Pugna por rol público de Inacap: La tutela del Estado que pone límite al control empresarial

Uno de los múltiples cambios institucionales que la dictadura dejó amarrados después del plebiscito de 1988 fue la polémica entrega del Instituto Nacional de Capacitación Profesional (Inacap) a la cúpula empresarial. Y aunque los privados mantuvieron el paraguas de corporación sin fines de lucro bajo el cual nació Inacap, en los años siguientes hicieron y deshicieron cambios societarios que dejaron a su instituto profesional (IP) y su centro de formación técnica (CFT) bajo el alero de sociedades comerciales. Eso los excluyó de cualquier posibilidad de acceder a la gratuidad y motivó su reclamo de “exclusión injusta y arbitraria”. También gatilló que Inacap iniciara silenciosamente la creación de dos corporaciones sin fines de lucro que les permitirían optar a la gratuidad.

Hasta agosto de 1989 la estatal Corporación de Fomento de la Producción (Corfo) controlaba el Instituto Inacap, y en siete de los diez asientos del directorio de la institución figuraban representantes estatales. Luego de que se cediera la gestión de Inacap a los privados, la presencia pública se redujo a un solo cupo (que actualmente tiene Sercotec) de los siete directores que componían la nueva estructura. Los seis cupos restantes se entregaron a los gremios que participan en la Confederación de la Producción y el Comercio (CPC).

Sin embargo, existen decisiones -como el cambio de estatutos, la disolución de la Corporación o la herencia de sus bienes-, que solo pueden ser autorizados por Corfo o por la Presidencia de la República, lo que agrega preguntas sobre la naturaleza público-privada de Inacap, y sobre el derecho que tiene el Estado a tener una presencia significativa en su administración.

La discusión en torno al rol del Estado en Inacap, una institución creada en 1966 con el objeto de capacitar gratuitamente a los trabajadores para aportar al desarrollo del país, se ha reactivado en las últimas semanas y ha obligado al actual presidente del grupo educacional, Lorenzo Constans, a insistir en que “nadie se lleva un peso para la casa”. Las sospechas se basan en la compleja estructura detrás del CFT y del IP, que CIPER analizó en detalle, y que incluye sociedades con fines de lucro, cuyos estatutos tienen un acápite para ordenar el reparto de utilidades.

La operación del CFT y del IP deja cuantiosas ganancias, las que según Constans, siempre se han reinvertido: sólo en 2014 obtuvieron $17 mil millones. Junto a su Universidad Tecnológica, el holding Inacap tiene actualmente más de 122 mil alumnos, lo que lo transforma en el segundo grupo educativo con mayor matrícula en el país (después de Laureate).

Lorenzo Constans

Desde que el gobierno de Michelle Bachelet propuso la gratuidad para la educación superior que la situación del Grupo Inacap está presente en la discusión pública. Inicialmente el Ministerio de Educación (Mineduc) quiso incorporar a los IP y CFT sin fines de lucro entre los planteles que podían recibir estudiantes financiados con gratuidad. Por su estructura, Inacap siempre quedó fuera, pero hizo lobby y concitó el apoyo de distintos sectores, principalmente de la derecha y la DC.

“Hay instituciones que lucran y otras que no, pero que están constituidas legalmente con fines de lucro, como es el caso de la institución señalada”, dijo entonces la ministra Adriana Delpiano, intentando zanjar la discusión sobre Inacap. De todos modos, tras el fallo del Tribunal Constitucional se excluyó a los IP y CFT de la gratuidad para 2016.

Ahora que en el Congreso avanza un proyecto de ley que le permite a los IP y los CFT convertirse en corporaciones sin fines de lucro para poder optar a la gratuidad, la polémica en torno a Inacap volvió a la agenda pública luego de que un grupo de senadores de la Nueva Mayoría propusiera que el Estado retome el protagonismo en el directorio de la Corporación Inacap.

Si bien en el Mineduc no quisieron comentar en detalle la situación de Inacap, admitieron que están estudiando los antecedentes del cuestionado proceso que lo dejó bajo el control del empresariado.

TUTELA ESTATAL SOBRE INACAP

En octubre de 2004 se realizó el último cambio en los estatutos que rigen a la Corporación Inacap. La única modificación fue ampliar su giro de actividades para permitir que la institución también pudiera gestionar universidades. Eso posibilitó que el holding sumara a la Universidad Tecnológica como uno de sus planteles (lo que concretó comprando la Universidad Vicente Pérez Rosales).

Lo que llama la atención de ese documento –que CIPER encontró en el Archivo Judicial– es que la modificación debió ser visada por la Corfo. Eso se explica al revisar los estatutos de la Corporación Inacap de 1989 (ver estatutos), que son los que se redactaron cuando salieron los representantes estatales e hizo ingreso la mayoría empresarial que hoy la gobierna.

El artículo XXIII, que continúa vigente, plantea que toda reforma de los estatutos deberá ser aprobada por, a lo menos, dos tercios del directorio de Inacap, y contar con el beneplácito de Corfo en el caso de que se quiera modificar el mecanismo de reforma de estatutos, el objeto de Inacap y el destino de los bienes en caso de disolución de la Corporación.

Por ello el cambio estatutario de 2004 debió ser autorizado por Corfo. En el documento, revisado por CIPER, se señala que el 13 de agosto de 2004 Inacap envió un oficio al entonces presidente de Corfo y ministro de Economía, Jorge Rodríguez Grossi, solicitando la autorización para cambiar el objeto de la institución. El consejo de Corfo otorgó esa autorización el 23 de septiembre de ese año, aunque realizó algunas modificaciones a la redacción que había propuesto Inacap. Al menos así se desprende al revisar el acta donde se concretó el cambio, ya que anula un acuerdo anterior e incorpora la redacción enviada por Corfo.

Senador Carlos Montes

Esa tutela que Corfo mantiene sobre Inacap es importante, ya que demuestra que no todas las decisiones pueden ser tomadas exclusivamente por los empresarios que hoy están al mando. No es lo único: sólo la Presidencia de la República podría autorizar una disolución de Inacap, según consta en el artículo XXIV de los estatutos de la corporación, donde también se dice que si Inacap se disolviera sus bienes pasarían a la Corfo.

La propuesta de algunos senadores PS-PPD es que el Estado pueda recuperar asientos en el directorio de Inacap. Aunque figura en la lista de las privatizaciones que en 2004 estudió una comisión de la Cámara de Diputados presidida por Carlos Montes (PS), el hoy senador dice que “Inacap nunca se privatizó”, sino que sólo cambió su administración, por lo que este es el momento de fortalecer su carácter público. Su correligionario Alfonso de Urresti fue más allá y dijo en el hemiciclo que es necesario “recuperar lo que de manera espuria y oscura, fue transformado en los últimos días de la dictadura”.

Aunque por el momento la idea de recuperar el carácter público de Inacap solo aparece como una demanda impulsada por parlamentarios, personas ligadas al oficialismo aseguran que el ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, ha conversado con dirigentes de la CPC para tantear el terreno. En esa cartera sólo confirmaron que por las relaciones permanentes que existen con los empresarios, el tema de Inacap se ha tocado en reuniones bilaterales, pero no entregaron detalles sobre la agenda. También insistieron en que el asunto está en manos del Ministerio de Educación. Lo mismo dijeron fuera de micrófono en la Corfo, donde recalcaron que para ellos Inacap hoy no es una prioridad. En la CPC, en tanto, aseguraron que hasta el minuto no han existido reuniones formales para tratar este asunto, aunque algunas voces afirmaron que sí ha sido tema de pasillo con autoridades de gobierno.

En Educación tampoco quisieron entregar detalles sobre el manejo de la situación de Inacap, aunque confirmaron que la ministra Adriana Delpiano ha recopilado antecedentes sobre el traspaso de Inacap a los empresarios y hace pocos días pidió, vía oficio, más información a la Corfo y al Consejo de Defensa del Estado.

MOVIMIENTOS SIGILOSOS

Los seis principales gremios empresariales del país son los que actualmente tienen el control del instituto profesional, el centro de formación técnica y la universidad que forman parte del holding Inacap. Todas las sociedades que lo constituyen tienen la presencia de dos naves madre: la Corporación Inacap, fundada en 1966 y que es la corporación privada sin fines de lucro original, y la Corporación Nacional Privada de Desarrollo Social (CNPDS).

La CNPDS es un espejo de la CPC, pues sus socios son los mismos gremios que la integran: la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), la Cámara Nacional de Comercio, Servicios y Turismo (CNC), la Sociedad Nacional de Minería (Sonami), la Sociedad de Fomento Fabril (Sofofa), la Cámara Chilena de la Construcción (CChC) y la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras (Abif). A través de la CNPDS, estos gremios ocupan cinco sillones en el directorio de la Corporación Inacap, mientras el sexto pertenece a la CPC y sólo uno a Sercotec, en representación del Estado.

En medio de la ofensiva de senadores socialistas como Montes y De Urresti para que el Estado vuelva a tener una presencia significativa en el directorio de Inacap, sus actuales controladores han dado pasos sigilosos que apuntan en la dirección contraria. Las dos sociedades sin fines de lucro que crearon en enero de este año para tomar el control del IP y el CFT tienen sus estatutos listos y no consideran aumentar la presencia pública.

Según las escrituras que encontró CIPER, el 18 de enero pasado se constituyeron la Corporación Instituto Profesional Inacap y la Corporación del Centro de Formación Técnica Inacap. Ambas replican el directorio que actualmente gobierna el holding y tienen como socios fundadores a la Corporación Inacap original y a la Universidad Tecnológica. Se definen como corporaciones de derecho privado que no persiguen el lucro, y mientras la del IP aparece con un capital inicial de sólo $100 millones, la del CFT registra un capital de $2.100 millones.

En las actas de constitución de ambas corporaciones aparece la intervención del actual presidente de Inacap, Lorenzo Constans, quien explica la creación de estas nuevas sociedades. Constans dice que el nuevo sistema de financiamiento esbozado por la reforma de la educación superior exigirá que no existan sociedades comerciales al mando de las instituciones, luego analiza la actual estructura con la que operan tanto el IP como el CFT del grupo (controlados por sociedades comerciales), y asegura que esa organización societaria obedeció a la necesidad que hubo en su época para “adecuarse a la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) y que permitiera reconocer al IP Inacap y al CFT Inacap como continuadoras académicas de la corporación Inacap, la cual hasta esa fecha era quien estaba registrada como IP y CFT en el Ministerio de Educación. Hace presente que esta estructura fue tomada en consideración por el Ministerio de Educación para otorgar al Instituto Profesional Inacap su plena autonomía en el derecho respectivo”.

A pesar de lo afirmado por Constans en esa reunión, la LOCE nunca exigió que sociedades comerciales organizaran los IP y CFT que se crearan bajo su amparo. Lo único que señalaba ese cuerpo legal, que determinó la estructura educativa del país durante casi 20 años y que fue promulgada el último día de la dictadura, era que “los institutos profesionales y centros de formación técnica de carácter privado podrán ser creados por cualquier persona natural o jurídica en conformidad a esta ley, debiendo organizarse siempre como personas jurídicas de derecho privado para el efecto de tener reconocimiento oficial”. Nada decía sobre la necesidad de que fueran sociedades comerciales las que estuvieran al mando.

Eso sí, Constans agregó en esa reunión que a pesar de que las sociedades que actualmente dirigen el CFT y el IP tienen fines comerciales, nunca se han retirado excedentes: “Sus únicos socios y accionistas finales son corporaciones de derecho privado que no persiguen fines de lucro. Es decir, aún cuando ellas estén facultadas para distribuir sus utilidades, estas solo podrían llegar hasta las expresadas corporaciones y nunca podrían repartirse a los miembros de las mismas”.

En conversación con CIPER, Constans volvió a descartar la existencia de lucro: “De aquí nadie ha sacado un peso». Agregó que “si tú me preguntas si alguna vez se otorgó dividendos o se repartieron utilidades del CFT y el IP, al único que le puede repartir es a la Corporación (Inacap), entidad que no tiene fines de lucro». Como sólo lleva un año en el cargo, dijo no poder explicar por qué se diseñó una estructura basada en sociedades comerciales.

Pese a que las corporaciones sin fines de lucro que estarán a cargo del CFT y el IP quedaron formalmente creadas en las escrituras protocolizadas en enero, éstas no están operativas, ya que el aporte que la Corporación Inacap compromete (su participación en las sociedades actuales) está condicionado a la autorización del Mineduc: «Queda sujeto a la condición suspensiva consistente en que de conformidad a la ley, la corporación quede inscrita en el registro de centros de formación técnica del Mineduc como organizadora del CFT Inacap de modo que dicho CFT se encuentre autorizado a seguir funcionando como institución de educación superior con la corporación como su organizador”. La misma redacción se usa en la escritura que crea la Corporación IP Inacap.

Constans dijo a CIPER que ya dieron los primeros pasos para ingresar a la gratuidad, para lo cual en diciembre enviaron una carta al Mineduc solicitando el traspaso de su CFT y su IP a las nuevas entidades sin fines de lucro. Aún no tienen respuesta.

ESTRUCTURA PARA EL LUCRO… ¿SIN LUCRO?

Además de la creación de las corporaciones sin fines de lucro que podrían tomar el control del IP y el CFT de Inacap, existen otros recientes movimientos notariales que ayudan a entender su configuración actual. En agosto pasado modificaron los estatutos de la sociedad que hoy controla el CFT: se trata del Centro de Formación Técnica del Instituto Nacional de Capacitación Profesional Inacap y Compañía en Comandita por Acciones (CPA), la que fue constituida en 1994 para organizar el CFT del grupo. Sus accionistas son la Corporación Inacap y la Universidad Tecnológica de Chile, como socias gestoras (las que agrupadas acumulan 1.221.106 acciones), y como socias accionistas la Corporación Nacional Privada de Desarrollo Social (14.839), la sociedad Inacap y Compañía (623) y la sociedad comercial que controla el IP del grupo: Instituto Profesional del Instituto Nacional de Capacitación Profesional Inacap y Compañía en comandita por acciones (1.468).

Aunque las autoridades de Inacap aseguren que no existe lucro, igual en los estatutos de esta sociedad hay un apartado para un eventual retiro de ganancias: Título V “Balance y reparto de utilidades”.Según se lee en el documento revisado por CIPER, a fines de año los socios gestores son los encargados de realizar un balance con las operaciones sociales realizadas durante ese periodo y en su artículo XXVIII se lee que “los dividendos se pagarán a los accionistas a prorrata de las acciones pagadas de que sean titulares a la fecha del reparto”, mientras que el artículo siguiente establece que los socios gestores tendrán derecho a un 1% de esas utilidades líquidas.

Esas mismas disposiciones para el reparto de utilidades aparecen en los estatutos de la sociedad comercial que organiza el IP del Inacap, y que a su vez es accionista en la sociedad que controla el CFT: Instituto Profesional del Instituto Nacional de Capacitación Profesional y Compañía en Comandita por Acciones (CPA). Sus estatutos fueron modificados en mayo de este año (para reacomodar cargos y definir nueva estructura organizacional), y esa modificación permitió conocer quiénes son sus accionistas, casi los mismos que su par del CFT: Corporación Inacap y Universidad Tecnológica como socias gestoras, con 4.986 acciones; Corporación Nacional Privada de Desarrollo Social, con 60 acciones, y la sociedad Inacap y Compañía, con 3 acciones.

Esta última sociedad también es accionista en el CFT y fue constituida en febrero de 1992, según la única huella pública en el Registro de Comercio. Sus socios son la Corporación Inacap y la CNPDS, dependiente de la CPC. Su objeto inicial fue la participación en otras sociedades y en cualquier tipo de negocio que sus socios acordaran. Su capital inicial fue de $100 mil.

Las interrogantes que quedan rondando son porqué una institución que dice no tener fines de lucro, durante más de 20 años estructuró sociedades con fines comerciales para operar sus servicios. Porque antes del actual organigrama de funcionamiento las sociedades en torno a Inacap fueron dueñas de inmobiliarias y de decenas de sociedades anónimas y de acciones, las que utilizaron para administrar sus numerosas sedes.

Según la reconstrucción de esa historia realizada por CIPER, a partir de marzo de 1995 la corporación constituyó 15 sociedades anónimas que administraban las sedes de Arica a Punta Arenas. Ese grupo de sociedades se agruparon exclusivamente en torno al IP, porque para administrar el CFT Inacap creó, al menos, otras 20 sociedades, todas del tipo comandita por acciones, además de dos sociedades anónimas constituidas a partir de 1999 (Coyhaique y Maipú).

También en 1999 la Corporación Inacap se asoció con la controladora de su IP y creó tres inmobiliarias (Zona Centro, Zona Norte y Zona Sur, todas sociedades anónimas). Luego de eso la estructura societaria comenzó a concentrarse, y algunas sociedades anónimas empezaron a absorber a las sociedades en comandita por acciones. En 2005 la compra de la Universidad Vicente Pérez Rosales (actual Universidad Tecnológica) dio paso a la creación de otra inmobiliaria: Inmobiliaria Inacap Zona Centro Dos S.A. y a la aparición de la Fundación Inacap, la que en el Registro Civil aparece vigente pero sin información respecto de sus directores.

En 2006 buena parte de las sociedades anónimas (más de 20) fueron absorbidas por la naciente Universidad Tecnológica, lo que le permitió armarse con los bienes y estructura que ya poseía el grupo, transformándose así en la institución que ordena y rige al Grupo Inacap (ver recuadro). A fines de 2011 las cuatro inmobiliarias fueron absorbidas por la Corporación Inacap.

La mayor parte de los edificios donde los tres planteles de Inacap funcionan en Santiago pertenecen en partes iguales a la Universidad Tecnológica, y a las dos sociedades comerciales que controlan su IP y su CFT.

LOS GRANDES EMPRESARIOS TOMAN EL CONTROL

La operación que entregó al empresariado el control de Inacap se gestó entre el triunfo del NO en el plebiscito de 1988 y las elecciones de 1989 en que ganó Patricio Aylwin. El cerebro de la jugada fue el entonces vicepresidente de Corfo, el general de Ejército Guillermo Letelier Skinner, quien años más tarde sería condenado por el tráfico de armas a Croacia. Fue él quien firmó la carta donde Corfo anunciaba su retiro de Inacap.

Pocos meses antes de que Inacap decidiera el cambio de estatutos que dejó a los gremios empresariales al mando, Corfo instaló en el directorio a cuatro hombres clave. Cuando el 25 de agosto de 1989 se finiquitó la renuncia del Estado, votaron en el directorio como representantes de Corfo Manuel Feliú, Sergio Silva Alcalde, Juan Francisco Gutiérrez Irarrázaval y Antonio Castilla, tal como consignó un reportaje de la revista Siete+7 en octubre de 2002.

Mientras Feliú presidía la CPC, Antonio Castilla era representante del mismo gremio y presidente de la CNPDS, Juan Francisco Gutiérrez Irarrázaval era secretario de la CNPDS en 1988 y Sergio Silva Alcalde un colaborador de confianza del equipo económico del gobierno militar, según consignaron un reportaje de The Clinic y el libro Con Fines de Lucro, de María Olivia Monckeberg. Todos ellos siguieron en el directorio de Inacap, pero ahora como representantes de la CPC.

Guillermo Letelier Skinner

El informe de la comisión de la Cámara de Diputados que en 2004 analizó los traspasos de más de 700 empresas públicas a privados durante la dictadura, reconstruyó los pasos con que el Estado renunció a Inacap, y determinó que se trató de una “virtual donación” al sector privado:

“La decisión quedó condicionada a que Inacap se comprometiera a impartir enseñanza técnico profesional gratuita a favor de personas que Corfo seleccionara. A cambio de ello Corfo liberaba a Inacap de sus deudas. Debido a esto, solo quedó Sercotec como representante del Estado en Inacap. Según opinión de ex fiscal de Corfo, don Guido Macchiavello, en entrevista, esto significó que:

-Corfo renunciara a participar en la orientación del Instituto para apoyar la capacitación para el fomento y desarrollo de actividades productivas estimadas prioritarias para el Estado, ya que Sercotec quedaba en minoría frente a siete representantes de la empresa privada.

-Se entregó el patrimonio de Inacap valorado en la época en $4 mil millones.”

Ese patrimonio estimado no calza con el valor de los cursos que Inacap se comprometió a entregar a Corfo: $374 millones, por lo que el perjuicio fiscal habría sido superior a los $3 mil millones, según el documento que analizó en detalle el traspaso de Inacap y que quedó archivado como un anexo del trabajo de esa comisión investigadora.

Aunque en algún momento se analizó la posibilidad de recibir dinero a cambio de ceder cupos en la dirección del organismo, eso nunca ocurrió. De hecho, el entonces presidente de la CPC, Manuel Feliú, quien firmó la entrada de los empresarios al plantel, señaló a la revista Siete+7 que “nosotros no le pusimos plata. La CPC no puso plata arriba del escritorio. Eso sí que puso gratis el trabajo para hacerlo financiable, para hacerlo viable financiera y educativamente”.

Según su versión, fue el propio Augusto Pinochet quien le pidió a la CPC ingresar a Inacap. Feliú relató que un año antes del plebiscito de 1988 Pinochet conversó con él sobre esta materia, y que luego de eso se puso en contacto con Letelier Skinner para revisar los detalles de la incorporación de los gremios empresariales al principal plantel técnico del país.