Reforma a la educación superior: el millonario subsidio estatal que los privados no quieren perder

A pocos días que se conozca el proyecto de ley que materializará la reforma a la educación superior prometida por el gobierno, la discusión se ha centrado en asuntos como el nivel de complejidad que se les exigirá a las instituciones, pero casi nadie se pronuncia sobre una de las mayores preocupaciones que hoy aqueja tanto a rectores de planteles públicos como a dueños de instituciones privadas: el real reparto de los fondos públicos que las financia.

Solo en 2015 el Fisco aportó por distintas vías más de un billón y medio de pesos ($1.543.751.523.000) a las instituciones de educación superior chilenas: universidades privadas y estatales, además de institutos profesionales (IP) y centros de formación técnica (CFT). El millonario aporte estatal se materializó por dos vías de financiamiento: becas y créditos a los estudiantes (voucher) y financiamiento directo a las instituciones (aporte basal).

Esa cifra ha sido desmenuzada por la Contraloría, la que desde 2011 elabora sendos informes anuales que dan cuenta del dinero que aporta el Estado a las instituciones de educación superior. CIPER revisó, analizó y cruzó los datos para mostrar la magnitud de las cifras, las que permiten entender cómo el dinero fiscal a las universidades, IP y CFT es un pilar fundamental del sistema. Cifras que las instituciones privadas no estarán dispuestas a abandonar y que hoy constituye la clave para entender el debate que ha generado el proyecto de reforma a la educación superior que el gobierno presentará al Congreso.

Todo indica por ahora, que la reforma que buscará regular el lucro en la educación superior y dotar de mayor calidad a los planteles, no realizará un cambio radical a estos aportes. Tampoco cambiará el porcentaje de recursos que reciben las universidades privadas creadas después de 1981, y que desde hace varios años están bajo la lupa pública por las acusaciones de lucro ilegal que pesa sobre varias de ellas (ver especial de CIPER: “El negocio de la educación en Chile”).

Aunque resulte extraño, en el debate sobre el financiamiento de la educación superior el monto real de los dineros fiscales que llegan a las instituciones privadas no se subraya a pesar de su magnitud. Solo en 2014 ocho universidades privadas (Andrés Bello, San Sebastián, Santo Tomás, Autónoma, de Las Américas, Mayor, Diego Portales y Tecnológica de Chile Inacap), tres institutos profesionales (DUOC UC, AIEP e Inacap) y dos centros de formación técnica (Inacap y Santo Tomás), recibieron cada una de ellas más recursos fiscales que ocho de las 16 universidades estatales: UTEM, de La Serena, Arturo Prat, de Antofagasta, UMCE, de Los Lagos, de Magallanes y de Atacama.

En el informe de la Contraloría correspondiente a 2015, se detallan los aportes fiscales a cada uno de los tipos de instituciones durante ese año. Considerando todos los planteles: estatales, públicos y privados, el quinto lugar de los que percibieron más aportes estatales es ocupado por la Universidad Andrés Bello, la que ese año recibió más de $58 mil millones, el 3,8% del total de dineros garantizados por el Estado al sistema, casi lo mismo que ese año recibió la Universidad de Santiago, Usach (ver listado con las 30 instituciones que más recursos recibieron). Y aunque la UNAB es la privada que recibió más recursos, no es un caso aislado.

En 2014 las universidades privadas no tradicionales (creadas después de la reforma de 1981) percibieron el 23,6% de los dineros aportados por el Fisco a la educación superior. Los institutos profesionales, también privados, se hicieron con otro 11,9% de los recursos, mientras los CFT se quedaron con otro 5,4%: ambos por ley están autorizados a retirar utilidades. En total, 39,9% del dinero entregado por el Estado fue a parar a instituciones privadas, las que hasta ahora no tienen una regulación ni financiera ni de calidad que satisfaga los parámetros mínimos de garantía para las familias chilenas (ver tabla a continuación).

Elaboración: Contraloría General de la República – 2014

En 2015 la situación no fue distinta: el 24,7% del dinero del Estado destinado a educación superior fue para las universidades privadas que no integran el Consejo de Rectores (Cruch), 10,8% para los IP y 4,3% para los CFT. En total, 39,8% de los recursos públicos beneficiaron a planteles privados (ver cifras detalladas en tabla a continuación).

Elaboración: Contraloría General de la República -2015

Incluso, si se desagregan los datos y se considera solo el dinero fiscal entregado vía voucher (becas y créditos a estudiantes), el sistema privado supera en recursos recibidos a las instituciones tradicionales del Cruch: 55,64% del total, frente al 23,69% de las universidades estatales y al 20,54% de las universidades privadas tradicionales.

El informe de la Contraloría consideró recursos provenientes del Mineduc a través de aportes directos o de programas como Conicyt y Junaeb, dineros que el Estado destina a la educación desde otros ministerios y también recursos de los gobiernos regionales. Es decir, cualquier tipo de aporte estatal a las arcas universitarias, incluyendo becas y créditos como el CAE.

Frente a la magnitud de los recursos que el Estado le entrega a las diversas instituciones privadas de educación superior, la preocupación central es saber cómo la reforma del Mineduc le pondrá atajo al negocio desregulado que afecta a 896.455 estudiantes. Esa es la matrícula total de las instituciones privadas y representa el 72,7% del universo de la educación superior. La incógnita es si finalmente la reforma incorporara reglamentos y entes de fiscalización efectivos que permitan garantizar el fin del lucro y la correcta utilización de recursos públicos.

La indagación de CIPER indica que el proyecto de ley que ingresará en pocos días al Congreso será claro en señalar que si alguna institución decide no ceñirse a la nueva regulación, no podrá recibir ningún recurso público, incluyendo el Crédito con Aval del estado (CAE). Perder los fondos entregados por este crédito sería una tragedia para buena parte de las universidades privadas creadas post 1981, aquellas que hasta han duplicado su matrícula – y sus ingresos- gracias a los dineros que el CAE le asegura a sus estudiantes.

El proyecto de ley acomodará el nuevo sistema de gratuidad universitaria (destinado a los cinco primeros deciles de la población) en el esquema de financiamiento público de la educación superior: el que incluye becas y créditos para los estudiantes y aportes basales a algunas instituciones.

El CAE se mantendría vigente, y la mayoría de los recursos seguirían entregándose vía voucher, es decir, a los estudiantes que cumplan ciertos requisitos, para que ellos puedan optar por el plantel superior que más les acomode. El diseño escogido por el Mineduc ya ha comenzado a sacar ronchas. Un rector de una universidad estatal confidenció a CIPER que el proyecto podría “terminar por consolidar un modelo de mercado para la educación”.

La reforma establecerá que cualquier institución educativa que desee recibir aportes estatales, deberá ceñirse a la regulación incluida en la ley: no lucro, acreditación obligatoria, y admisión, aranceles y matrículas regulados. El proyecto de ley definirá como aporte estatal a todas las becas, créditos y fondos especiales que salen de las arcas fiscales, incluyendo el CAE.

CAE: EL PRINCIPAL APORTE A LAS PRIVADAS

Desde que el Crédito con Aval del Estado entró en vigencia en 2006, varias universidades privadas no tradicionales pudieron iniciar una agresiva expansión de matrículas. El nuevo crédito fue la llave que le abrió la puerta de la educación superior a quienes antes no podían acceder al sistema, ya fuera porque no tenían los recursos económicos o porque no superaban los filtros académicos para hacerlo. De hecho, quien fuera el impulsor de la idea, el ex ministro Sergio Bitar (PPD) ha defendido su creación arrimándose al argumento que el CAE permitió democratizar y masificar el acceso a la universidad (hace unas semanas aseguró en La Tercera que es “uno de los mejores créditos del mundo”).

Los críticos del CAE retrucan que la explosiva alza de matrículas solo beneficio a la educación privada, permitiendo que instituciones sin regulación se expandieran sin control. Fueron las manifestaciones estudiantiles de 2011 las primeras en sacar al pizarrón a estas instituciones y a la legislación que las hizo crecer, al mostrar el negocio y el lucro que realizaban a pesar de que a las universidades la ley les prohíbe el retiro de utilidades.

Basta mirar las cifras de cuatro de las universidades privadas más grandes, las que además formaron parte de la investigación de la Fiscalía por lucro: la Universidad Autónoma en 2006, cuando entró en vigencia el CAE, registraba 8.580 estudiantes, mientras que hoy su matrícula llega a 20 mil alumnos. La UNAB subió en el mismo periodo de 22 mil a más de 47 mil matriculados. La Universidad San Sebastián creció de 10 mil a 27 mil estudiantes. Mientras que la Santo Tomás subió de 14 mil a 29 mil.

El CAE se ha transformado en el principal vehículo utilizado por el Fisco para aportar suculentas transferencias de dinero a las universidades privadas. Los 28 planteles privados que recibieron dineros vía CAE en 2015 sumaron $273 mil millones, el 65,6% del total de fondos repartidos por este crédito a la educación superior.

Solo en 2015, y según datos de la Contraloría, la Universidad Andrés Bello recibió $40 mil millones por esa vía, mientras las universidades Santo Tomás y San Sebastián recibieron $33 mil y $32 mil millones, respectivamente. El cuarto plantel en recibir más recursos por CAE entre las privadas fue la Universidad Autónoma, con $26,7 mil millones, y más atrás la Universidad Mayor con $20 mil millones.

El CAE se ha convertido así en el principal sostén de dineros públicos de las universidades privadas, una opción que al Fisco le ha salido carísima. Desde que el crédito comenzó a implementarse en 2006, el Estado ha desembolsado cientos de miles de millones de pesos para recomprar carteras de deudas a los bancos, que son quienes entregan el dinero a los estudiantes para que puedan estudiar. En las proyecciones iniciales en 2006 se contemplaron cerca de $10 mil millones anuales para cumplir con la “recarga” prometida a los bancos durante la tramitación de la ley, pero esa recarga terminó costándole al fisco $610 mil millones en 2016. El 35% del presupuesto total destinado a la educación superior.

Según un estudio de la Fundación Sol, desde que se implementó el CAE el Estado ha destinado $2,7 billones a comprar activos financieros (CAE) a los bancos. La mayor parte de los créditos que el Fisco ha comprado a la banca corresponden a deudas adquiridas por estudiantes de universidades privadas fuera del Cruch: Autónoma, De Las Américas, San Sebastián y Mayor ocupan los primeros cuatro lugares con más del 59% de sus CAE recomprados por el Estado.

El Crédito con Aval del Estado fue incluido por la Contraloría como un aporte fiscal “por considerar que constituye una contingencia que debe ser revelada pues en la medida que el alumno abandone los estudios o una vez egresado no cumpla con su pago, se constituye en una obligación cierta para el Estado”, señala el informe 2015.

El mismo informe da cuenta de que mientras el presupuesto público destinado al CAE va al alza (crecimiento de 75,8% entre 2011 y 2015), el dinero que se destina al Fondo Solidario (que se asigna exclusivamente a estudiantes de universidades del Cruch) descendió en el mismo periodo un  35,3% (de $110 mil a $71 mil millones).

El financiamiento vía voucher (becas y créditos a estudiantes que incluye el CAE) es el principal aporte del Estado a las universidades privadas. La Contraloría concluyó en su estudio que en 2014 el 94,8% de los dineros garantizados por el Fisco a las instituciones privadas creadas después de 1981 se otorgaron vía voucher, mientras que el restante 5,2% fue directo a los planteles, a través de fondos basales por desempeño e innovación.

Las conclusiones del informe 2014 de Contraloría revisado por CIPER da cuenta de cómo el Estado ha optado crecientemente por financiar la demanda (estudiantes) por sobre la oferta (instituciones), incluyendo en este punto los aportes realizados a todo el sistema. En 1990 un 74% de los recursos se entregaban directamente a las instituciones y el otro 26% a los estudiantes. 26 años después, la tortilla se dio vuelta: 71,7% a estudiantes y 28,3% a instituciones.

Al desmenuzar ese promedio, emerge un dato relevante: la importancia de la política de los voucher para las instituciones privadas. Y ello, porque tanto las universidades estatales como las privadas del Cruch reciben en proporciones ajustadas financiamiento público vía voucher y fondos basales, y solo las instituciones privadas no tradicionales (universidades creadas post 1981, IP y CFT) registran aportes casi exclusivamente de los voucher. Es decir, las becas y los créditos garantizados por el Fisco a los alumnos son el corazón del aporte público a los privados, dinero al que casi ninguna institución está dispuesta a renunciar a pesar de las regulaciones a las que estos vendrían asociados en la reforma que se tramitará en el Congreso (ver gráfico a continuación).

Elaboración: Contraloría General de la República -2015

LOS MILES DE MILLONES DE LAS BECAS

No solo los dineros del CAE son preciados por las instituciones privadas (universidades, IP y CFT). En 2015 el Estado les aportó otros jugosos recursos a través de becas. En total el Estado destinó en este ítem $230,9 mil millones: $92 mil millones a través de la Beca Nuevo Mileno; $69,4 mil millones por la Beca Juan Gómez Millas; $17,9 mil millones por excelencia académica; $4,5 mil millones por la Beca Vocación de Profesor; $3,8 mil millones por la reubicación de ex alumnos de la Universidad del Mar; $2,7 mil millones por Becas Valech; $2,5 mil millones por Beca para hijos de profesores; otros $3,6 mil millones por “articulación”; $920 millones por nivelación académica y otros $33,6 mil millones que la Contraloría agrupa como “otras becas” (ver detalle de los aportes).

Destacan entre estos aportes públicos que van a parar a las instituciones privadas, las becas Juan Gómez Millas y Nuevo Milenio, las que entregan en conjunto $161 mil millones a las privadas, y solo $4,6 mil millones a las universidades del Cruch.

De los fondos repartidos por la Beca Juan Gómez Millas en 2015, el 72,3% fue a las universidades privadas, y si se le suma el 19,38% que recibieron los IP y el 6,54% que acumularon los CFT por este concepto, resulta que el 98,2% de los dineros de esta beca fue en 2015 al sistema privado. La repartición de la Beca Nuevo Milenio no es muy distinta. La mayor parte de los recursos lo concentra los IP con 60,7% del total asignado, y los CFT con 35,01%. Las universidades privadas solo registran el 0,2% de esos dineros ($199 millones). Así, un 95% de los fondos de esta beca fueron en 2015 también al sistema privado.

La Beca Juan Gómez Millas está destinada a egresados de la educación media que presenten un rendimiento académico “destacado” (500 puntos ponderados en la PSU) y que pertenezcan al 70% más vulnerable de la población. Cubre hasta $1,1 millón del arancel anual de la carrera. Su símil Nuevo Milenio está destinado a quienes se matriculen en una carrera técnica, impartida por cualquier institución, y que estén dentro del 70% más pobre del país y cuya nota promedio en la enseñanza media sea superior a 5.

Si se suman todas las becas de arancel, las instituciones privadas acumulan el 40% del total asignado. El informe 2015 de Contraloría resalta que solo el IP AIEP (propiedad de Laureate, dueña además de la UNAB, la Universidad de Las Américas y de Viña del Mar) recibe más recursos que 15 de las 16 universidades estatales, algo parecido a lo que ocurre con el CFT Inacap, que percibió en 2015 más dinero de becas públicas que 14 de las estatales.

Otros recursos públicos relevantes son los asociados a las becas de mantención de la Junaeb. En este ítem también las instituciones privadas obtienen más aportes que las públicas. En 2014 las universidades privadas no tradicionales se hicieron con $28 mil millones, los IP con $32 mil millones y los CFT con $17 mil millones. Si se suman todos los dineros recibidos, las instituciones privadas recaudaron el 62% del total de dineros aportados por la Junaeb ese año. Las universidades estatales se quedaron con $26 mil millones y las privadas del Cruch con $21 mil millones (ver detalle).

En 2015 hubo cambios en esas cifras, debido a que la beca más onerosa de las entregadas por la Junaeb (Beca de Alimentación para la Educación Superior, BAES) dejó de considerarse en forma separada y pasó a formar parte de las cifras totales de “otras becas”, que incluyen las de Conicyt (postgrado) y otras relacionadas con catástrofes en Arica y Valparaíso. Las instituciones privadas sumaron $33,6 mil millones en este ítem, de un total de $89 mil millones repartidos por el Estado durante 2015.

La diferencia a favor de las universidades privadas de los dineros que el Estado entrega vía voucher (becas y créditos) se ha ido incrementando respecto de lo que reciben las instituciones del Cruch. El informe 2015 de la Contraloría así lo detalla: “En el año 2015 los recursos destinados a los alumnos fueron en su mayoría para las Universidades Privadas (M$ 362.384.960 de un total de M$ 1.059.768.364), recibiendo un 10,5% más que las UE (estatales) y un 13,6% más que las UPCRUCH (privadas del Cruch). Durante el año 2014, este mismo indicador llegó a un 7,2% y 10,1%, respectivamente”.

Si se consideran solo los dineros fiscales que se reparten vía voucher, o subsidio a la demanda, la Universidad Andrés Bello fue la que recibió en 2015 la mayor cantidad de recursos: $56 mil millones (5,3% del total), frente a los $53,2 mil millones percibidos por esta vía por la Universidad de Chile (5% del total) (ver tabla completa).

LA VOZ DEL SISTEMA PRIVADO

El miércoles 22 de junio se lanzó en el Campus Bellavista de la Universidad San Sebastián el libro Políticas para el desarrollo universitario: principios y evidencias, cuyos autores son el rector de esa institución, Hugo Lavados, y el director de la carrera de Ingeniería del plantel, Ramón Berríos. Además de Lavados, presentaron el libro Pilar Armanet (rectora de la Universidad de Las Américas, presidenta de la Corporación de Universidades Privadas, una de las ideólogas del CAE, ex jefa de la División de Educación Superior del Mineduc durante el gobierno de Ricardo Lagos y vocera de gobierno durante el primer mandato de Michelle Bachelet), y el ex ministro de Educación de Sebastián Piñera y actual director del CEP, Harald Beyer.

Hugo Lavados

Tanto Lavados (DC) como Armanet (PPD) han hecho una pública defensa de las universidades privadas y se han transformado en los voceros de las instituciones particulares. Comparten visión ideológica al respecto con Beyer, quien como director del Centro de Estudios Públicos (CEP) ha sido un estandarte de las visiones liberales en educación. Durante el lanzamiento del libro la discusión giró en torno a la futura reforma a la educación superior.

Desde el panel se emitieron frases referidas a la actual discusión en torno a la reforma tildándola de “autoritaria”, “ideológica”, “elitista” y “miope”. Se dijo que “se quiere volver a la panacea idealista de los ‘60” y que “se discute de espaldas a la realidad”. Armanet fue tajante: “No hay espacio legislativo para sacar el proyecto en este gobierno”. Sobre la gratuidad, señaló: “Los estudiantes de nuestras universidades han ido entendiendo que la gratuidad es una discusión de elites, yo siempre lo digo `habrá gratuidad, pero no será para mi´”.

Consultada por CIPER sobre su postura frente a la reforma y las regulaciones que esta pretende instalar como condición para la entrega de recursos públicos, Pilar Armanet señaló que antes de cualquier opinión se debe conocer el proyecto del gobierno:

-Creo que ha llegado el momento de conocer los instrumentos para poder discutir ya no sobre sueños, ideologías o nostalgias, y poder discutir de verdad. Porque esta es una discusión técnica.

Ante la decisión que deberá asumir la Universidad de Las Américas cuando se conozca el proyecto del Mineduc, la rectora Armanet dejó la cancha abierta:

–Desde el punto de vista del financiamiento para nosotros no es tan complicado. El problema está en otras exigencias que hoy no han sido suficientemente clarificadas. Es decir, ¿cuántos años de acreditación?, ¿qué vamos a entender por lucro? Y en función de eso nos adaptaremos. Vamos a tomar una decisión cuando sepamos el camino que tenemos.

Al ser consultado por CIPER el rector de la Universidad San Sebastián, Hugo Lavados, éste puso en duda que funcione la regulación que planea el Mineduc para el sistema:

-La regulación de aranceles puede ser un deseo, pero en la práctica va a ser casi imposible. Se ha visto, la gratuidad llevó regulación de aranceles y ya tenemos casos de instituciones que han tenido que disminuir su planta y que están crujiendo en términos financieros. Hay que hacer un ejercicio de realismo de qué es lo que va a pasar.

Sobre la disposición de la Universidad San Sebastián para integrarse al sistema regulado y seguir recibiendo fondos públicos, insistió en que la regulación de aranceles es para ellos un obstáculo:

-Con las condiciones que se plantearon para el 2016 nos dejan en una situación extremadamente negativa respecto de la disminución de recursos. Eso va a depender del mix de cupos, de la situación de distintas carreras y de si cambia o no el arancel regulado que fija el ministerio.

Pilar Armanet

La Corporación de Universidades Privadas (CUP, que agrupa a 17 universidades como Las Américas, San Sebastián, Santo Tomás, Central, Autónoma, Miguel de Cervantes, Pedro de Valdivia y SEK, entre otras) ha estado activa en la discusión. A fines de abril publicó una minuta criticando los avances del proyecto de reforma que les presentó en ese minuto el gobierno. En el texto fijan su postura respecto de la entrega de recursos públicos: “Pensamos que no debe haber barreras para recibir fondos públicos, especialmente a los destinados a los estudiantes, si la institución receptora está acreditada. La acreditación también debería habilitar la postulación a fondos competitivos, que se asignen según el mérito y las capacidades instaladas de las instituciones. Estando acreditadas, las condiciones deberían ser las mismas para todas las universidades”.

La crítica al proyecto de las entidades agrupadas en la CUP es radical. Tildan a la futura Superintendencia de Educación Superior (la que según el diseño del Mineduc estará encargada de fiscalizarlas) de “omnipotente y burocratizante” y acusan que sus facultades serán “excesivas”.

En el mismo documento reclaman que el Mineduc no valore el aporte que han hecho las universidades privadas al país y que no se consideren medidas para consolidarlas: “Son las universidades privadas las que en forma determinante han colaborado con el desarrollo nacional, al otorgar posibilidades de estudios a amplios segmentos sociales que estaban excluidos de ingresar a una educación superior elitista y excluyente”.

Añaden que los avances que se han conocido del proyecto apuntan a una estatización del sistema: “No es aceptable, en términos generales, las funciones y atribuciones que el proyecto asigna a los distintos entes rectores, pues convierten al sistema de educación superior en un sistema altamente controlado por el Estado, al punto que atenta contra principios fundamentales de la vida universitaria y su indispensable autonomía académica, administrativa y financiera y la diversidad de los proyectos educacionales”.