SIMCE: El desconocido negocio de los privados

Más de $29 mil millones de dineros públicos han movido desde 2013 los negocios ligados al Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE). Si bien la forma en que se evalúa el aprendizaje de los estudiantes y cómo se presentan los resultados a los apoderados ha generado un intenso debate en los últimos años, poco se ha hablado del creciente rol que cumplen en el SIMCE distintas empresas privadas: desde el diseño de las preguntas hasta la corrección de éstas, incluyendo la supervisión de la aplicación de las pruebas. Ese fue justamente el cuestionamiento que en diciembre pasado hizo la Contraloría, luego de auditar el proceso de aplicación del SIMCE 2013, responsabilidad de la entidad pública Agencia de la Calidad de la Educación (ACE). CIPER investigó quiénes son las empresas detrás de este negocio y descubrió claros conflictos de interés entre los participantes.

La Contraloría fue clara en poner límite a la externalización de funciones de la ACE: “Las situaciones descritas evidencian un eventual traspaso de potestades públicas, al otorgar a terceros la responsabilidad de ejercer su rol evaluador”, dice el informe de 58 páginas en que determina que la supervisión del SIMCE no la pueden hacer privados, aunque no objeta que la prueba se aplique a través de empresas externas. El dictamen tuvo como efecto inmediato la anulación de las multas por deficiencias en la fiscalización realizada por privados durante 2014 y, de paso, implicó que el dinero pagado por dicha supervisión se fuera al tacho de la basura.

El secretario ejecutivo de la Agencia de la Calidad de la Educación, Carlos Henríquez, concordó con lo instruido por el ente fiscalizador, pues le parece que dejar la supervisión en manos de terceros es “la externalización máxima”.

Carlos Henríquez

“Yo no creo en la externalización por principio y, además, por el bajo aporte que hace”, puntualizó Henríquez, aunque también afirmó que por el gran volumen de trabajo que implica el SIMCE, es necesario tener empresas proveedoras en las áreas que no son las de supervisión.

Si bien la auditoría se refiere a 2013, durante 2014 -y ya con Henríquez en el cargo- también se externalizó la supervisión a través de una licitación de dos partes: en una, se asignó a una empresa la observación en los centros de operaciones (las bodegas de acopio y organización de los materiales pedagógicos para tomar la prueba); y en la otra licitación, se tercerizó la observación de la aplicación de las pruebas en las salas de clases.

En 2013, tanto la observación en los centros de operación (en las regiones V, RM y VII) como en aula (de Arica a Los Lagos), estuvo a cargo de la Consultora Gesport Limitada.

El año pasado la supervisión en aula fue adjudicada a Seminarium Certificación Limitada, aunque luego se le canceló el contrato por incumplimientos. La observación de los centros de operación sí la realizó una empresa y esta vez fue Ubix Tecnología Limitada, la que se encargó de supervisar la prueba desde Arica a Magallanes.

Tanto Gesport en 2013, como Ubix en 2014, se encargaron de fiscalizar a otras empresas, que a su vez se habían adjudicado licitaciones correspondientes a la aplicación de la prueba SIMCE. A Gesport le correspondió supervisar el trabajo de la Universidad Técnica Federico Santa María (USM) y de Ingemas Limitada. El año siguiente, Ubix observó el trabajo de Ingemas Limitada, CGS Logística y TATA Consultancy Services.

Al analizar quiénes están detrás de estas empresas, CIPER descubrió que la mayoría de los actores de este negocio convergen en la Universidad Técnica Federico Santa María y que durante los últimos dos procesos las empresas encargadas de aplicar el SIMCE han sido supervisadas por personas a las que están estrechamente vinculadas.

Tal es el caso de Ingemas. Uno de sus dueños y gerente comercial, Fernando Kaminski, mantiene nexos de larga data con quienes eran socios de las empresas supervisoras: Marcelo Beletti, uno de los dueños de Gesport (una empresa tradicionalmente orientada a la gestión deportiva),y René Ramírez, propietario de Ubix y quien en 2013 también fue consultor asociado para Gesport. En la práctica, Ramírez fue jefe de proyecto ambos años.

Kaminski, Beletti y Ramírez son viejos conocidos. Los tres estudiaron Ingeniería Comercial en la Universidad Técnica Federico Santa María, donde fueron parte del primer centro de alumnos de la carrera en 1998: Kaminski era presidente, mientras Beletti y Ramírez lo acompañaban en la directiva. Según consta en el directorio de personas de la USM, los tres han seguido ligados a su sede de Vitacura. Beletti, quien figura como profesor de Introducción a la Ingeniería, informó a CIPER haber dejado de hacer clases en 2011, mientras que Kaminski reconoció haber trabajado en la USM sólo entre 2002 y 2004. Por su parte, Ramírez se desempeña como profesor part-time en el Departamento de Industrias desde 2010. Como se mencionó anteriormente, la USM también aplicó pruebas SIMCE en 2013 y fue supervisada por Gesport, siendo Ramírez jefe de proyecto.

Ya en 2014, pero esta vez con su empresa Ubix, René Ramírez volvió a ser jefe de proyecto para fiscalizar a Ingemas (propiedad de Kaminski), que ese año examinó el SIMCE entre Arica y Biobío (excluyendo la RM). Ramírez y Kaminski han sido socios en dos oportunidades, en Sociedad Consultora Fernando Kaminski y Compañía Limitada (2001) y Mobile Technology Sociedad Anónima (2002). Kaminski envió a CIPER un certificado de sus contadores, Rojas Contadores Asociados, según el cual la primera empresa nunca tuvo actividad tributaria, mientras que la segunda, por no tener movimientos desde 2002, está bloqueada por el SII y obligada a dar aviso de término de giro.

Actualmente ambos forman parte de la directiva del Club Deportivo Crack, donde Kaminski es el presidente del directorio y Ramírez, tesorero. Kaminski aseguró que dicha agrupación reúne a los ex alumnos de la Universidad Federico Santa María, mientras que su socio en Ingemas, Juan Pablo Gumucio, le bajó el perfil al conflicto que genera el vínculo al comentar que “también pueden ir a la iglesia juntos”. Pese a lo que su nombre pueda sugerir, el Deportivo Crack no es un club de viejos amigos que se juntan a jugar a la pelota los domingos: sólo durante 2012 actuó como agencia para intermediar $2.300 millones en donaciones de privados para actividades deportivas (ver reportaje de CIPER). De acuerdo a los registros del Instituto Nacional del Deporte (IND), al año siguiente logró intermediar $2.700 millones, mientras que en 2014 los montos alcanzaron a $1.700 millones.

Si hay algo en lo que Fernando Kaminski tiene razón es que el proceso de licitación fue visado sin reparos por la ACE. “Nuestra empresa no tiene ninguna participación en términos de quién observa. Tengo entendido que es una licitación absolutamente aparte por lo cual deben pasar todos los mecanismos de validación y adjudicación. Para nosotros, que nos observe la empresa A, B, C o D es absolutamente indiferente”, enfatizó el socio de Ingemas.

Ramírez también descartó cualquier conflicto de interés, pues dice que tuvo a más de 1.000 personas entregando la información en tiempo real a la ACE y, por lo tanto, era imposible intervenir en el proceso, aunque reconoció los vínculos con las otras empresas participantes: “Yo tengo nexos con la gente de CGS, también con la gente de la Santa María, soy profesor part-time y está publicado ahí en mi Linkedin. Somos todos ex alumnos de la Santa María. Ingenieros Comerciales de la Santa María. Probablemente de ahí viene el nexo”.

Gesport, en tanto, respondió por escrito que sus dos socios –Marcelo Beletti y Patricio Aguilar– son “ex compañeros de universidad de Fernando Kaminski y mantienen una relación de amistad”. También dijeron conocer los vínculos de éste con su ex jefe de proyecto, René Ramírez, en el Club Deportivo Crack. Sin embargo, Gesport descartó cualquier conflicto de interés al fiscalizar la empresa de Kaminski debido a que “son gestiones que se hacen con absoluta transparencia, en forma abierta y a través de licitaciones públicas”.

EL “SEMILLERO” DE LA USM

En el proceso SIMCE 2013, en el que participó la propia Universidad Técnica Federico Santa María, el jefe de proyecto fue el director de Admisión de esa universidad, Marcos López, tal como lo había hecho también en 2012.

Al año siguiente, López seguiría vinculado al SIMCE desde otra trinchera. En septiembre de 2014 dejó sus funciones en la Dirección de Admisión de Valparaíso tras 18 años en el cargo. Cuatro meses antes, el 19 de mayo, se había asociado con el ex rector de la USM, Adolfo Arata, en la sociedad CGS Logística. Dicho emprendimiento rindió rápidamente sus frutos, puesto que el 24 de julio la empresa ya había firmado un contrato con la Agencia de la Calidad de la Educación para aplicar la prueba SIMCE desde La Araucanía a Magallanes.

CGS Logística surgió a partir de Sociedad Ennea Consultores Limitada, de propiedad de Marcos López, y Centro de Desarrollo de Gestión Empresarial Sociedad Anónima (CGS S.A), representada por Adolfo Arata, un académico de origen italiano, nacionalizado por gracia en 1999, estrechamente ligado a la USM. De hecho, guió la memoria de René Ramírez, quien a través de su empresa Ubix debió supervisar a CGS Logística durante el proceso 2014.

Arata fue profesor titular, decano de Ingeniería (1987-1989) y rector de la Universidad Federico Santa María en dos periodos (1993-2001). Fue expulsado en 2011 por la incompatibilidad de su cargo en el consejo directivo de la USM con la de miembro de la Comisión Nacional de Acreditación (CNA), su rol más cuestionado. Como representante de las universidades privadas en la CNA, debió enfrentar una dura acusación: ser cómplice del ex presidente (s) Luis Eugenio Díaz en una serie de hechos que afectaban la idoneidad de la entidad y en promover la aprobación de la acreditación irregular de las universidades Gabriela Mistral, Pedro de Valdivia, SEK y, principalmente de la Universidad del Mar. Incluso, la USM lo acusó en 2012 de haber intervenido en contra su ex casa de estudios frente a los demás consejeros de la CNA para que le dieran 5 años de acreditación (en lugar de 6) como represalia por su despido del año anterior.

A pesar de la publicidad con que se ventilaron todas esas acusaciones y del juicio que se inició por la venta de acreditaciones, entre otros delitos, en la aplicación del SIMCE 2014, Arata asumió en CGS Logística como asesor de calidad e integridad operacional.

Por su parte, Ennea (sociedad a través de la que Marcos López participa en CGS Logística) mantiene actualmente una controversia con la ACE por incumplimientos en el servicio de aplicación experimental de la Prueba Pisa 2015, por el que se adjudicó un contrato de $190,8 millones. Al respecto, Carlos Henríquez, secretario ejecutivo de la ACE, recalcó que se le notificó incumplimientos que ameritan la cancelación del contrato, aunque eso aún no se ha hecho efectivo debido a que se encuentra en curso el derecho a apelación de la empresa.

Para Henríquez, este episodio genera otra preocupación. Probablemente a Ennea se le cancelará el contrato y no podrá participar en licitaciones por tres años, pero la sanción no tendrá impacto en CGS, la otra sociedad en la que participa. Henríquez plantea la necesidad de pedirle mayores restricciones a la Dirección de Compras del Estado, de modo de evitar “que una empresa con mal servicio reorganice su RUT y finalmente no tengamos otro mecanismo que adjudicarle la licitación”.

Marcos López, al ser consultado por CIPER, no quiso referirse al tema. Argumentó que la ACE es la única voz autorizada para hablar del SIMCE. La misma respuesta dio la Universidad Federico Santa María. Finalmente, desde su dirección de comunicaciones dijeron desconocer el asunto, debido a que la administración actual se instaló apenas hace cinco meses y dado que en 2013 la aplicación del SIMCE estuvo a cargo del mismo Marcos López.

LA DOBLE FUNCIÓN DE TATA

Del grupo de empresas mencionadas anteriormente, la única que no se vincula a la USM y no presenta conflicto de interés con otras compañías es la multinacional de origen indio TATA Consultancy Services (TCS), que además de adjudicarse la aplicación del SIMCE en la Región Metropolitana, ganó dos ítems de digitalización y captura de las pruebas de cuarto, sexto y octavo básico en 2014. Al quedar a cargo de ambos procesos, TATA –en su rol de aplicador– debió entregarse a sí misma el material examinado para, en su rol de capturador, digitalizar y validar los documentos aplicados.

Aunque René Ramírez descarta tener conflictos de interés, sí acusa los de TATA: “Aplican y ellos mismos se capturan las pruebas. Me parece raro, porque muchas de las multas que les pasan a las empresas aplicadoras vienen de la captura. Entonces, si llegan a faltar pruebas…”

Respecto a la relación entre aplicación y captura, Carlos Henríquez, secretario ejecutivo de la ACE, señaló que no ven un conflicto entre ambos servicios porque se trata de licitaciones distintas: “Por ejemplo, todo el material de aplicación de la Región Metropolitana –donde estuvo TATA– correspondiente a segundo básico y segundo medio, fue capturado por la empresa XEROX”.

Según consta en Mercado Público, en las pruebas de cuarto, sexto y octavo básico sí fue TATA la que realizó las dos labores. De todos modos, en la ACE explicaron que dicha situación no seguirá ocurriendo, ya que a partir de 2015 las empresas deberán optar por una de las líneas operativas (impresión, aplicación o captura), de modo de aumentar la competencia.

Durante el proceso de aplicación del SIMCE 2014, TATA sufrió varios contratiempos que podrían explicarse si se revisa la evaluación técnica de la licitación. Primero, no acreditó experiencia válida en aplicaciones de pruebas masivas en Chile. Tal como objetó la propia agencia, presentó como experiencia dos pruebas aplicadas en modalidad on line y que fueron realizadas por la matriz de TATA en India. Tampoco calificó como experiencia su labor tomando encuestas para el Ministerio de Transportes, ni menos el despliegue de monitores para las zonas pagas de los paraderos del Transantiago en hora punta. En la licitación del SIMCE, TATA no logró obtener ningún punto en el ítem experiencia, que ponderaba un 10% de la evaluación técnica.

Luego, su presentación del modelo operativo logístico (20% de la evaluación), también fue cuestionada por la ACE. “No acredita disponibilidad de bodegas o espacios destinados a la manipulación, revisión y almacenaje de los materiales de aplicación”. No presentaron centros de operación propios, sino que los pertenecientes a la empresa Herrera Briceño y Asociados Limitada. Aún así, obtuvieron uno de los dos puntos posibles en ese ítem.

Si bien obtuvieron mejor puntuación en selección de personal y en la formalidad de la oferta (lo que les permitió calificar técnicamente por sobre el mínimo requerido), las deficiencias advertidas con anterioridad por la ACE se hicieron notar durante el periodo de aplicación. Partiendo por las irregularidades denunciadas por un grupo de examinadores el pasado 13 de octubre en Puente Alto, donde el centro de operaciones funcionaba al interior de tres contenedores, en que las cajas con material de aplicación se encontraban desordenadas y sólo había un baño químico para quienes trabajaban en el lugar. Por ese motivo, a TATA se le notificó de 13 incumplimientos en las condiciones del centro en Puente Alto y otro más por no tener wifi disponible en Pudahuel. La multa alcanzó a $1 millón.  

Desde la ACE, Henríquez explicó que pese a las observaciones señaladas en el acta de evaluación, la empresa comprometió los centros de operación correspondientes y cumplió con lo requerido al momento de la evaluación de las propuestas.

Al parecer, no fueron esos los únicos contratiempos. René Ramírez explicó que Ubix se enfrentó con serias dificultades para supervisar el trabajo de aplicación realizado por la transnacional india, porque TATA no dejaba que los observadores con credenciales entraran a los centros de operaciones. Sin embargo, Henríquez aseguró que los registros de la ACE señalan que “todas las visitas de observación de los centros que fueron coordinadas por la agencia, se realizaron”.

CIPER solicitó una entrevista a los ejecutivos de la empresa india, quienes sólo accedieron a responder un cuestionario enviado por su empresa de comunicaciones (Azerta). Finalmente, se limitaron a decir que el problema con Ubix “fue un hecho particular por diferencias de interpretación de un protocolo, que se subsanó inmediatamente”. Respecto a las deficiencias mostradas en la licitación, señalaron que no les corresponde pronunciarse sobre los criterios de la agencia y que la licitación no ha tenido objeciones. “Nuestra única preocupación es hacer bien nuestro trabajo, y superar las expectativas de nuestros clientes, y ésta no ha sido la excepción”, respondieron.

TATA no parece haber tenido problemas para adjudicarse contratos públicos, pese a su judicializado rol en la licitación irregular de la plataforma tecnológica del Registro Civil por US$ 80 millones. En 2008, CIPER reveló que un asesor clave de dicha repartición pública elaboró las bases y evaluó las propuestas al mismo tiempo que trabajaba para TATA. La Contraloría impugnó la licitación, el gobierno canceló todo el proceso y el asesor terminó condenado por revelación de secreto (ver reportaje de CIPER).

GRAN GASTO FISCAL

En la aplicación de la prueba SIMCE, la Agencia de la Calidad de la Educación ha hecho un fuerte aumento en el gasto. En 2013 desembolsó un total de $6.346 millones, mientras que en 2014 ascendió a $9.783 millones. En los años anteriores los fondos asignados fueron menores. En 2012 sólo se gastó $4.228 millones y en 2011 dicha cifra se mantuvo alrededor de los $2.500 millones.

Entre las licitaciones de elaboración de las preguntas, impresión de documentos, aplicación, observación (supervisión), captura y revisión, la ACE pagó más de $29 mil millones entre 2013 y 2014.

Eso sí, el alza de este ítem se debe a que desde 2011 la cantidad de pruebas ha estado en constante aumento, llegando a medir seis asignaturas en seis niveles distintos. Dicha situación debería cambiar a partir de este año, debido a que el Ministerio de Educación anunció que eliminará la medición de la prueba Lectura de segundo básico y la de Ciencias en cuarto básico, además de someter a revisión el examen del SIMCE TIC (Tecnologías de la Información).

(Vea el detalle de los contratos, empresa por empresa, para cada una de las licitaciones de 2013 y 2014)

FALENCIAS SIN CASTIGO

El último informe de Contraloría tuvo un efecto no sólo en las futuras licitaciones, sino también en las sanciones a las faltas cometidas durante el proceso 2014. Así, Ubix entregó su informe detallando irregularidades en los centros de operaciones, pero las multas se anularon. Según explicó Juan Bravo, jefe de División de Logros del Aprendizaje de la ACE, “el criterio jurídico cambió de un año a otro en función del pronunciamiento de la Contraloría”.

Una de las empresas beneficiadas por el dictamen de Contraloría fue Ingemas. En el proceso de 2014 se le detectaron 58 incumplimientos en los centros de operaciones, de los cuales sólo se pudo cobrar multas por dos: las sanciones por $4,2 millones bajaron a sólo $143.821.

Beneficio similar se registra en las multas cursadas a TATA. Se le notificaron un total de 56 incumplimientos, los cuales implicaban una multa de $4 millones. Finalmente, sólo se castigó a la empresa por 14 incumplimientos, que totalizaron $1 millón.

René Ramírez, de Ubix, reconoció que el trabajo realizado por su empresa no sirvió para multar, pero cree que sí “fue útil para efectos de aseguramiento de la calidad de la educación, porque la gente sabía que tenían que hacerlo bien ya que los estaban observando”.

Existen otros casos que no tienen que ver con el dictamen de la Contraloría en que las multas se dejaron sin efecto. En el mismo proceso de 2014 se le notificó a Ingemas por incumplimiento de los procedimientos y protocolos establecidos en ocho oportunidades, lo que equivalía a un castigo de $4.,5 millones. En su defensa, la empresa alegó que dichas irregularidades se fundaron en denuncias hechas al Call Center –que responde dudas y consultas– y no en la observación del proceso.

En definitiva, Ingemas fue multada en total con solo $21 millones de los $30,1 iniciales. Gran parte de la sanción se debió a incumplimientos menores, como no comenzar el examen a la hora indicada, atraso en la entrega de informes a la autoridad y el extravío de algunas pruebas. En el último punto se trató de cuatro casos donde la empresa, en sus descargos, aseguró que “claramente corresponden a material sustraído (robo) por los alumnos”.

TATA fue liberada de una millonaria multa que alcanzaba a $1.683 millones, más de la mitad del valor del contrato. El grueso se debía a la pérdida de material debido a un robo de 1.437 formularios desde un centro de operaciones en Pudahuel el 18 de octubre de 2014, sólo cuatro días después del inicio del proceso, que se prolongó hasta el 27 de noviembre. Carlos Henríquez explicó que se trató de facsímiles sin contestar y que de las 32 cajas extraviadas fueron encontradas 31 (29 selladas y dos con el material disperso).

La empresa, además de defenderse con un video del asalto, alegó “caso fortuito o de fuerza mayor” debido que cumplieron con todos los estándares de seguridad requeridos. El problema había sido fiscalizado por la autoridad, por lo que no se veía afectado por las restricciones impuestas por Contraloría, pero después del reclamo de TATA la multa de todos modos fue rebajada a $90 millones.

-Una acción de este tipo pone un riesgo relevante (en el proceso). Por eso la importancia de que las empresas que realicen este año este tipo de labores cuenten con más medidas de seguridad -reconoció a CIPER el secretario ejecutivo de la ACE.

Uno de los hechos graves que sí se consideró en la sanción fue la filtración, por parte de un alumno, de una fotografía de la prueba SIMCE Inglés de tercero medio a través de la red social Twitter, por lo que se les cobró una multa de $36 millones.

CGS Logística debió pagar $79,5 millones de multa por errores en el proceso SIMCE 2014. También sufrió el robo de 70 documentos, que aparecieron con posterioridad, por lo que la agencia aplicó una multa de $75,2 millones. Se trató de la pérdida de una caja que fue olvidada por un examinador en la puerta de un colegio en Osorno, la cual fue trasladada por Carabineros hasta la comisaría y devuelta a la empresa.

(Vea aquí una versión más extensa de esta investigación con detalles técnicos del proceso SIMCE)

 Nota de la redacción: Tras la publicación de este reportaje el señor René Ramírez informó que renunció a su cargo en el Club Deportivo Crack luego de firmar el contrato de observación del Simce 2014.