CIPER lanza La Puerta Giratoria del Poder, mapa del tránsito entre lo público y lo privado

A mediados de noviembre renunció a Codelco uno de sus ejecutivos más importantes: Iván Arriagada, vicepresidente de Administración y Finanzas. La renuncia se haría efectiva el 15 de diciembre, pero el 2 de este mes ya se anunciaba que el nuevo destino de Arriagada será la presidencia ejecutiva de Antofagasta Minerals, la minera del grupo Luksic, a donde arribará en febrero. La ruta de Arriagada es idéntica a la que siguió Diego Hernández. Ambos hicieron carrera en BHP Billiton (que en Chile opera Escondida, entre otras minas) y luego saltaron a Codelco, desde donde luego de un par de años emigraron a Antofagasta Minerals (ver línea de tiempo de Arriagada y de Hernández). De hecho, Arriagada llega a reemplazar a Hernández, quien asumió recientemente un puesto más alto en el holding.

Iván Arriagada

No es poco habitual un tránsito sin pausa como el de estos ejecutivos mineros desde el mundo privado al público. Incluso, pueden dar la vuelta completa, volviendo a la misma empresa privada después de ostentar un cargo público donde sus decisiones pudieron afectar los intereses de sus empleadores. Para graficar este movimiento entre el mundo público y el privado suele hablarse de “puerta giratoria”, un término originario del mundo anglosajón.

Cuando el tránsito es desde un cargo público a un puesto privado en una misma área, suelen producirse conflictos de intereses que en países como Chile no están bien regulados: ministros que terminan en directorios o gerencias de empresas en la misma área de negocios en que antes se desempeñaron como reguladores públicos. O personas que ocuparon cargos menores en el aparato público, pero estratégicos, que trasladan información sensible o influencia de un lado a otro de la puerta giratoria.

¿Cuántas personas que adquieren experiencia e información clave del aparato del Estado cruzan esta puerta? ¿Cómo monitorearlos? Esas dos preguntas motivaron el proyecto de CIPER “La Puerta Giratoria del Poder”. El objetivo es mostrar de la manera más clara posible el tránsito de los funcionarios desde un sector a otro y ponerlo a disposición de la ciudadanía, de modo que, con esa información a la vista, exista un escrutinio público de las decisiones que toman quienes han tenido la responsabilidad de un cargo público.

Para armar la base de datos con la información, definimos una lista de cargos estratégicos (ministros, subsecretarios, intendentes, gerentes de las principales empresas del Estado, entre otros) y buscamos a las personas que los ocuparon a partir de 2010, es decir, en la administración de Sebastián Piñera y el segundo mandato de Michelle Bachelet. Luego, rastreamos los trabajos que esas personas han desempeñado a partir del año 2000, antes y/o después de ejercer sus cargos públicos.

El listado busca ser lo más completo posible y se irá actualizando con los futuros cambios laborales. Por lo tanto, no implica que todos los que aparecen en este mapa sean protagonistas de una puerta giratoria. Sí hay un grupo que destaca entre el resto, porque en su tránsito entre los sectores público y privado se producen conflictos o potenciales conflictos de interés. Ellos están señalizados con una puerta giratoria roja y amarilla, respectivamente.

Se considera que los conflictos de interés pueden tener lugar cuando:

• Una persona que trabaja en el sector privado entra al gobierno y tiene el potencial de influir en políticas públicas que beneficien a un ex empleador o a una sociedad en la que tiene participación.
• Cuando la puerta gira en sentido contrario, es decir, cuando alguien deja el sector público y transita al privado, pues un ex funcionario público llevará inevitablemente un cúmulo de información sensible para quienes desde el sector privado interactúan con regulaciones.

Las categorías usadas son más amplias que los límites establecidos en la normativa chilena, que es bastante laxa en materia de conflictos de interés. Para quienes han ejercido labores fiscalizadoras, tras dejar su cargo público, la Ley de Probidad establece una ventana de seis meses en que no pueden ocupar cargos en empresas que fueron objeto de su fiscalización.

Cuando el movimiento es el contrario, es decir, cuando un empleado del sector privado asume una función pública, la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo establece que no podrá tomar decisiones que afecten a quien le prestó servicios profesionales en los últimos dos años. Es lo que se llama el “principio de abstención” y se extiende también a aquellos asuntos en que el funcionario tenga algún interés personal.

Los criterios de La Puerta Giratoria del Poder son más estrictos. Consideramos que están expuestos a potenciales conflictos de interés quienes han trabajado en la misma área en el sector público y en el privado, o tienen cargos cuyo espectro es amplio, como un ministerio que coordina el trámite legislativo o un parlamentario que puede votar un proyecto que afecta a una empresa de la que es director, por poner un ejemplo. En general, quienes tienen puertas giratorias amarillas han sido empleados y no dueños de empresas, y están expuestos a potenciales conflictos, pero no sabemos si éstos se materializaron o no.

Quienes tienen puertas giratorias rojas enfrentan situaciones más complejas. Por ejemplo, fueron y volvieron a la misma área e incluso al mismo trabajo que tenían antes, lo que deja al cargo público como una excepción dentro de su carrera, con el riesgo de haber favorecido a su empleador privado, con quien mantiene un compromiso más permanente. También se aplica a quienes tienen participación en sociedades del mismo rubro del cargo público que ejercen. O alguien que tuvo la posibilidad de tomar una decisión que le evitara el conflicto –como vender su parte de una empresa– y no lo hizo. El caso más evidente y grave es el de aquel funcionario que toma decisiones que favorecen a su compañía o a su ex empleador.

Este proyecto busca visibilizar y encender una luz de alerta –amarilla o roja– para que los ciudadanos tengan la información necesaria que les permita reconocer a quiénes favorecen las decisiones de sus autoridades. No busca acusar a quienes aparecen con puertas giratorias rojas y amarillas de haberse beneficiado de sus cargos públicos, sino que simplemente se muestra que estuvieron o están expuestos a eventuales conflictos de interés.

A través de una visualización de nodos hexagonales, la página permite navegar por sector (público, privado u otro). El tamaño del hexágono dependerá de la cantidad de conexiones entre las distintas áreas. Los nodos se van abriendo hacia las instituciones, luego hacia los cargos, hasta llegar finalmente a las personas. Cada sujeto tiene además una línea de tiempo en la que es posible ver todos los empleos que ha tenido en cada uno de los sectores y los conflictos a los que se ha visto enfrentada.

El proyecto cuenta con el apoyo del Centro de Investigación y Publicaciones de la Universidad Diego Portales (CIP-UDP) y está alojado en el sitio www.lapuertagiratoria.cl. El diseño es de Manuela Garretón, de Diatomea; y el desarrollo es de Cristhian López y Diego Chávez, de Zoohash. Las actualizaciones serán notificadas a través de la cuenta de Twitter @puertadelpoder y el canal de contacto para recibir datos, sugerencias o correcciones es puertagiratoria@ciperchile.cl.

UNA PREOCUPACIÓN INTERNACIONAL

Existen distintas formas de entender la puerta giratoria entre los organismos que han estudiado sus riesgos y hecho propuestas regulatorias para enfrentarla. “El fenómeno de la puerta giratoria se refiere al movimiento de personas desde y hacia puestos clave en la formulación de políticas públicas en el Poder Ejecutivo, Legislativo y en las agencias regulatorias. Esto acarrea el riesgo de que aumente la probabilidad de que quienes hacen las políticas públicas empaticen excesivamente con las necesidades de negocios particulares, ya sea porque vienen de ese mundo como porque planean moverse hacia el sector privado después de trabajar en el gobierno”, explicaba un documento de la OECD en 2009.

Transparencia Internacional, en cambio, es más dura a la hora de sacar conclusiones sobre los efectos y las intenciones de quienes se mueven desde el sector público al privado: “El término puerta giratoria se refiere al movimiento desde y hacia cargos públicos y compañías privadas, con el fin de explotar su periodo de servicio en beneficio de su actual empleador”. El organismo, además, define las áreas más comunes en que esto se produciría: salud, agricultura, finanzas, energía y defensa.  “Funcionarios públicos pueden incluso favorecer a ciertas compañías o sectores en sus decisiones mientras están en el gobierno con la esperanza de obtener un trabajo en el mundo corporativo una vez que dejen la administración pública”, advierte Transparencia Internacional. Y en el sentido contrario, hace notar que la migración hacia el sector público “eleva la posibilidad de un sesgo pro empresarial en la formulación de políticas y cumplimiento de regulaciones”.

En 2010, la OECD advertía de los riesgos que acarrea la migración del sector público al privado: “La partida desde cargos públicos plantea legítimas preguntas sobre el potencial uso o mal uso de conocimientos específicos o internos de los funcionarios públicos cuando dejan sus puestos y –tanto temporal como permanentemente– trabajan en el sector privado o sin fines de lucro”. El uso de información que no es accesible para el público general, incluyendo información clasificada y de seguridad nacional, datos personales o secretos comerciales están entre aquellos que pueden ser utilizados por ex funcionarios públicos para beneficios privados, lo que según la OECD es una preocupación entre los países que la integran (lo que incluye a Chile). Entre otras cosas, puede minar la confianza en el aparato público.

Según explica Transparencia Internacional en su documento, los países que han intentado regular estos tránsitos no pretenden “cerrar completamente la puerta, pues los movimientos de expertos calificados entre sectores ayuda a introducir innovación y perspectivas diferentes al gobierno y los negocios”. Lo que se busca entonces, es regular los tránsitos para intentar evitar los abusos.

¿Cómo se soluciona el problema? Las medidas más recurrentes son prohibir decisiones que afectan al empleador privado cuando los funcionarios entran al aparato público y establecer “períodos de enfriamiento” cuando el movimiento es hacia el sector privado. Mientras en Chile se contemplan seis meses y en casos muy específicos –cuando se trata de fiscalizadores–, otros países de la OECD exigen un año (Irlanda, Polonia, Eslovaquia) o dos (Japón, Holanda y Reino Unido), y hasta cinco, cuando se trata de cargos muy sensibles (Francia, Alemania y Canadá). Para la OECD, el fijar plazos muy rígidos puede ser injusto, pues el tiempo necesario depende del cargo y del “tiempo de vida” de los asuntos tratados, lo que es difícil de prever por adelantado. Por ello, en algunos países los períodos de enfriamiento son muy largos, pero los ex funcionarios pueden pedir a una comisión especial que analice sus casos y levante las restricciones.

EL FACTOR LOBBY

La crisis económica que comenzó en 2008 gatilló una fuerte reacción internacional contra la puerta giratoria, al quedar expuestos los tránsitos desde las entidades financieras a organismos reguladores que influyeron en reacciones tardías o derechamente nulas ante las irregularidades cometidas por importantes empresas privadas. Gran parte de estos vasos comunicantes tuvieron lugar en Estados Unidos, país donde existe una combinación de regulaciones federales y estatales.

La preocupación era tal que una de las primeras medidas que tomó Barack Obama, apenas un día después de asumir en la Casa Blanca, fue dictar una orden que ponía atajo a este fenómeno. Todos los funcionarios que asumieron con él debieron atenerse a las nuevas normas, que incluían la firma de un documento con una cláusula denominada “prohibición de puerta giratoria”.  “Durante dos años desde la fecha de mi nombramiento no participaré en ningún asunto que involucre asuntos específicos que estén directa y sustancialmente relacionados con mi antiguo empleador o ex clientes, incluyendo regulaciones y contratos”, era el compromiso de todos los funcionarios. Al dejar el gobierno, tienen prohibido comunicarse durante dos años con empleados de la repartición pública en la cual trabajaron.

Barack Obama

Quienes además hubieren estado registrados como lobistas en los dos años anteriores, deben firmar una cláusula adicional en que se comprometen a que en los dos siguientes años no participarán en ningún asunto relacionados con los temas en los que habían hecho lobby desde dos años antes de asumir. Tampoco podrán trabajar en ninguna agencia ante la cual hubieran hecho lobby en los dos años anteriores. Quienes dejan sus cargos para dedicarse al lobby están impedidos de realizar acciones de cabildeo ante el gobierno por todo el resto del periodo presidencial.

“Necesitamos cerrar la puerta giratoria que deja a los lobistas entrar libremente al gobierno y les permite usar su periodo en el servicio público como una forma de promover sus propios intereses por sobre los intereses del pueblo americano cuando se van”, dijo Obama al anunciar la medida.

En Chile, la Ley de Lobby que acaba de entrar en vigencia no considera este asunto. El larguísimo debate parlamentario dejó fuera la posibilidad de crear un registro obligatorio de lobistas, por lo que los actores más importantes no tienen una regulación específica.

Existe, sin embargo, un puñado de agencias de comunicaciones que han reconocido públicamente que entre sus actividades se encuentra el lobby ante los funcionarios de la administración pública. En la base de datos de La Puerta Giratoria del Poder dos personas fueron incluidas entre quienes presentan potenciales conflictos de intereses por estar relacionados laboralmente con algunas de estas empresas.