buscaban su reelección: “Me agregaron 500 kilómetros. Ahora tengo que cubrir toda la costa”, dijo uno. “Antes tenía tres comunas y ahora doce”, replicó el otro. La reflexión final era una sola para ambos: “¿En qué momento aprobamos este sistema? Nos hicimos un harakiri”.

¿Qué hizo que el “traje a la medida” del nuevo sistema electoral se convirtiera en una piedra en el zapato para los candidatos incumbentes?

El antiguo Distrito 9, por ejemplo, incluía las comunas de Illapel, Canela, Los Vilos, Salamanca, Combarbalá, Monte Patria y Punitaqui, al interior de la región de Coquimbo. Hacer campaña allí era tener que llegar a poco más de 150.000 personas. Con la reforma al sistema binominal, esa zona quedó en el nuevo Distrito 5, que comprende toda la Región de Coquimbo, con casi 800.000 habitantes. Para los incumbentes del antiguo Distrito 9, el cambio significó que su público objetivo creciera en un 425%, con un solo escaño más disponible para toda la región (aumentaron de 6 a 7). Dos diputados de la Nueva Mayoría del antiguo Distrito 9 apostaron por la reelección en el nuevo Distrito 5. Ninguno ganó.

No todos los casos son tan icónicos como el anterior, pero el patrón es claro. En promedio, cada incumbente vio aumentado su público objetivo en un 146%, con un promedio de solo 1,25 nuevos asientos disponibles por distrito nuevo, tras la fusión. Más aún, cada incumbente se enfrentó a un aumento medio de 568% de la superficie total de su distrito. Sumado a lo anterior, a lo menos otros dos factores ayudan a explicar la frustración anticipada por los dos diputados incumbentes en el ascensor del Congreso.

Primero, en forma simultánea con la reforma al sistema binominal, entró en vigencia una nueva ley de financiamiento a la política, que mermó notoriamente los aportes irregulares habituales de las elecciones pasadas y que obligó a los candidatos a campañas más austeras. Segundo, distritos más grandes y con más cupos a repartir implica una lucha más ardua por la memoria del votante: este solo puede votar por uno entre las decenas de candidatos que salen en la papeleta.

Esta ecuación -más personas a las que llegar, más superficie que recorrer, menos recursos para campaña, más candidatos con los que competir en la memoria de sus votantes- armó un sorpresivo puzzle de muchos obstáculos para los incumbentes. Aun cuando habían calculado que necesitaban mantener su cantidad de votos para ser reelectos, lo que no previeron fue cómo hacerlo.

Enfrentados a ese desafío, la respuesta de los incumbentes -en especial de la Nueva Mayoría- fue seguir lo que en ciencia política es análogo al “modelo del cazador”: hacer campaña en la forma que ya conocían, manteniendo las estrategias que les habían dado frutos bajo el binominal.

Uno de los ejemplos emblemáticos del “modelo del cazador” en la Nueva Mayoría, es el de un incumbente de la Región Metropolitana que comenzó su campaña a diputado apenas un mes antes de las elecciones (período legal comprende dos meses y medio). A pesar de que la mayoría se quejaba por el breve lapso de campaña legal, la estrategia de este incumbente solo se explica por su confianza en el “traje a la medida”: se concentró en los votos obtenidos en su antiguo distrito bajo el binominal, pensando que le alcanzaban para la reelección, sin dimensionar las nuevas condiciones. De más está decir que el diputado perdió su reelección.

No solo la pasividad de algunos incumbentes oficialistas es señal de su poca capacidad de adaptación al nuevo sistema. Bajo el binominal, los principales adversarios de un candidato eran, precisamente, sus propios compañeros de lista. Y ello, por los pocos escaños a repartir por distrito (dos) y la correlación de fuerzas entre las coaliciones políticas. Salvo que se produjera una excepción -que una de las listas fuera capaz de doblar a la de la otra coalición- se sabía de antemano que en cada distrito saldría elegido un representante de cada una de las dos grandes coaliciones. Eso determinaba que la competencia real era el compañero de lista.

Con el nuevo sistema, esa certeza sobre la distribución final desapareció. Mientras el antiguo binominal premiaba a quienes competían contra sus propios compañeros de lista por un único cupo, el nuevo otorga más incentivos a la cooperación: trabajando juntos, los candidatos de una misma lista pueden llevarse más cupos para el pacto.

A pesar de esa nueva realidad, pocas señas de cooperación se vieron entre los incumbentes oficialistas y sus compañeros de lista. Su estrategia fue hacer campaña por sí solos, tratando de reactivar las redes que ya tenían en sus distritos antiguos. Dos indicios clave que recogimos en nuestra investigación en terreno muestran bien que el foco de la campaña de 2017 de los incumbentes del oficialismo estuvo centrado en los recursos que cada candidato podía obtener por sí mismo y no en la cooperación.

Primero, parecía no haber ningún tipo de coordinación territorial entre candidatos oficialistas y sus compañeros de lista para planificar dónde hacer campaña, lo que se expresaba en que estos a menudo se sorprendieran mutuamente al encontrarse en plazas, ferias, organizaciones sociales, etc. Segundo, en algunas de nuestras entrevistas con candidatos incumbentes constatamos que no conocían a sus compañeros de lista: se referían a ellos como “la niña del partido X” o “el cabro del partido Y”. En cambio, los incumbentes sí conocían muy bien a concejales y dirigentes sociales con vínculos en sus propios partidos: seguían el mismo patrón de campaña que en el sistema binominal. Frente al nuevo sistema electoral, los candidatos de la Nueva Mayoría hicieron lo que el binominal les enseñó a hacer: competir y no cooperar.

Los errores de estrategias en sus campañas, básicamente por no dimensionar los cambios que determinó el fin del sistema binominal, no fueron la única causa del tropezón de los incumbentes de la Nueva Mayoría en 2017. Hubo otros efectos secundarios del cambio del sistema electoral que no sopesaron.

Hay por lo menos dos cambios que afectaron directamente la configuración del sistema de partidos y que requieren atención: la decisión de la Democracia Cristiana de competir sola, sin el apoyo de la Nueva Mayoría en las elecciones parlamentarias; y la creación e irrupción en la elección de 2017 del Frente Amplio como un nuevo referente de izquierda. Mientras los incentivos centrífugos del nuevo sistema hicieron que la DC pudiese competir por fuera de la coalición, la apertura de nuevos escaños estimuló la campaña del Frente Amplio.

Un comentario final. ¿Qué nos enseña la caída de los incumbentes de la Nueva Mayoría en las elecciones de 2017? Que los políticos pueden intentar modificar las reglas del juego para beneficiarse a sí mismos. Así como lo hizo la Nueva Mayoría con la reforma al binominal, también lo hicieron los arquitectos de la Constitución del ‘80. Pero la realidad es distinta y cada vez más compleja. En este caso, la Nueva Mayoría pensó en los intereses de sus parlamentarios, sin tomar en consideración los efectos secundarios y perniciosos para sus aspiraciones que provocaría la reforma al sistema binominal. Como lo fue el incentivo que se le creó a la DC para abandonar la coalición y lo que les proporcionó al Frente Amplio para emerger como nueva fuerza. Si a ello se le suman las debilidades y errores de sus candidatos para entender los nuevos códigos de campaña, el círculo se cierra. Así fue cómo la fórmula para el éxito terminó siendo el marco de su derrota.

Nota de la Redacción: los autores son alumnos de quinto año de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica. Esta columna forma parte del taller de columnas académicas, donde alumnos del profesor Juan Pablo Luna recibieron orientación de Mónica González para transformar sus investigaciones académicas en textos para medios masivos.

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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