Aguas Andinas: rotura en Providencia desnuda graves fallas del modelo de regulación

Cada vez que uno de los casi dos millones de clientes que Aguas Andinas tiene en Santiago paga su cuenta mensual, está entregando $323 para que la empresa cuente con el dinero destinado a reponer las cañerías y  así asegurar la continuidad del suministro a los consumidores. Pese a ello, en la madrugada del 9 de junio un río de agua potable se abrió paso bajo la avenida Providencia y trastocó de un golpe la vida de gran parte de los habitantes de la ciudad.

La sospecha que quedó flotando fue que la sanitaria española (controlada por Aguas de Barcelona) no cumplía adecuadamente con las medidas comprometidas con el Estado para prevenir el deterioro de las matrices y restituirlas antes de una rotura. Y ello, a pesar de que anualmente Aguas Andinas recibe de sus clientes US$10 millones para ese fin, según los cálculos que la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) entregó a CIPER.

Lo inaudito es que no existe certeza sobre el uso de esos dineros, como se desprende de las palabras de la ex titular de la SISS, Magaly Espinosa, quien afirmó que no se puede fiscalizar lo que hay bajo tierra. A ello se suma lo que la actual autoridad de la SISS reconoció a CIPER: legalmente no puede obligar a las sanitarias a reponer una determinada cantidad de matrices.

Santiaguinos sin metro en Providencia

El 9 de junio el agua socavó parte del pavimento de Providencia y penetró a la línea 1 del Metro, que debió suspender desde las primeras horas de ese jueves los viajes entre las estaciones de Los Héroes y Los Leones, afectando a 300 mil usuarios. La mayoría llegó atrasada a su trabajo luego de bregar con indignación por obtener un medio de transporte o simplemente caminar. Enormes embotellamientos de tránsito se registraron entre el barrio alto y el centro de la ciudad, que incluso demoraron las salidas de los vuelos desde el Aeropuerto Merino Benítez, porque tripulaciones y pasajeros no pudieron llegar a tiempo.

Un completo caos cuyos costos materiales aun no terminan de calcularse. Y con un agravante: la Municipalidad de Providencia advirtió a la empresa el 28 de abril -42 días antes- que se había detectado una filtración de agua en el mismo sector donde finalmente se produjo la rotura de la matriz de fierro fundido.

Durante 42 días la sanitaria no fue capaz de identificar el punto de rotura. Aun así los daños morales o extra contractuales –como los atrasos y la alteración que sufrieron los habitantes de Santiago- difícilmente podrán ser indemnizados mientras no se modifique la actual legislación, dijo a CIPER el abogado de la organización de consumidores Conadecus, Mario Bravo Rivera (ver recuadro).

Autoridades gubernamentales expresaron a CIPER su molestia por la “poca diligencia” de la Superintendencia de Servicios Sanitarios frente a la alerta previa de filtraciones en Providencia. Más que molestia es la que existe, ya que en la SISS aseguraron que recibieron la denuncia el 12 de mayo –dos semanas después de que la municipalidad detectara la filtración- y que de inmediato oficiaron a la empresa sanitaria. A los errores de Aguas Andinas hay que agregar que no dieron aviso oportuno del colapso al Centro de Alerta Temprana (CAT) de la ONEMI.

La falla del ducto, que nace en los estanques de avenida Antonio Varas, y sus efectos, que todavía se prolongan por las obras de repavimentación de Providencia, son una alerta roja sobre el precario mantenimiento preventivo de las redes de agua potable que le corresponde efectuar a Aguas Andinas, la escasa reposición de cañerías y la débil fiscalización de la Superintendencia de Servicios Sanitarios. Esa entidad estatal tiene la responsabilidad de vigilar que las concesionarias cumplan sus compromisos de inversión, la misma que los clientes pagan de sus bolsillos al estar incluidos en la cuenta mensual.

Lo ocurrido también es una advertencia sobre el modelo desregulador que se impuso en el sector sanitario para favorecer las privatizaciones de las antiguas empresas estatales, el que opera sobre la base del “autocontrol” de las mismas compañías.

En 2014, Aguas Andinas apenas repuso el 0,22% de su red de cañerías, por debajo del promedio nacional de las sanitarias, y tuvo una pérdida de agua potable calculada en 30,5% de su producción, la mayor parte atribuible a roturas en sus estanques y ductos de distribución. La empresa respondió a CIPER que las inversiones en reposición que ha realizado le permiten exhibir una tasa de roturade 7,9 casos cada 100 kilómetros de red, “similar a la de países desarrollados de la OCDE”.

Sin embargo, ya en 2014 la entonces superintendenta de la SISS, Magaly Espinosa Sarría, admitió a CIPER que las persistentes altas utilidades de las principales sanitarias indican que esas empresas están convirtiendo en ganancias el dinero destinado a reposición. Solo desde 2010 a 2015 Aguas Andinas obtuvo utilidades por $701.705 millones.

Una comisión de la Cámara de Diputados, que investigó el desempeño de la SISS ante los numerosos reclamos y fallas de servicio de la sanitaria Aguas del Valle, concluyó recientemente que esa superintendencia no ha cumplido debidamente su misión ni se ocupó de hacer un análisis crítico del sector, contentándose con aplicar la legislación. Ella tiene su base en el Decreto Ley N° 70, firmado por Augusto Pinochet en 1988. Esas normas posteriormente fueron profundizadas en la Ley 19.549, dictada durante el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle y en cuya elaboración y tramitación le cupo un papel clave al actual presidente de Aguas Andinas, Guillermo Pickering, entonces subsecretario de Obras Públicas.

SOSPECHAS SOBRE LAS SANITARIAS

Los trabajadores de las propias sanitarias aseguran que estas empresas incumplen la tarea de reponer matrices y cañerías, porque les sale más barato esperar a que se rompan o fallen. Hugo Maturana, presidente de la Federación de Sindicatos de las Empresas Sanitarias (Fenatraos), dijo a The Clinic: “No se han ido renovando los acueductos de forma oportuna. Como son reparaciones de alto costo, las empresas las dejan no más, a ver si aguantan”.

El dirigente también acusó a la SISS por no fiscalizar la renovación de las redes en forma oportuna y criticó que las inversiones de las sanitarias se incluyan en la tarifa –mediante alzas en los precios- y que no salgan de las ganancias de las empresas. “Es absurdo, además de ser clientes cautivos tenemos que darles (a las sanitarias) seguridad en las utilidades”, dijo (ver entrevista en The Clinic). 

Hugo Maturana

Las sospechas de Maturana ya habían sido confirmadas por los funcionarios de la SISS en noviembre de 2015, cuando la directiva que los agrupa (Anfussa) concurrió a declarar ante la Comisión Especial Investigadora del rol de la SISS y de ECONSSA respecto de los problemas generados por la empresa Aguas del Valle. En esa ocasión, la presidenta del gremio, Jacqueline Torres, remarcó entre los principales problemas del sector sanitario la “escasa reposición de redes de agua potable” y el “detrimento progresivo de la calidad del servicio” (ver sesión 7ª. de la Comisión Especial). 

En 2015, cuando se acercaba el fin de su desempeño como superintendenta de Servicios Sanitarios tras nueve años en el cargo, Magaly Espinosa dejó por escrito los temas que a su juicio requieren un mejoramiento del marco regulatorio de las sanitarias. Entre ellos, señaló “los bajos niveles en inversión de reposición de infraestructura” y la falta de mecanismos de participación ciudadana en el proceso de fijación de tarifas (ver presentación del Informe de Gestión del Sector Sanitario 2014). 

Consultada en 2014 por CIPER sobre una explicación para las altas utilidades que arrojaban año a año las empresas sanitarias Aguas Andinas y ESVAL (Región de Valparaíso), Espinosa respondió:

-Yo haría un análisis de su calidad de servicio y cómo está su nivel de reposición de la infraestructura, porque eso a mí me indica que la empresa está recibiendo toda la cuota de reposición y si la está manteniendo como utilidad. Y si las utilidades se mantienen siempre altas es que no se está reinvirtiendo a los niveles que el modelo espera que se reinvierta (ver reportaje de CIPER). 

Las conclusiones de la Comisión Especial Investigadora de la Cámara Baja –presidida por el diputado Miguel Alvarado (PPD)- fueron más categóricas. Después de escuchar a autoridades, trabajadores y organizaciones ciudadanas, llegó al convencimiento de que a las sanitarias les conviene económicamente esperar a que las cañerías colapsen y solo después reponerlas “lo que hace inviable una acción verdaderamente preventiva de las empresas sanitarias” (ver Conclusiones del informe de la Comisión Especial). 

CIPER consultó a Aguas Andinas por la inversión realizada año a año, desde 2010 a 2015, en reposición de cañerías y matrices. La respuesta, por escrito, no entregó los detalles solicitados. La empresa aseguró que en 2015 invirtió US$185 millones y que el 21% de ese monto “se destinó a la distribución de agua potable” (que incorpora renovación, mantención y otros). Ello equivale a US$39 millones, pero la sanitaria no informó cuánto destinó solo a reposición de la red.

Eso sí, Aguas Andinas enfatizó que “esas inversiones más la gestión operativa que realiza la compañía en su red de agua potable han permitido lograr una tasa de 7,9 roturas por cada 100 kilómetros, entre las más bajas de la industria local y muy similar a la que presentan países desarrollados de la OCDE”. Las estadísticas de la SISS indican que esa tasa correspondió en 2014 a 941 roturas. 

POSIBLE AGRAVANTE

“Es claro que los hechos ocurridos (en Providencia) son de exclusiva responsabilidad de la empresa Aguas Andinas”, afirmó por escrito la jefatura de la SISS a CIPER (en esos mismos días, el economista Ronaldo Bruna fue nombrado superintendente por la Presidenta Bachelet en reemplazo de Magaly Espinosa). La SISS agregó que “si no ha habido una adecuada reposición y ocurre un hecho que afecta la calidad de servicio, dicho evento es evidentemente un agravante a los procesos de sanción que se levanten en contra de una sanitaria por estas situaciones”.

La SISS ordenó una fiscalización especial por la rotura para determinar las causas de la falla, identificar las responsabilidades y establecer si se cometieron infracciones susceptibles de ser sancionadas. Y aunque se anunció que la sanitaria podría recibir una multa máxima de $548 millones, autoridades consultadas por CIPER lo dudan, ya que pese a la rotura de la matriz no hubo suspensión del suministro de agua potable para los consumidores.

El ducto de fierro fundido de 1,10 metro de diámetro que colapsó puede tener una vida útil de hasta 80 años, lo que depende del material, las condiciones de instalación, la presión a la que está sometida, la calidad del suelo y del agua. Según la SISS, no se consideraba su reposición por parte de Aguas Andinas.

Ejecutivos de Aguas Andinas consultados por CIPER, respondieron por escrito que para definir las redes que deben reponerse se califican los sectores en función del número de “roturas no programadas” ocurridas en el último año, una fórmula definida por la SISS.

LA PLATA QUE PONEN LOS CLIENTES

En el último proceso que estableció las tarifas de Aguas Andinas para el quinquenio 2015-2020, la SISS y la sanitaria acordaron que el costo total de largo plazo para producir agua potable y recolectar y tratar las aguas servidas alcanza a $311.117 millones anuales, ingresos que están incorporados en las cuentas que pagan los clientes de la sanitaria mes a mes. De ese monto, informó la SISS a CIPER, “el 2,5% corresponde a reposición de redes y conducciones de distribución de agua potable”, lo que equivale a $7.778 millones.

Por eso, si se considera una cuenta tipo mensual de 15 metros cúbicos de consumo en período de no punta de $12.965, aproximadamente $323 corresponden a reposición de cañerías. Aguas Andinas tiene 1.768.892 clientes (hogares y empresas) por lo que anualmente recibe dentro de la tarifa al menos $6.856 millones para restituir redes (US$ 10,2 millones al año).

En su Informe de Gestión 2014, la SISS calculó que ese año Aguas Andinas repuso 26,7 kilómetros de cañerías de agua potable, solo el 0,22% de su red que tiene una longitud de 11.971 km. Ese porcentaje de restitución de cañerías fue inferior en 2014 al promedio de reposición de las concesionarias del país, que alcanzó el 0,4% de las redes. Sanitarias de gran tamaño -como ESSBIO y ESVAL- superaron en 2014 a Aguas Andinas, reponiendo el 0,71% y el 0,51% de sus cañerías respectivamente (ver Informe de Gestión 2014). 

Según la tabla de Vidas Útiles Técnicas, incluida en el estudio de la SISS para establecer la tarifa a cobrar por Aguas Andinas, las tuberías y obras civiles de conducción de agua potable tienen una vida útil de 50 años, por lo que se deduce que, en promedio, la empresa tendría que reponer el 2% de su red (240 km) cada año para en medio siglo lograr la restitución total.

Adicionalmente, el agua potable no facturada es otro indicador de filtraciones y roturas de las cañerías. Aunque la tasa de roturas de Aguas Andinas es baja (7,9 por cada 100 km) ya que la SISS considera que menos de 20 colapsos por cada 100 km indica “que las redes cuentan con altos estándares de integridad en sus tuberías”, la sanitaria capitalina registra que en 2014 el 30,5% del agua potable que produjo no fue facturada. Un poco menos que el promedio nacional no facturado por las empresas concesionarias (33,65%); y muy por sobre Aguas Manquehue que no cobra solamente el 9,8% de su agua potable (ver Informe de Gestión de la SISS). 

El cálculo de la SISS es que el 74% del agua que no es cobrada “corresponde a pérdidas físicas y se genera por roturas de cañerías”. En este caso, Aguas Andinas no facturó en 2014 nada menos que 130 millones de metros cúbicos de agua por daños en su red. Para la SISS, una empresa eficiente debería tener un máximo de 15% de agua potable no facturada. Aguas Andinas duplica persistentemente ese límite, aunque lo redujo levemente desde 2009 cuando marcaba un 31,9% de agua no facturada.

SUPERINTENDENCIA EN DEUDA

La ex superintendenta Magaly Espinosa –hoy asesora del Ministerio de Obras Públicas (MOP)- reconoció las dificultades para fiscalizar el cumplimiento de las sanitarias en la reposición de cañerías. “Las redes están bajo tierra y no podemos vigilar cómo están sino hasta que se produce la falla. Es complejo controlar y generar sistemas de fiscalización que garanticen eso”, dijo a la revista peruana Proyecta a comienzos de 2016.

Magaly Espinosa

Bajo el mandato de Espinosa, la SISS ya había sido duramente cuestionada en la Comisión Especial de la Cámara de Diputados, la que luego de escuchar a la superintendenta y a los principales directivos de la entidad reprochó “la falta de rigurosidad de la superintendenta saliente y su equipo directivo, quien ha expresado a esta Comisión no disponer del marco regulatorio adecuado ni de los presupuestos que requiere este sector”.

Espinosa había explicado a los diputados que la medición de calidad del servicio de las sanitarias se basa en el “autocontrol” de las empresas, a través de la información que entregan a la SISS, datos que se comprueban con análisis y fiscalizaciones de la superintendencia, especialmente en cuanto a las normas de calidad del agua potable. La diputada Yasna Provoste (DC) le respondió que la SISS “ha mantenido un sistema tarifario poco participativo y no ha existido para las empresas una exigencia categórica de reinversión de utilidades en renovación de redes”.

Incluso los trabajadores de la superintendencia fueron categóricos al exponer las debilidades de la fiscalización ante los parlamentarios. “Lo más grave que hemos visto es la nula participación que tiene la ciudadanía en los procesos tarifarios”, dijo la presidenta del gremio Jacqueline Torres. Y enfatizó que más de la mitad de los reclamos contra las sanitarias son respondidos en contra de los clientes “porque la legislación no permite hacer algo que favorezca al usuario”.

La SISS aseguró a CIPER que las multas aplicadas a las sanitarias por roturas de cañería aumentaron de apenas nueve en 2012, cuando se registraron 9.400 roturas en todas las sanitarias, a 34 multas en 2015, año que registró 8.200 roturas (ver gráfico SISS a continuación).

Pero insólitamente el modelo concesionario heredado de Pinochet y reforzado por la Concertación, impide a la SISS fijar a las sanitarias el nivel de reposición de las redes. Son las propias empresas las que diagnostican el estado de su infraestructura y, a partir de ello, definen cuánto reponer. Una cifra que queda comprometida en su programa de inversiones cada cinco años. Desde la SISS se explicó a CIPER que sus funcionarios pueden hacer observaciones a los autodiagnósticos de las sanitarias “pero no está dentro de sus atribuciones el determinar los niveles de reposición que cada empresa compromete”. La SISS solamente puede fiscalizar el cumplimiento de las inversiones comprometidas y aplicar multas en caso de que no se respeten.

CIPER consultó a la Superintendencia de Servicios Sanitarios si hay normas técnicas para la reposición de las matrices, como la que colapsó estrepitosamente en Providencia. La respuesta fue que el Instituto Nacional de Normalización no ha establecido un estándar en el caso de la reposición de cañerías de agua potable ni por vida útil ni por tipo de material.

Las debilidades del modelo fiscalizador de la Superintendencia de Servicios Sanitarios podrían corregirse si el gobierno acoge las recomendaciones de la Comisión Especial de la Cámara de Diputados, que en su conclusión propone oficiar a la Presidenta Bachelet para solicitarle que presente un proyecto que modifique la Ley 18.902 que creó la SISS. Y detalla que, entre otras materias, se fortalezcan los derechos de las personas ante las empresas sanitarias, se modernicen los procedimientos de fiscalización y se fije la obligatoriedad de las empresas de ejecutar las inversiones que requieren para otorgar un servicio de calidad “considerando que el ente regulador (SISS) no ha sido lo suficientemente proactivo en la promoción de las reformas necesarias”.